Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния
Большинство индустриальных и индустриализующихся стран мира являются сейчас государствами всеобщего благосостояния, т. е. государствами, в которых правительство играет центральную роль в уменьшении неравенства среди населения пугем предоставления или субсидирования некоторых товаров и услуг. Цель государственной помощи заключается в том, чтобы нейтрализовать негативные последствия влияния рынка на людей, которые по разным причинам сталкиваются с огромными трудностями при удовлетворении своих основных потребностей. Это способ уменьшения рисков, которые встречаются людям на протяжении их жизни: болезнь, инвалидность, потеря работы и старость. Социальные службы государства всеобщего благосостояния в разных странах различны, но, как правило, они осуществляют помощь в сфере образования, здравоохранения, жилья, предоставляют пособия по бедности, инвалидности, безработице и пенсии по старости. Масштабы расходов на государственную поддержку также различны. В некоторых странах существуют развитые системы государственной поддержки, и правительства расходуют на них значительную часть национального бюджета. В Швеции, например, расходы на государственную помощь составляют почти 50 % валового внутреннего продукта страны. шнмся с определенными физическими и психическими недостатками, а также детям с замедленным физическим или психическим развитием и т. п. - Пріш. перев. Одно из главных различий между разными моделями государственной поддержки заключается в доступности социальных пособий для населения. В некоторых системах предоставление государственной помощи носит универсальный характер, это универсальные социальные пособия; получение помощи, когда она необходима, является правом, которым обладают в равной степени все, независимо от уровня дохода или экономического статуса. Системы государственной поддержки, основанные на предоставлении помощи всем нуждающимся, создаются для того, чтобы обеспечить основные социальные потребности граждан во все возрастающем объеме. Шведская система по своим принципам ближе к универсальному подходу, чем система Соединенного Королевства, в которой больше места занимают пособия, назначаемые с учетом проверки нуждаемости. Выражение «проверка нуждаемости» означает процедуру, с помощью которой та или иная служба определяет, соответствует ли тог или иной человек, обратившийся за помощью, необходимым требованиям. Проверка нуждаемости часто проводится исходя из дохода. Например, пособие на жилье могут получить только люди с низким доходом. Различие между пособиями, предоставляемыми на универсальной основе, и пособиями, предоставляемыми на основе проверки нуждаемости, нашло на политическом уровне выражение в двух противоположных подходах к государственной помощи. Сторонники институционального подхода к государственным пособиям утверждают, что доступ к получению пособий должен быть обеспечен для всех как некое право. Те, кто придерживается остаточного принципа предоставления пособий, считают, что помощь от государства должны получать только те члены общества, которые действительно нуждаются в поддержке и сами не способны обеспечить свои нужды. Споры вызывает также вопрос о налогах. Источником средств для государственных пособий, пенсий и стипендий являются налоговые сборы. Некоторые авторы полагают, что налоги должны быть высокими, потому что государство всеобщего благосостояния должно иметь хорошие источники дохода. Они утверждают, что система государственной помощи должна поддерживаться и даже расширяться, для того чтобы государство могло сдержать резко поляризующие общество последствия влияния рыночной экономики, даже несмотря на то, что это влечет за собой бремя высоких налогов. По мнению этих авторов, долг любого цивилизованного государства — обеспечивать и защищать своих граждан. Напротив, сторонники «государства всеобщего благосостояния как страховочной сетки» настаивают на том, что только наиболее нуждающиеся — а это выявляется с помощью проверки нуждаемости — должны получать государственную помощь. Они считают систему государственной поддержки дорогостоящей, неэффективной и слишком бюрократической и призывают к ее сокращению. Различие между универсальной и остаточной моделями государственной помощи находится в центре и современных споров о реформе системы государственной помощи. Во всех индустриальных странах широко обсуждается и внимательно оценивается будущее социального государства. По мере того как изменяется облик общества — под влиянием глобализации, миграции, изменений в семье и в трудовой деятельности, а