22.1. Научное определение публичной политики

Что же такое публичная политика? Это одновременно социальное и исследовательское создание, что само по себе существенно затрудняет научную идентификацию и интерпретацию публичной политики.

Воспользуемся примером политики сохранения окружающей среды, которая занимает важное место в политической жизни многих развитых стран. Остро проблема окружающей среды дает о себе знать и в России. При этом, например в Кузбассе, где большое развитие получила открытая добыча угля, не только разрушается природный ландшафт, но и создаются тяжелые последствия для среды проживания и деятельности людей. Добавим к этому отрицательное воздействие на окружающую среду металлургической и химической промышленности, получившей значительное развитие в Кемеровской области, что еще более осложняет экологическую ситуацию в Кузбассе. Неудивительно, что проблематика сохранения окружающей среды реально вписывается в то, что мы называем региональной публичной политикой.

Генезис публичной политики

Политическая практика ушедшего в историю XX столетия отмечена активным вмешательством государства в жизнедеятельность гражданского общества. Это вмешательство характеризуется не только расширением областей действия государственной администрации, но и умножением средств (техники) и возможностей этого вмешательства.

Показательно, что за последние десятилетия западные страны, что называется, научились преодолевать кризисные моменты в развитии экономики. В самом деле, в период Великой депрессии 1929— 1933 гг. политические руководители и «капитаны» экономики напоми

нали тех, кто вынужден терпеть все проявления кризиса, суть которых им была, мягко говоря, не очень-то понятна. Иное дело в наши дни. Политические элиты развитых капиталистических государств ныне оказываются в состоянии контролировать кризис. И это во многом является следствием того, что современные западные общества являются в значительной мере регулируемыми обществами.

Осмысление генезиса публичной политики по своей сути означает необходимость понимания двух взаимосвязанных вопросов: каким образом была осуществлена выработка новых представлений о публичном действии и в итоге развития каких процессов был сформирован инструмент, который получил наименование «публичная политика».

Новые представления о публичном действии

Интеллектуальными истоками теории публичной политики специалисты называют три течения мысли: научное объяснение бюрократии, теория организаций и публичный менеджмент. Практическое осуществление этих трех течений мысли открыло реальную перспективу не только осмысления феномена публичной политики, но и регулирования современных обществ.

Бюрократия

Бюрократия берет начало в трансформациях, начало которым положила промышленная революция в западных странах. Росту влияния бюрократии в жизни общества способствовала Октябрьская революция 1917 г. в России, а также приход к власти фашистов, утвердивших господство тоталитарных бюрократий. Неудивительно, что историческое развитие первой половины прошлого столетия поставило по крайней мере два чрезвычайно важных (теоретически и политически) вопроса: может ли общество обходиться без государства? И не задушитли государство демократическое общество?

Как известно, согласно Г. Гегелю, бюрократическое государство является выразителем Разума в истории, тогда как гражданское общество является средоточием иррациональности, что является следствием постоянной кол-

лизии корпоративных интересов. И только государство, по Гегелю, способно быть выразителем общего интереса.

Такое понимание бюрократии подверг решительной критике К. Маркс. Государство не является выразителем вектора рациональности мира, а бюрократия не является средством осуществления Разума. Более того, государство, как будет показано ниже, является инструментом буржуазии в реализации ее во многом корыстных интересов.

На рубеже XIX —XX вв. эти вопросы привлекли внимание, как было отмечено выше, М.

Встает вопрос: почему администрация, деятельность которой основана на таком принципе, является эффективной? Это определяется тем, что на базе такого принципа обеспечивается вычисляемость результата, ибо не берутся в расчет качества и недостатки исполнителей. Более того, указанный подход позволяет избегать ненужных переговоров в процессе выработки решений. Следует обратить внимание и на то, что такой подход, по сути, совпадает с тем, что исповедовал один из основателей теории управления (менеджмента) американец Фредерико Уинслоу Тейлор. И М. Вебер, и Ф. Тейлор руководствовались одной идеей: индустриальное и административное совершенствование основано на стремлении освободиться от неопределенности, присущей поведению людей. Именно обезличенный характер бюрократии объясняет ее социальную эффективность, а также выгоду как для управляющих, так и для предпринимателей1.

