22.3. Публичная политика как нормативная рамка действия и выражение публичной силы            

Публичная политика представляет собой совокупность конкретных мер, которые создают «видимую» субстанцию политики. Эта субстанция образуется из совокупности ресурсов: финансовых (кредиты министерств); интеллектуальных (экспертиза, которую политические актеры способны осуществить); регламентных (факт разработки и введения в практику нового регламента означает новый ресурс для тех, кто принимает политические решения); материальных.

Субстанция публичной политики включает в себя также и «продукты» проводимой на основе указанных ресурсов политики. Эти «продукты» дают о себе знать на выходе политической системы в виде регламентных (нормативных), финансовых или физических «продуктов». Взять, к примеру, многочисленные решения, меры и действия государства в деле обеспечения дорожной безопасности. Политика в этой области строится на основе многочисленных регламентных текстов в области дорожного движения (обязательность использования ремней безопасности, наличие прав, документов на транспортное средство и т. д.), а также действий милиции и ГИБДД, по обеспечению соблюдения водителями правил дорожного движения. Добавим к этому программы борьбы с пьянством за рулем, обучение правилам дорожного движения в школах и т. д.

Все это свидетельствует о многообразии действий, связанных с осуществлением публичной политики, которая является результатом участия в ней многих актеров, принадлежащих к различным разноуровневым частным и публичным организациям. В этой связи при анализе публичной политики неизбежно встает вопрос о связанности всех этих различных разноуровневых частных и публичных организаций и иных элементов. Это тем более важно потому, что каждая из названных нами только что мер, предпринимаемых для обеспечения безопасности дорожного движения, не представляет собой публичной политики. Публичная политика появляется как

результат осуществления совокупности мер, тесно связанных между собой.

Указанное положение чрезвычайно важно потому, что из него вытекает совсем иной подход к публичной политике, нежели тот, что использовался в традиционном подходе. Последний строился на рассмотрении публичной политики в рамках определенной территории и/или ограничивался рамками некоего социально-экономического сектора. В итоге публичное действие изучалось в различных сферах — промышленной, социальной, культурной и т. д. Характеристика публичной политики в таком подходе приобретала преимущественно описательный характер, оставлявший вне внимания исследователей важные проблемы. К ним относится, например, изменчивая природа связей между публичными и частными актерами в процессе осуществления публичной политики.

Новые моменты в осмыслении феномена публичной политики появились в арсенале политической науки при изучении ее территориального аспекта. Речь идет о понятии «система действия», заимствованном из концептуального арсенала социологии организаций. Система действия основывается на идентификации пространства обмена между актерами на принципах властных отношений, когда обмен осуществляется в прямой зависимости от мобилизуемых ресурсов[462]. Применительно к публичной политике такой подход использовал французский исследователь П. Сабатье. Он, в частности, различает подсистемы публичной политики, которые являют собой «группу лиц и/или организаций, взаимодействующих на регулярной основе в десятилетние или более широкие по времени периоды, с целью оказания влияния на формирование и осуществление публичной политики в определенной области»[463]. Такое толкование выходит за пределы вопросов, связанных с детерминантами и принципами образования и изменения пространств обмена, где осуществляется деятельность государства.

Для понимания феномена политики необходимо определить, по крайней мере в тенденции, общую рамку действия. Ричард Роуз предложил использовать понятие «программа правительственного действия»', которую он определяет как «специфическую комбинацию законов, распределения кредитов, администрации и персонала, возникающую в процессе реализации совокупности целей, более или менее ясно определенных»[464].

Такое понимание программы правительственного действия ставит ряд вопросов. Если исходить из того, что политика представляет собой нечто большее, чем совокупность решений и действий, то оказывается возможной следующая констатация: многочисленные правительственные заявления о необходимости уменьшения масштабов безработицы, например, а также те решения, которые сопровождают эти заявления, могут быть напрямую не связанными с проведением политики занятости, адекватной реальной социально-экономической ситуации.

Сказанное означает, что для возникновения публичной политики необходимо, чтобы различные заявления и/или решения правительства были бы объединены общей рамкой действия. Эта рамка действия представляет собой своеобразную смысловую структуру, которая мобилизует элементы ценностей и знаний, так же как разнообразные инструменты особого действия в интересах реализации определенных целей на основе и при помощи обмена между публичными и частными актерами.