также в результате других фундаментальных сдвигов — сущность государственной помощи также должна измениться. В следующем разделе мы рассмотрим возникновение системы государственной помощи в Великобритании, проблемы, с которыми она в настоящее время сталкивается, и попытки, которые предпринимаются для ее реформирования. Теории государства всеобщего благосостояния Почему получилось так, что государства всеобщего благосостояния возникли в большинстве индустриальных стран? Как можно объяснить то, что различные государства оказали предпочтение разным моделям государственной помощи? Внешне системы государственной помощи в разных странах различны, тем не менее в целом индустриальные общества направляют значительную часть своих средств на удовлетворение общественных нужд. Было предложено много теорий для объяснения эволюции государства всеобщего благосостояния. Марксисты считали, что государственная помощь служит для укрепления капиталистической системы, в то же время, по мнению теоретиков функционализма, системы государственной помощи в условиях развитой индустриализации способствовали упорядоченной интеграции общества. Хотя эти и другие подобные взгляды имели широкое распространение на протяжении многих лет, наиболее значительный вклад в теорию государства всеобщего благосостояния внесли, вероятно, труды Т. X. Маршалла и Гёсты Еспинг-Андерсена. Маршалл: права граждан В работах Маршалла 1960-х гг. социальная помощь предстает как результат прогрессивного развития прав граждан в связи с ростом индустриальных обществ. Подойдя к проблеме с исторических позиций, Маршалл проследил эволюцию прав граждан в Великобритании и установил три ключевые стадии. XVIII столетие — это период, когда, по мнению Маршалла, были получены гражданские права. Они включали важные личные свободы, такие как свобода слова, мысли и религии, право владеть собственностью и право на справедливое разбирательство перед законом. В XIX в. были завоеваны политические права: право голоса, право занимать государственную должность и участвовать в политическом процессе. Третий комплекс прав — социальные права — были получены только в XX в. Право граждан на экономическое и социальное обеспечение посредством предоставления образования, охраны здоровья, жилья, пенсий и других услуг нашло воплощение в государстве всеобщего благосостояния. Включение социальных прав в понятие гражданства означало, что любой человек имеет право жить полноценной и активной жизнью, имеет право получать необходимый для нормальной жизни доход, независимо от своего положения в обществе. В этом отношении права, ассоциируемые с социальным гражданством, значительно продвинули идеал равенства для всех людей (Marshall 1973)- Взгляды Маршалла оказали заметное влияние на споры социологов о природе участия людей в жизни общества или их социального отчуждения. Понятие прав и обязанностей людей тесно переплетается с понятием гражданства; эти идеи очень популярны в современных дискуссиях относительно того, как обеспечить «активное гражданство». Однако, хотя труды Маршалла о правах гражданства остаются по-прежнему актуальными для современных дискуссий, полезность их ограничена. Критики отмечали, что Маршалл, развивая свою теорию о правах граждан, сосредоточил свое внимание исключительно на Соединенном Королевстве, тогда как отнюдь не очевидно, что развитие системы государства всеобщего благосостояния шло по такому же пути в других странах. Еспинг-Андерсен: три типа социального государства Книга датчанина Гёсты Еспинг-Андерсена «Три типа государств всеобщего благоденствия в условиях капитализма» представляет собой более позднюю теорию государства всеобщего благосостояния (Esping-Andersen 1990). В этом важном труде Еспинг-Андерсен, сопоставив системы социальной помощи западных стран, создает типологию «режимов всеобщего благосостояния», включающую три типа. Строя свою типологическую классификацию, Еспинг-Ан- дерсен оценивает уровень декоммодификации социальной помощи — данный термин означает, в какой степени социальная помощь свободна от влияния рынка. В системах с высоким уровнем декоммодификации социальная помощь оказывается обществом и она никак не связана с доходом человека или его экономическими ресурсами. В коммодифицированных системах социальная помощь больше расценивается как предмет потребления, т. е. она продается на рынке подобно другим товарам и услугам. Сравнивая политику разных стран в отношении пенсий, пособий по безработице и помощи людям с низкими доходами, Еспинг-Андерсен выделяет следующие три типа систем государственной помощи: • Социал-демократический