Такое понимание оснований деятельности бюрократии имеет, несомненно, и обратный эффект. С одной стороны, это затрудняет контроль над деятельностью политиков, администрации, а с другой — в таком подходе

не остается места для переговоров как предпосылки для достижения оптимальных решений. Этот, как мы сказали бы, обратный эффект бюрократизации стремились исключить сторонники теории организаций.

Теория организаций как стратегическое измерение

Эта научная дисциплина очень близка к той области исследований, которая связана с публичной политикой. Как известно, теория организаций родилась в 20-е гг.

Б. Концепция власти. В этой концепции находит выражение способность агентов (членов организации) использовать свои козыри (экспертиза, информация, господство над сопряженным пространством организации и ее окружения) в целях максимизации своих ресурсов и усиления своего влияния в организации[439]. Концепция стратегии. Действия людей в организации не основываются на простых критериях (интерес, любовь, ненависть и т. д.). Они основываются на более

или менее успешном использовании формальных и неформальных правил организации. Мобилизация актером своих ресурсов осуществляется на основе стратегии, которая ориентирована на реализацию определенных им самим целей.

Поведение организации определяется тем, что существует некоторое отступление от этих неписаных правил, что во многом определяет ее функционирование. И именно выявление этих правил представляет собой значительный вклад социологии организаций в теорию бюрократии. Социология организаций, исходя из признания комплексного характера современных обществ, во многом по-новому поставилавопросчеловеческогоповедениявкомплексных обществах.

Публичный менеджмент как осмысление комплексности мира

Публичный менеджмент представляет собой совокупность рациональных методов, которая используется публичными лицами, принимающими решения. Как отмечает французский социолог Ф. Юссено, «речь идет о современных методах управления в публичном секторе. Модернизация публичного управления охватывает одновременно использование всех средств, которые помогают принимать решения, дают информацию о некоторых административных задачах или процедурах, или использование публичности для коммуникационного общения с публикой»[440]. />Публичный менеджмент поднимает вопрос специфики публичных организаций по сравнению с частным сектором. Нужно подчеркнуть, что появление публичного менеджмента является свидетельством рациональности современного характера администрации. В то же время публичный менеджмент является синонимом новых представлений о роли государства в обществе[441].

В работах по менеджменту административных комплексных систем возникновение публичного менеджмен-

та иногда интерпретируют на основе исторического разделения публичного и частного. Так, Ромен Дофе на основе классической периодизации административного права выделяет три фазы в становлении указанного менеджмента: с 1800-х по 1880— 1900-е гг. В этот период господствующим был критерий публичного могущества; с 1880—1900-х по 1945 —1960-е гг. В этот период господствовал критерий публичной службы; третий период открывается в последующие годы, когда обнаруживается кризис публичной службы, а в более общем плане — осуществляется разрыв между публичным и частным.

Показательно, что для каждого из указанных Р. Дофе периодов существует свой, особенный административный «язык». Так, в первом периоде административное действие определяется принципом иерархического подчинения политике и уважения юридического правила. И потому административным «языком» является право.

Прав П. Мюлле, когда пишет, что указанная эволюция самого языка отражает изменение содержания публичного действия. В самом деле, административный «язык»

используется в период расцвета бюрократии. Язык экспертов используется в период зарождения крупных организаций. Наконец, менеджерский «язык» используется администрацией, превратившейся в место, откуда ведется управление комплексностью мира. Это, конечно же, не означает того, что в современных условиях не оказывают влияния ни юридическая логика, ни логика публичной службы. Анализ системы, как отмечает П. Мюлле, является способом осмысления комплексного общества, а публичный менеджмент — «языком» государства в комплексном обществе'.