При всей привлекательности такого предположения исследователи публичной политики сталкиваются с рядом трудностей. Прежде всего, для понимания феномена публичной политики требуется знать нормативный характер всей программы публичного действия. Что это означает? Это означает, что проводимая правительственная политика должна характеризоваться как совокупность определенных целей, которых нужно достичь в ходе осуществления политики. Это могут быть, например, следующие цели: «повысить доходы крестьян», «уменьшить безработицу среди молодежи», «улучшить материальные условия жизни пенсионеров», «повысить эффективность

образования» и т. д. Эти цели могут быть с большей или меньшей ясностью изложены в правительственных текстах или решениях (преамбула закона, например), детализирующих цели конкретных правительственных действий применительно к конкретным областям жизнедеятельности общества. Иногда, наоборот, правительственные цели остаются неясными и даже двусмысленными. Это означает, что сами цели публичной политики нуждаются в идентификации, т.

Вторая трудность при осмыслении публичной политики возникает в связи с вопросом, кто определяет нормы публичного действия? Это может быть правительство, политические партии, избиратели или исследователь, который, анализируя политику, более или менее осознанно переделывает нормативную структуру изучаемой правительственной программы. В любом случае ясно, что анализ действия государства выходит далеко за пределы изучения государства как политико-административного аппарата.

Наконец, третья трудность. Для того чтобы возникла и осуществлялась публичная политика, вовсе не обязательно, чтобы все действия, связанные с ней, были бы объединены некой нормативной и когнитивной рамкой. Такое условие, если бы оно существовало в реальной жизни, исключало бы по определению существование «подлинной» публичной политики. Осмысление феномена публичной политики предполагает понимание пружины публичного действия, осознание противоречивого характера любой политики. В самом деле, если, к примеру, проанализировать политику в области здравоохранения, то в ней присутствуют, с одной стороны, меры по поддержанию здоровья беременных женщин, детей, инвалидов и т. п., а с другой — решительные действия по экономии расходов на медицину.

Подобные противоречия можно показать на примерах любой публичной политики. Эти противоречия, конечно же, нужно учитывать. Однако их наличие не означает отказа от правительственных действий. Сам смысл правительственного действия не является однозначным, т. к. мир, в котором мы живем, является противоречивым. А это означает, что лица, которые обладают правом принятия реше-

ний, обречены на преследование противоречивых целей.

Так, политика в области обороны предполагает, с одной стороны, всемерное развитие производства вооружений, а с другой — необходимость экономии расходов на оборонные нужды. Другой пример. Экономическая политика либерального демократического общества нацелена в конечном счете на получение максимально высокого экономического результата, в том числе и на пути уменьшения расходов на рабочую силу, а с другой — она призвана обеспечивать устойчивую социальную ситуацию в стране.

Говоря о публичной политике, необходимо учитывать, что правительственные действия и решения далеко не всегда оказываются взаимосвязанными и адекватными применительно к той или иной социальной или политической ситуации. Однако, несмотря на все противоречия публичного действия, нельзя отрицать рационального начала публичной политики. Если видеть только противоречия публичного действия, то публичная политика утрачивает право на свое существование. Указанная трудность легко преодолевается, если различать логику действия и логику смысла в процессе выработки и осуществления политики.

Публичная политикакаквыражениепубличной силы

Такая интерпретация публичной политики позволяет выявить те ее элементы, которые определяют специфику действия государства. Общепризнанным в политической и социологической науке является факт того, что прави-

тельственная политика, выражающаяся в принятии и осуществлении решений, предполагает использование естественных для власти, более или менее авторитарных, или принудительных ресурсов. Признавая это положение, мы оказываемся в поле действия веберовской концепции государства как обладателя монополии на легитимное физическое насилие.

Было бы крайне ошибочно в демократическом обществе соотносить государство только с авторитарным измерением публичной политики.

В то же время, несмотря на известное разнообразие видов правительственной политики, она в конечном счете устанавливает асимметричные отношения между государством и гражданами, которые или выигрывают, или являются «жертвами» правительственного регламентирования и действия.