тип. Социал- демократическая система социальной помощи полностью отделена от товарных отношений. Службы социальной помощи субсидируются государством и доступны всем гражданам (универсальная система пособий). Примером социал-демократи- ческой системы социальной помощи может служить большинство скандинавских стран. • Консервативно-корпоративный тип. В консервативно-корпоративных государствах, таких как Франция и Германия, социальные услуги могут быть полностью отделены от рынка, но они предоставляются далеко не всем. Величина социальной помощи, на которую имеет право гражданин, зависит от его положения в обществе. Этот тип системы социальной помощи имеет целью не устранение неравенства, но поддержание социальной стабильности, укрепление семьи и верноподданнических чувств к государству. • Либеральный тип. Соединенные Штаты являют пример либеральной системы социальной помощи. Социальная помощь уподоблена товару, коммодифицирована и продается через посредство рынка. Особо нуждающиеся получают пособия, пройдя проверку на нуждаемость, но получать социальную помощь считается крайне унизительным, потому что большинство населения, как предполагается, покупает свое социальное благополучие на рынке. Соединенное Королевство не соответствует полностью ни одному из указанных трех «идеальных типов». Раньше оно было ближе к социал-демократической модели, но после реформ в социальной сфере 1970-х гг. приблизилось к либеральной социальной системе с более высоким уровнем коммодификации. Возникновение британского государства всеобщего благосостояния Государство всеобщего благосостояния, как мы это в настоящее время знаем, было создано в Великобритании в середине XX в. после Второй мировой войны, но уходит корнями в елизаветинскую эпоху. При переходе от земледельческого к индустриальному обществу начали разрушаться традиционные формы неформальной поддержки внутри семей и общин. Для сохранения социального порядка и уменьшения неравенства, которое принес с собой капитализм, необходимо было предоставить помощь тем членам общества, которые оказались на периферии рыночной экономики. Законы о бедных были первой попыткой правительства навести порядок в предоставлении помощи и поддержки бедным, больным и немощным3*. В то время основным источником помощи была редкая сеть благотворительных организаций, многие из которых были связаны с церковью. Со временем, как часть процесса образования нации, государство стало играть более существенную роль в оказании помощи нуждающимся. Законодательство, согласно которому было создано национальное управление образованием и общественным здравоохранением в конце 1800-х гг., было предвестником более широких программ, появившихся почти шестьдесят лет спустя. В годы, последовавшие за Второй мировой войной, было засвидетельствовано мощное стремление к реформированию и расширению системы социальной помощи. Можно сказать, именно в этот период в Великобритании складывается современное социальное государство. Перестав ограничиваться исключительно неблагополучными и нуждающимися, объект социальной помощи стал более широким и стал включать всех членов общества. Война была напряженным и мучительным переживанием для всей нации — и для богатых, и для бедных. Она породила чувство солидарности и осознание того, что несчастья и трагедии случаются не только с обездоленными. Этот сдвиг от избирательного понимания социальной помощи к универсалистскому ее пониманию получил отражение в Докладе Бевериджа в 1942 г., который часто рассматривают как наметки современного государства всеобщего благосостояния. Доклад Бевериджа был направлен на искоренение пяти великих зол: Нужды, Болезней, Невежества, Антисанитарии и Праздности. При послевоенном лейбористском правительстве был принят ряд законодательных мер, которые начали переводить это идеальное представление в некоторые конкретные действия. В центре нового универсалистского понимания социального государства лежало несколько важных законов. Закон об образовании 1944 г. был посвящен проблеме нехватки школ, а Закон о национальном здравоохранении 1946 г. рассматривал пути улучшения качества здоровья населения. Против «Нужды» был направлен Закон о национальном страховании 1946 г., заложивший основу системы защиты на случай потери заработка, вызванной безработицей, болезнью, уходом на пенсию или потерей супруга. Закон о государственной помощи 1948 г. предоставлял, в соответствии с проверкой на нуждаемость, помощь тем, кто не подпадал под Закон о национальном страховании. Другие законы были направлены на решение проблем семьи (Закон о пособиях на семью 