Территориальность и секториальность

Одной из особенностей общественного развития последних десятилетий стало развитие того, что получило наименование публичного регулирования. Остановим свое внимание на некоторых аспектах этого процесса.

Упадок территориальных обществ. Все традиционные общества являются обществами территориальными. В такого типа обществах именно территория определяет идентичность индивидов. Она же, территория, обеспечивает связь между этими индивидами. При этом территория является относительно закрытой системой, источник воспроизводства которой заложен в ней самой. Правда, не следует преувеличивать автаркический2 характер территории. Любая территория, как правило, является одновременно и открытой в том смысле, что по мере исторического развития получали развитие экономические и торговые связи с внешним миром для данной территории. И тогда вступали в силу другие принципы идентификации, например религия, которая дополняла территориальную идентичность.

Однако во многих странах на протяжении длительного периода исторического развития господствующей логикой в организации социальных отношений оста-

' См.: Muller P. Op. cit. Р. 15. Автаркия (от греч. autarkia — независимость, самоудовлетворенность, довольство собой) — политика экономического, социального и культурного обособления страны, изоляции ее от международных, культурных, политических и экономических связей, от мирового рынка, международной коо- 628 перации.

валась территориальность. Это объяснялось во многом тем, что традиционные общества развивались под постоянной угрозой распада. Об этом в свое время писал

Э.              Дюркгейм, когда говорил о развитии общества на основе «механической солидарности»[442]. В политическом отношении влияние территориальности в традиционных обществах проявляется в диалектике отношений «центр — периферия». Влияние этого типа отношений в последующем, по мере развития торговых обменов и промышленной революции, не исчезло. Оно сохранилось и в наши дни, однако его внутренняя логика радикально изменилась. В наши дни она определяется отношениями глобального и секториального.

От территории к сектору. В итоге радикальных трансформаций, охвативших западные страны в XVIII — XIX вв., произошло глубокое социальное разделение труда. Это способствовало глубоким преобразованиям и самих обществ. Эволюция человеческих обществ сможет быть представлена совокупностью трех глубинных процессов.

Во-первых, это процесс разрушения традиционных структур, в частности семьи, как места экономической деятельности. Семья стала играть в итоге все меньшую роль в сфере производства, а вне трудового процесса она идентифицировалась все более с отдыхом и потреблением. Производственная деятельность все больше осуществлялась в профессиональной сфере.

Во-вторых, произошло разделение экономической деятельности в форме профессиональных ролей, все более многочисленных и специализированных. При этом доступ к ролям все больше определялся профессиональной подготовкой.

Наконец, возникли новые способы объединения профессиональных ролей в форме новой логики соединения разделенного труда. Эта логика не основывалась более на территориальной принадлежности. Она определялась профессиональными основаниями.

Что явилось следствием такой эволюции? Горизонтальная логика общественного развития (территориальная логика) уступила место логике вертикальной (секто-

риальной логике). В итоге утвердилось господство логики глобально-секториальной и, наоборот, ослабло влияние отношений «центр — периферия».

П. Мюлле приводит примеры таких изменений.

Первый из них связан с аграрным миром. В традиционном обществе агрокультура, по сути, не существует как профессиональная деятельность. Крестьянин работает для воспроизводства своей собственной семьи. Не существует в таком обществе и различия между трудом и деятельностью вне труда.

В процессе модернизации такая система отношений была разрушена. В частности, было разрушено отношение крестьянина с землей (территорией); сельский труд преобразуется в процесс, который осуществляется на основе собственных правил, а сфера производства отрывается от сферы воспроизводства. Внутри аграрного мира возникает совокупность профессиональных ролей, определение и артикуляция которых не зависят более от отношения с территорией, они строятся на основе своих собственных правил: аграрный сектор отделяется от мира села. И именно в этот момент возникает аграрная политика.