Есть все основания полагать, что политические решения являются выражением публичной силы власти. При этом важно идентифицировать границу между публичным и частным пространством1 и выяснить взаимодействия, в итоге которых получает выражение публичная сила.

Публичная политика обеспечивает местный порядок

Публичная политика не является только совокупностью решений, ибо она связана с индивидами и/или группами индивидов, которые в политике являются актерами. В эту же категорию входят профессиональные политики, чиновники всех уровней, группы интересов

и т. д. При этом необходимо подчеркнуть, что публичная политика представляет собой совокупность таких отношений, которые не ограничиваются чисто юридическими рамками. Французский социолог Е. Фридберг, например, небезосновательно утверждает, что публичная политика получает свое выражение в утверждении определенного «местного порядка». Она являет собой «относительно автономное политическое создание, которое осуществляет на своем уровне регулирование конфликтов между заинтересованными сторонами, а также обеспечивает артикуляцию и приводит в соответствие их индивидуальные и коллективные цели и интересы»[465].

Таким образом, публичная политика строится с учетом действий совокупности индивидов, социальных групп и организаций, позиция которых затрагивается действием государства в данном определенном пространстве. Это пространство Р. Кобб и К. Элдер назвали «публичным» в политике[466].

Обратимся вновь к примеру политики безопасности дорожного движения. Эта политика, очевидно, проводится в отношении многомиллионной армии автомобилистов, и определить ее статус не так-то просто. Проведение этой политики предполагает, например, взаимодействие с производителями автомобилей, а также со страховыми компаниями. К ним нужно добавить организации и структуры дорожного строительства и ремонта дорог. Наконец, непосредственным участником рассматриваемой публичной политики являются медицинские учреждения, одним из направлений деятельности которых является оказание медицинской помощи лицам, попавшим в автомобильную аварию. И значит, целый ряд медицинских учреждений непосредственно связан с последствиями ситуаций дорожной опасности. Неудивительно, что нередко именно врачи выступают с предложениями об усилении мер по обеспечению безопасности дорожного движения.

Ясно, что понятие «публичный» отсылает к реальности с ее очень разными ситуациями. В этих ситуациях отражаются особенности участия тех или иных индивидов, групп, организаций, которые связаны с той или иной по-

литикой. Они являют собой совокупность актеров, заинтересованных в выработке и осуществлении определенной публичной политики.

Участие заинтересованных социальных актеров в публичной политике не является одномерным и стабильным. Как способ, так и интенсивность участия каждого из социальных актеров меняются в зависимости от пространства и/или времени действия. В самом деле, влияние на политику безопасности дорожного движения конструкторов и создателей машин и автомобилистов разительно различается и во времени, и в пространстве. Или другой пример: специалисты сельского хозяйства наделены большими средствами влияния на аграрную политику страны, чем жители села.

В связи с этим встает вопрос: какие факторы определяют способность влияния на публичную политику? Эти факторы могут быть структурными в том случае, когда они связаны с позицией того или иного социального актера в разделении труда в данном секторе. Они могут выступать как результат способности определенной социальной группы превращаться в коллективного актера и мобилизовать имеющиеся у нее ресурсы. Способность коллективного актера влиять на содержание или осуществление публичной политики может в действительности сильно изменяться в зависимости от степени мобилизации, которую он способен порождать, как показывают примеры координации и объединения людей, «живущих в плохих условиях» или «не имеющих документов»[467].

Какими же должны быть действия государства в процессе выработки и осуществления публичной политики? Государство призвано обеспечить непрерывность действий и взаимодействий социальных групп в рамках публичной политики. При этом социальные группы могут быть как неорганизованные, которые вмешиваются в поле политики эпизодически, иногда стихийно, так и устойчивые, стабильные группы, способные утверждать отношения с властями корпоративистского типа.

Показанные нами подходы при проведении анализа публичной политики являются оправданными и эффективными. Однако они не дают возможности проведения

системного анализа публичной политики. Между тем системный подход, как показал канадский исследователь Винсент Аемье, применим и к анализу публичной политики.