1945 г.) и на улучшение жилищных условий (Закон о новых городах 1946 г.). Британское государство всеобщего благосостояния возникло в некоторых конкретных условиях и в соответствии с определенными широко распространенными представлениями о природе общества. Предпосылки, на основе которых было построено государство всеобщего благосостояния, были троякими. Во- первых, государство всеобщего благосостояния приравнивало работу к оплачиваемому труду и исходило из убеждения в возможности полной занятости. Конечной целью было общество, в котором оплачиваемый труд играл бы основную роль для большинства людей, а социальная помощь обеспечивала бы нужды тех, кто оказался вне рыночной экономики из-за несчастной случайности, связанной с безработицей или инвалидностью. В связи с этим представление о государстве всеобщего благосостояния основывалось на патриархальной концепции семьи: мужчина-кормилец должен содержать семью, а жена — заботиться о доме. Программы социальной помощи создавались для этой традиционной модели семьи, а второй уровень услуг был предназначен для тех семей, в которых мужчина- кормилец отсутствовал. Во-вторых, государство всеобщего благосостояния рассматривалось как гарант национального единства. Оно должно сплотить нацию, включив все население в общую систему служб. Социальная помощь была способом укрепления связи между государством и населением. В-третьих, социальное государство было озабочено тем, чтобы нейтрализовать риски, которые случаются как естественная часть процесса человеческой жизни. В этом смысле социальная помощь рассматривалась как разновидность страхования, которое может быть использовано против потенциальных несчастий непредсказуемого характера. Так, с помощью государства всеобщего благосостояния можно было бы противостоять безработице, болезням и другим бедам в социальной и экономической жизни страны. Эти принципы заложили основу быстро развивающегося государства всеобщего благосостояния в течение трех десятилетий после войны. Пока наблюдался рост промышленной экономики, государство всеобщего благосостояния представляло удачную классовую «сделку», которая отвечала нуждам рабочего класса в такой же мере, как и нуждам экономической элиты, зависевшей от здоровой высокоактивной рабочей силы. Но, как мы увидим в следующих разделах, в 1970-х гг. начался и постепенно становился все более ярко выраженным раскол политических мнений между лагерями сторонников институционального и остаточного отношения к социальной помощи. К началу 1990-х гг. и левые, и правые признали, что условия, при которых было создано государство всеобщего благосостояния, изменились, вследствие чего вйдение системы социальной помощи, предложенное Бевериджем, оказалось устаревшим и нуждающимся в существенном реформировании. Реформирование государства всеобщего благосостояния Консервативный «откат» Политическое согласие относительно задач государства всеобщего благосостояния стало нарушаться в 1970-х гг., и усиление этого процесса наблюдалось в 1980-е гг., когда правительства Маргарет Тэтчер в Соединенном Королевстве и Рональда Рейгана в Соединенных Штатах попытались сократить траты на социальные нужды. Попытки сократить социальную помощь были обусловлены несколькими обстоятельствами, вызывавшими критику. Первая причина была связана с ростом финансовой стоимости социальной помощи. Общий экономический спад, растущая безработица, а также появление огромной армии чиновников, связанной с системой социальной помощи, означали постоянный рост расходов в сфере социальной помощи, притом такими темпами, которые превышали темпы общего экономического развития производства. В ходе дебатов о расходах на социальную помощь сторонники сокращения расходов указывали на возросшие финансовые затруднения, которые испытывает система социальной помощи. Деятели, определявшие политику, подчеркивали потенциально разорительное влияние на систему социальной помощи «демографической бомбы замедленного действия»: людей, зависящих от социальной помощи, становится все больше по мере того, как население стареет, а число молодых людей трудоспособного возраста, которые платят взносы в эту систему, сокращается. Это сигнализировало о потенциальном финансовом кризисе. «Старение» населения обсуждается в разделе «Здоровье и старение» на с. 148--149. Вторая линия критики была связана с понятием зависимости от социальной помощи. Критики существующих институтов социальной помощи утверждали, что люди становятся зависимыми от тех самых программ, которые, как предполагалось, должны были способствовать тому, чтобы они жили независимой и