Второй пример связан с социальным сектором. Понятие «социальный сектор» не имеет смысла применительно к территориальному обществу. В такого рода обществах проблемы бедности и неимущих трактовались локально на основе милосердия или помощи. Однако с возникновением такой социальной формы, как наемный труд, а также в связи с ослаблением местной солидарности получает развитие новая форма солидарности или социальной связи: государство всеобщего благоденствия, которое пытается дать, что называется, «нетерриториальный» ответ в вопросах социальных гарантий для каждой социальной группы. На переднем плане оказывается не территория, а профессиональная основа того или иного сектора. С этого момента возникает специфический сектор, который становится объектом определенным образом адаптированной политики1.

Таким образом, сектор является порождением вертикального структурирования социальных ролей (обычно ролей профессиональных). И это структурирование

определяет правила функционирования того или иного сектора, селекцию элит, выработку специфических норм и ценностей, определение его границ и т. п. Социологическим выражением понятия «сектор» является корпорация. Каждый сектор формирует собственную корпоративную идентичность, которая обеспечивает его единство и придает ему смысл. Каждый сектор определенным образом связан с территорией, но именно сектор является основным принципом структурирования социальных отношений, а не территория.

Какие это имеет политические последствия? Всякое секторизованное общество всегда сталкивается с проблемами социальной связанности. Такое общество неизбежно сталкивается с угрозами дезинтеграции. Однако это имеет место в том случае, когда оно оказывается неспособным преодолеть межсекториальные противоречия и антагонизмы. Именно эти угрозы призвана преодолевать публичная политика.

Встает вопрос: что порождает дезинтеграцию? Каждый сектор общества, развиваясь на основе своей собственной логики воспроизводства, руководствуется некими секториальными целями. Однако в отличие от территории, сектор не может отделиться от остальной части общества. Он является порождением общества и связан тысячами нитей с другими секторами этого общества.

Рост влияния историчности. Переход от территориальности к секториальности сопровождается утверждением нового видения мира, в основе которого оказывается воздействие общества на самого себя. В современных условиях развитые общества обладают такими научными и промышленными аппаратами, которые способны модифицировать свое окружение без связи с прошлым опытом. Развитые индустриальные общества в самих себе ищут и находят основания для придания смысла своим действиям.

Такой подход вписывается в концепцию историчности Алена Турена. Под историчностью А. Турен понимает действие, осуществляемое обществом на социальные и культурные практики на основе трех составляющих: способ знания, определяя образ общества и его природу, ориентирует социальное поведение; накопление, которое изымает часть наличного продукта, участвует в труде и, значит, в создании результатов труда;

культурная модель, которая оценивает и интерпретирует способность общества воздействовать на себя. В индустриальном обществе, которое А. Турен рассматривает как общество «сильно историчное», наука становится пружиной созидания и трансформации его природы[443].

Нужно сказать, что на основе такого подхода традиционные общества характеризуются как общества слабоисторичные. Это означает, что они в своем развитии сильно зависят от внешних по отношению к ним элементов, к которым относится климат и другие природные феномены. Индустриальные общества, как мы уже отмечали, способны контролировать свое естественное и социальное окружение. А это предполагает использование процедур политического регулирования. И это действительно так. Ибо процесс регулирования не может осуществляться в «автоматическом» режиме. Он связан с процедурой выбора определенного подхода, точнее, решения.

Усиление процессов секторизации общества и его историчности является аспектом одной и той же трансформации современных обществ, в ходе которой изменяются их отношения с миром на основе развития процесса собственного воспроизводства. Эта трансформация происходит в трех областях. Генетические манипуляции — открывают возможность изменения самого основания существования общества — генетического кода человека. Окружающая среда — впервые в истории сами общества способны радикально и необратимым образом изменить экосистему. Ядерное оружие — человечество ныне способно уничтожить жизнь на Земле.