осмысленной жизнью. Люди якобы становятся не просто материально, но психологически зависимыми от получения социального пособия. Вместо того чтобы проявить активное отношение к жизни, они обычно становятся покорными судьбе, пассивными и возлагают все надежды на поддержку со стороны системы социальной помощи. В Великобритании споры о зависимости от социальной помощи были связаны с критикой «государства в роли няньки» — выражение, означающее, что государство, исполненное чувства долга (но совершенно излишне), взяло на себя заботу обо всех нуждах граждан. Консервативное правительство под руководством Маргарет Тэтчер выдвинуло в качестве основных ценностей личную инициативу и самодостаточность. Как часть перехода к полностью свободной рыночной экономике, правительство путем ряда реформ в сфере социальной помощи поставило серию заслонов перед теми, кто надеялся на получение пособия. На помощь от государства должны рассчитывать только те, кто не в состоянии оплачивать свое собственное нормальное существование. Закон о Социальной Безопасности 1988 г. позволил государству урезать расходы на социальную помощь, ужесточив требования к тем, кто обращается за поддержкой в соответствии с программами доплат при низких доходах, за кредитом на семью и пособием на жилье. Консервативное правительство провело ряд реформ в системе социальной помощи, которые начали смещать ответственность за социальную помощь с государства в частный сектор, в сектор добровольных пожертвований и местных общин. Услуги, которые раньше предоставлялись государством в основном на условиях субсидий, были приватизированы, или для их предоставления стали требовать более суровой проверки нуждаемости. Одним из примеров этого может служить приватизация в 1980-х гг. обслуживания муниципальных домов. Закон о жилье 1980 г. позволил значительно повысить плату за муниципальное жилье, создав предпосылки для крупномасштабной распродажи фонда муниципального жилья. Переход к остаточному принципу в предоставлении жилья нанес особенно сильный удар по тем людям, чьи доходы немного превышали уровень, установленный для получения пособий на жилье при проверке на нуждаемость, поскольку у них больше не было права на муниципальное жилье, но они не могли себе позволить снимать жилье по рыночным ценам. Критики этого закона утверждают, что приватизация муниципального жилья в значительной степени способствовала росту бездомности в 1980-х и 1990-х гг. Консервативное правительство стимулировало также приватизацию социальной помощи, переложив на плечи частных организаций некоторую долю ответственности за предоставление социальных услуг. Вместо того чтобы оказывать услуги непосредственно силами большого штата чиновников, государство во все возрастающих масштабах стало направлять средства, предназначенные для социальной помощи, через посредство отдельных групп, утверждая, что это значительно увеличит эффективность и качество услуг. «Откат» в социальной сфере, произошедший при консерваторах, включал также поддержку деинституционализации, процесса, посредством которого людей, находившихся на содержании государства (в медицинских учреждениях-ста- ционарах), выписывали из стационаров и возвращали в семью и в общину (см. с. 292-293). Непосредственно от деинституционализации пострадали такие категории людей, как инвалиды и душевнобольные, однако этот процесс имел также существенные последствия и для общин, и для семей, на которых теперь возлагалась ответственность за здоровье и жизнь их членов. Еще одной попыткой сокращения расходов на социальную помощь и увеличения ее эффективности было введение рыночных принципов в предоставление социальных услуг. Правительство консерваторов утверждало, что введение известной доли конкуренции в сферу социальных услуг, таких как здравоохранение и образование, обеспечит населению больше возможностей выбора и более высокое качество услуг. Потребители, как заявлялось, смогут по существу «голосовать ногами», выбирая из школ и медицинских учреждений те, которые они сами считают лучшими. Учре- Зависимость от социальной помощи Понятие «зависимость от социальной помощи» вызывает споры; некоторые отрицают, что такая зависимость имеет сколько-нибудь широкое распространение. «Выть на социалке» обычно считается позорным, и большинство людей, попавших в такое положение, надо полагать, активно старается избавиться от него как можно скорее. Кэрол Уокер проанализировала данные о том, как людям, живущим на пособие для граждан с низким доходом, удается организовать свою жизнь. Картина, которая ей представилась, весьма далека от той, которую рисуют люди, утверждающие, что жить на пособие — легкий выбор. Как показало одно из ее исследований, у 80 % опрошенных, потерявших работу, с тех пор как они стали жить на пособие, произошло ухудшение уровня жизни. Почти для всех жизнь стала гораздо более трудной. С другой стороны, для меньшинства социальная помощь может стать причиной улучшения уровня жизни. Например, безработный по достижении возраста шестидесяти лет может попасть в другую социальную категорию, в категорию «пенсионеров — претендентов на помощь», а это позволяет требовать пособия на 30 % более высокого, чем то, что он получал раньше. ждения, оказывающие некачественные услуги, будут вынуждены либо улучшать свою работу, либо закрываться, подобно тому как это происходит в бизнесе. Это связано с тем, что финансирование учреждения будет зависеть от количества учащихся или пациентов, которые предпочли воспользоваться его услугами. Критики подобного курса возражали, заявляя, что «внутренние рынки» в сфере общественных услуг не поднимут их качество до равного обслуживания для всех граждан, но, наоборот, приведут к понижению их качества в целом и к иерархической системе предоставления услуг. Оценка сокращения социальных услуг при консерваторах До какой степени удалось консервативному правительству в 1980-х гг. затормозить развитие государства всеобщего благосостояния? В книге «Демонтаж государства всеобщего благосостояния» Кристофер Пирсон сравнивает процесс «сокращения» расходов на социальную помощь в Великобритании и Соединен Категория людей, чьи жизненные обстоятельства при получении пособия могут стать лучше, включает в действительности также одиноких матерей. Исследование показывает, что около трети разведенных родителей — почти все из них женщины — стали жить после распада их брака более зажиточно, чем они жили до развода. Значительное большинство, однако, стало жить хуже. Только 12 % людей, живших на социальную помощь в 1990.г., сказали, что они «справляются вполне успешно». Большинство же сообщило, что они «просто сводят концы с концами» или «сталкиваются с трудностями». Строить планы на будущее очень трудно. Откладывать деньги невозможно, оплата счетов вызывает постоянную озабоченность. Несмотря на важное значение питания, оно зачастую рассматривается как нечто, на чем можно сэкономить, когда денег не хватает. В заключение Уокер пишет: «Вопреки сенсационным газетным заголовкам, жить на социальную помощь — это совсем не тот выбор, который сделало бы большинство людей, если бы им предложили подлинную альтернативу. Большинство людей оказываются „на социалке" из-за какого-то трагического события в жизни: потери работы, смерти супруга или по причине тяжелого заболевания» (Walker 1994, 9). ных Штатах при администрации Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана и приходит к выводу, что государства всеобщего благосостояния вышли из эры правления консерваторов, не потерпев существенного урона (Pierson 1994). Хотя обе администрации пришли к власти с откровенным намерением урезать расходы на социальную помощь, препятствия на пути осуществления этой политики отката в социальной сфере оказались, по утверждению Пирсона, в конечном счете больше, чем каждое из правительств могло преодолеть. Причина этого заключается в том, как социальная политика развивалась с течением времени: с самого начала социальное государство и его институты вызвали к жизни появление специфического электората, который активно защищал полученные им блага против любых попыток их сокращения. От организованных профсоюзов до ассоциаций отставников сложная сеть группировок заинтересованных лиц мобилизовала силы на защиту системы социальной помощи. Согласно Пирсону, решения о сокращении социальной помощи принимались с учетом, прежде всего, страха перед общественным возмущением и противодействием. Как обнаружили политики, сужение функций государства всеобщего благосостояния — процесс несравненно более трудный, чем противоположный ему процесс расширения социальной помощи. В результате возник новый вид политической деятельности: предпринимались попытки минимизировать сопротивление граждан с помощью компенсаций отдельным группам, которые «проигрывали» при реформах, или принимались меры, препятствующие объединению групп людей с разными интересами. «Значительно больше, чем во времена развития социального государства, — пишет Пирсон, — борьба вокруг социальной политики становится борьбой вокруг информации о причинах и следствиях изменения этой политики» (Peirson 1994,8). И сокращению обычно подвергались именно такие социальные программы, как, например, политика в