Что это означает для понимания существа публичной политики? Публичная политика призвана управлять теми последствиями разрегулирования общества, которые порождаются секториальными политиками. Можно вполне соглашаться с утверждением о том, что секториальные общества находятся в состоянии неравновесия. Это само по себе порождает «проблемы», «дисфункции» или «обратные эффекты», которые, в свою очередь, становятся объектами публичной политики.

Изложенное нами определяет рамки осмысления феномена публичной политики.

22.2. Публичная политика как социальное и исследовательское создание

органы власти решают проблемы сохранения или восстановления чистоты рек и других водоемов, лесов и т. д. без прямого участия государства[444].

Контуры публичной политики не имеют жестко очерченных границ. Эти границы если и существуют, то имеют размытый и неопределенный во многом характер. Это добавляет сложности для научного осмысления феномена «публичная политика».

В политической науке используется немало определений политики, но в них всегда существует хотя бы один из следующих элементов: актеры и активность, проблемы и решения. При этом политика вообще, а публичная политика в частности неразрывно связаны со специфическими действиями. Нужно учитывать тот факт, что существование или несуществование политики представляет собой определенную ставку для участников той или иной конкретной политики. Это связано с позицией, которую они занимают, со способностью оценивать, а в случае необходимости — переоценивать свою деятельность, что может ставить под вопрос согласованность действий правительства, например, в осуществлении политики. Более того, актеры публичной политики в определенных ситуациях могут даже блокировать правительственные действия.

Один из первых американских специалистов публичной политики Томас Дай определяет ее как все то, что правительства делают или не делают[445]. Определение Айра Шаркански почти такое же: публичная политика является действием, предпринятым правительством[446].

Канадский автор Ричард Симеон утверждает, что публичные политики — это то, что правительства делают и почему они это делают[447]. Произведение двух француз-

ских авторов Ива Мени и Жан-Клода Тенига начинается с утверждения о том, что изучение публичной политики не что иное, как определение публичного авторитета внутри общества[448].

Такое понимание публичной политики позволяет достаточно конкретно определять объект исследования. Им могут быть аграрная политика, политика урбанизации или политика на транспорте, каждая из которых может быть представлена как правительственная программа в конкретной области (сельское хозяйство, городское развитие или развитие транспорта).

Канадский политолог Мишель Беллаванс дает схожее определение: правительственные политики определяются тем, что законно утвержденные политические и административные авторитеты решают делать или не делать, и тем, что они делают в реальности[449]. Г. Хекло уточняет, что публичные политики получают выражение в последующих действиях или бездействии в большей мере, чем в особых действиях или решениях[450].

Как видим, авторы указанных определений публичной политики настаивают на особой роли правительственных актеров, которых нередко называют публичными или политическими и административными авторитетами. С этим вполне можно было бы согласиться, если бы не тот факт, что в таком понимании публичной политики не остается места для других ее актеров, которые в той или иной форме всегда принимают участие в решениях или нерешениях тех или иных проблем, определяющих содержание публичной политики. Речь идет о политических партиях, заинтересованных группах, специалистах, избирателях или даже о населении страны (региона) в целом. Если сводить публичную политику только к действиям или недействиям правительственных авторитетов, то вольно или невольно разделяется точка зрения, согласно которой публичная политика рассматривается как результат деятельности административных авторитетов.

Ограниченность такого рода определений заключается еще и в том, что в них не учитывается направление действий правительственных авторитетов. Если эти действия нацелены на решение только своих корпоративных интересов, то это уже никак не может называться публичной политикой.

Иной подход в определении публичной политики предлагает У. Дженкинс. Он утверждает, что публичные политики связаны с совокупностью взаимосвязанных решений, принятых публичным актером или группой политических актеров[451]. Такое понимание публичной политики свидетельствует о стремлении автора учесть деятельность всех политических актеров, а не только правительственных.