отношении жилья и пособий по безработице, в защиту которых заинтересованным группам людей помешали выступить сообща. Пирсон считает, что государство всеобщего благосостояния испытывает сильнейшее напряжение, но отрицает, что оно находится с «состоянии кризиса». По его утверждению, расходы на социальные нужды сохранились примерно на одном уровне и все центральные компоненты государства всеобщего благосостояния остались на месте. Не отрицая того факта, что в результате социальных реформ в 1980-х гг. значительно увеличилось неравенство, он указывает, что социальная политика в целом не подверглась реформированию в той же степени, как производственные отношения или политика регулирования. Огромное большинство населения Великобритании продолжает рассчитывать на государственную помощь в области охраны здоровья и образования, тогда как в Соединенных Штатах социальная помощь приобрела более «остаточный» характер. Приоритеты в реформах системы социальной помощи в последнее время Реформирование социальной сферы оставалось главным приоритетом для нового лейбористского правительства, которое пришло к власти в Соединенном Королевстве в 1997 г. Соглашаясь в некоторых вопросах с критикой системы социальной помощи со стороны консерваторов (и отказываясь от традиционной левой политики), новое лейбористское правительство заявляло, что в сфере социальной помощи нужна новая политика для преодоления бедности и неравенства, так же как и для улучшения охраны здоровья и образования. Государство всеобщего благосостояния само зачастую является причастным к возникшим трудностям, порождая иждивенческие настроения и предлагая подаяние вместо того, чтобы настраивать людей на самостоятельность. Его политика привела к появлению огромной армии чиновников, которые теперь пытаются справиться с проблемами, когда вместо того, чтобы разрешать проблемы сразу же при их возникновении, дают им достичь крайней остроты, а уже потом пытаются с ними справиться. Такой подход обнаружил свою несостоятельность при попытках как сокращения бедности, так и перераспределения дохода среди населения. В большинстве случаев, как утверждается, уменьшение бедности явилось результатом не социальной политики, но общего роста благосостояния. Одна из главных трудностей, связанных с системой социальной помощи, состоит в том, что условия, при которых она была создана, претерпели существенные изменения. К 1990-м гг. мечта о полной занятости уступила место постоянной безработице. Вследствие изменений в структуре семьи патриархальный взгляд на мужчину как на кормильца перестал соответствовать действительности. В ряды трудящихся влилась огромная масса женщин, а рост числа неполных семей потребовал от государства всеобщего благосостояния дополнительных расходов. Произошло также очевидное изменение в тех рисках, с которыми приходилось иметь дело государству всеобщего благосостояния. Так, государство всеобщего благосостояния оказалось беспомощным, столкнувшись с вредными последствиями загрязнения окружающей среды или с выбором стиля жизни, предполагающим курение. «Зеленая книга» 1998 г., предложенная правительством на обсуждение, — «Новые цели для нашей страны; новый контракт о социальной помощи» — представила оценку государства всеобщего благосостояния и нарисовала перспективу «активной социальной помощи», нацеленной на то, чтобы раскрыть перед людьми возможности как в работе, так и в личной жизни. Утверждая, что старые решения неприменимы теперь для борьбы с бедностью и неравенством, новые лейбористы выдвинули идею контракта о социальной помощи между государством и гражданами, основанного как на правах, так и на обязанностях. Роль государства состоит в том, чтобы помочь людям получить работу и стабильный доход, а не просто поддерживать их, когда они оказываются вне рынка труда. В то же время граждане должны полагаться на свой потенциал активности, чтобы изменить свои обстоятельства, а не ждать раздачи социальных пособий. Занятость стала одним из краеугольных камней социальной политики партии новых лейбористов, и огромное внимание уделялось роли в реформе социальной помощи динамично развивающегося рынка труда. Идея, которая стояла за данным подходом, заключалась в том, что рынок не только порождает неравенство, но может быть причастен также и к его сокращению. Главными мерами по сокращению бедности могут служить вовлечение людей в трудовую деятельность и приток в семьи дохода благодаря этому. Среди наиболее значительных реформ социальной системы, проведенных при правительстве новых лейбористов, были программы «от социальной помощи к работе», определяющая цель которых — перевести получателей государственной поддержки в категорию работников, получающих плату за свой труд. Пособия, выплачиваемые по программам «от социальной помощи к работе», направляются на поощрение многих групп людей к вступлению на рынок труда. Молодым людям в возрасте до 25 лет предлагается обучение и возможность более высокооплачиваемой работы вместо предоставления государственного пособия, связанного с их низким доходом; для одиноких родителей в качестве помощи на содержание детей предлагаются кредиты для уплаты налогов, а тех, кто долго не имеет работы, обучают поведению во время собеседования с работодателями. Правительство новых лейбористов предприняло также попытки расширить социальные возможности отдельных людей и общин «помочь самим себе», поддерживая местные инициативы, направленные на сокращение бедности. По всей стране были созданы зоны, где местные общины ведали проблемами охраны здоровья, занятости и образования, что давало возможность местным органам принимать решения, которые соответствовали бы нуждам местных жителей. Такой подход имеет ряд преимуществ. Оказание помощи становится более целенаправленным и прямым, можно вводить небольшие инновационные схемы, возрастает участие местного населения в принятии решений. Подобные программы способствуют возникновению более активной формы социальной помощи, при которой граждане полнее вовлекаются в построение лучшей жизни для самих себя в партнерстве с государством. Споры вокруг реформ системы социальной помощи не прекращаются, хотя все согласны, что изменения здесь необходимы. Путь, предложенный новыми лейбористами, также вызвал критику. Некоторые авторы высказываются в том духе, что программы «от социальной помощи к работе» — это безжалостный способ сокращения социальных расходов. Люди, которые оказались не в состоянии прийти на рынок труда, несмотря на обучение и меры, облегчающие родителям содержание детей, рискуют потерять свои социальные пособия. Хотя программы правительства имеют целью ограничение условий, способствующих зависимости от социальной помощи, они могут в конечном итоге вынудить тех, кто потеряет право на пособие, стать преступниками, проститутками, бродягами. Другие критики ставили под вопрос эффективность вверенных местным властям «зон» в борьбе против социального отчуждения. Они утверждают, что бедность и обездоленность не сконцентрированы исключительно в данных обозначенных регионах, тогда как программы построены так, как будто все бедные живут вместе. Результаты, полученные собственным подразделением правительства — Отделом по проблемам социального отчуждения, — подтверждают это возражение: в 1997 г. две трети всех безработных проживали вне сорока четырех регионов, признанных наиболее бедствующими в стране. Инициативы, сведенные до уровня региональных, как указывают скептики, не могут заменить общенациональную стратегию борьбы с бедностью, потому что слишком много людей оказывается за пределами указанных зон, вверенных местным органам власти. Оценка программ «от социальной помощи к работе» Программы «от социальной помощи к работе» были введены в Великобритании совсем недавно, и пока невозможно судить адекватно и в полной мере о том, каковы будут их последствия. Первоначальные результаты показывают, что «Новый курс»4 программ занятости помог к концу 1999 г. получить работу более чем одному миллиону человек, из которых 170 тыс. считались людьми, давно не имевшими работы. Аналогичные программы существовали в течение некоторого времени в Соединенных Штатах, и там была некоторая возможность изучить их последствия. Дэниэл Фридлендер и Гэри Бертлес проанализировали четыре разных программы, инициированных правительством и имевших целью стимулировать получателей социального пособия искать оплачиваемую работу. Программы в общих чертах были сходными. Они предоставляли денежные пособия тем получателям социальной помощи, которые занимались активными поисками работы, а также предлагали рекомендации относительно того, как именно надо вести поиски работы и какие существуют возможности для получения образования и обучения ремеслу. Адресованы эти программы были, главным образом, таким категориям населения, как главы неполных семей, имевшие на иждивении детей и получавшие пособия, в соответствии с самой большой в стране программой социальной денежной помощи. Фридлендер и Бертлес установили, что программы действительно принесли результаты. Люди, принимавшие участие в программах, смогли либо найти работу, либо начали работать раньше, чем другие люди, не участвовавшие в программах. В случае всех четырех