В политической литературе встречается иногда и расширительное толкование публичной политики. Так, для французских авторов И. Мени и Ж.-К. Тенига публичная политика «представляет собой программу правительственного действия в одном из секторов общества или географического пространства: здравоохранение, безопасность, рабочие иммигранты, город Париж, Европейское сообщество, Тихий океан и т. д.»[452]. В таком понимании выявляется прагматическое содержание анализа публичной политики: всякое политическое действие на любом уровне и в любой из областей включается в поле анализа публичной политики. Очевидно, что в таком понимании перекрывается, по сути, все публичное действие.

Акцент на проблемах

Другой подход к определению публичной политики связан обычно с проблемами, конфликтами, требованиями. Одни авторы[453], например, определяют публичную политику как действия или бездействия в ответ на требования, идущие от общества (demand), в том смысле, как их понимает американский политолог Д. Истон[454]. Ф. Фроухок, характеризуя публичную политику, гово-

рит о действиях, которые соединяют цели в случае конфликта между ними[455], а Дж. Андерсон говорит о действиях, ориентированных на урегулирование проблемы[456]. Для Л. Пола публичная политика является серией действий или бездействий публичных властей, которые выбирают публичные авторитеты в отношении той или иной проблемы или взаимосвязанной совокупности проблем[457].

Понятия «проблема», «конфликт» или «требование» позволяют уточнять «стимулы», на которые стремятся ответить публичные политики. Стимулы исходят от внешнего или внутреннего окружения политической системы. При этом сама политическая система может быть объектом публичной политики (создание министерства, реформа регламента работы парламента и т. д.).

Однако понятия «проблемы», «конфликты» и «требования» являются очень общими. Далеко не все проблемы являются объектом публичной политики. Такими объектами становятся только те проблемы, которые воспринимаются актерами политики, которые определяют политическую повестку дня как публичние проблемы.

И потом, понятие «проблема» связано с ее решением и регламентированием, так же как с идеалами, которые ее порождают. И здесь мы сталкиваемся с третьим элементом, который встречается в некоторых определениях публичной политики.

Акцент на решениях

В своем определении публичной политики, приведенном выше, Р. Симеон поднимает вопрос причины правительственного действия. К причине правительственного действия в одном из первых определений публичной политики обращаются американские исследователи Г. Дас- суэл и А. Кэплан. Для них политика является своеобразным порядком проекта, в который включаются значимые цели (goal values) и связанные с ними практики[458]. Понятие «цель» содержится также в определении Дженкинса, для которого публичная политика связана не только с совокупностью взаимосвязанных решений, принятых полити-

ческим актером или группой политических актеров, но и с селекцией целей и средств их достижения, а также с поиском решений[459].

Необходимые решения и цели являются центральным моментом в определении публичной политики Сте- фена Брукса. Для него публичная политика определяется границами идей и ценностей, опираясь на которые принимаются решения, осуществляются действия или, наоборот, не предпринимаются действия правительством в соответствии с политической ставкой или возникшей проблемой[460].

В таком подходе публичные политики представляют совокупность деятельности (или недеятельности) политических актеров, стремящихся найти решение проблем.

Некоторые авторы включают в свои определения более частные элементы, которые связаны с личной озабоченностью или с выбором теоретической рамки, которая придала бы особое значение публичным политикам. Например, уже упоминавшийся нами П. Мюлле полагает, что публичная политика существует тогда, когда местный или национальный политический авторитет стремится при помощи скоординированной программы действия изменить культурное, социальное или экономическое окружение социальных актеров, связанных обычно с секториальной логикой[461].

Указанные нами подходы не исчерпывают поиска научного определения публичной политики. Ряд авторов, раскрывая понятие «публичная политика», указывают на некоторые элементы ее характеристики, помогающие осмыслить специфику рассматриваемого нами феномена. Эти элементы можно объединить в три группы: публичная политика означает нормативную рамку действия-, публичная политика комбинирует элементы публичной силы и элементы экспертизы; публичная политика стремится навести определенный локальный порядок.