§ 1.1 Понятие и основные направления государственной демографической и семейной политики в Российской Федерации
Поиск эффективных инструментов государственной демографической и семейной политики требует глубокого анализа демографической ситуации, сложившейся в России на современном этапе. Используя данные, полученные Федеральной службой государственной статистики РФ, а также ведущими учёными-демографами, проанализируем динамику основных демографических показателей. С начала 1990-х годов естественная убыль населения (превышение количества умерших над количеством родившихся) остаётся в России стабильно высокой. В течение периода с 2000 по 2008 год данный показатель колеблется в промежутке между 363,5 и 958,5 тыс. человек ежегодно1. Современная демографическая ситуация определяется существующими на настоящий момент значениями показателей рождаемости и смертности. Уровень рождаемости в России соответствует сокращению её населения с каждым поколением как минимум на одну треть2. Причиной тому служит массовое распространение малодетности, сближение параметров рождаемости городского и сельского населения, откладывание рождения первого ребенка, а также рост внебрачной рождаемости. На высоком уровне находится уровень смертности населения России. По показателю ожидаемой продолжительности жизни населения, особенно мужчин, Россия все больше отстает от экономически развитых стран: в 2008 году ожидаемая продолжительность жизни в Российской Федерации составила в среднем 67,88 года, в том числе: мужчин – 61,83 года, женщин – 74,16 года3. При этом главной проблемой российской смертности по-прежнему остаётся высокая смертность взрослого населения, особенно трудоспособного возраста4. Сложившаяся демографическая ситуация свидетельствует о тяжелейшем кризисе, способном повлечь неблагоприятные экономические, геополитические и социальные последствия. Демографические проблемы требуют скорейшего разрешения путём проведения эффективной государственной демографической и семейной политики. При этом такая политика должна быть комплексной, долгосрочной и – главное – научно обоснованной. Обратимся к понятиям «демографическая политика» и «семейная политика». Нормативно-правовые акты Российской Федерации, включая Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённую Указом Президента Российской Федерации № 1351 от 9 октября 2007 г., не содержат дефиниции «демографической политики»5. Комиссия по народонаселению Экономического и Социального Совета ООН закрепила следующее определение «демографической политики»: «Меры и программы, разработанные для достижения экономических, социальных, демографических, политических и других общественных целей через воздействие на основные демографические переменные, а именно на размер и динамику населения, его географическое распределение (национальное и интернациональное) и его демографические характеристики»6. Наукой под «демографической политикой» традиционно понимается целенаправленное формирование желательного (оптимального) в долгосрочной перспективе типа воспроизводства населения или закрепление существующего типа, если он оптимален, путём осуществления комплекса взаимосвязанных мер7; деятельность государства, направленная на регулирование процессов воспроизводства населения8. Как видно из обозначенных дефиниций «демографической политики», явных противоречий они не содержат. Демографическая политика является частью социально-экономической политики; это деятельность государства по регулированию процессов воспроизводства населения для достижения экономических, социальных, политических и других целей. Пояснения требует термин «воспроизводство населения». В узком смысле воспроизводством населения принято считать постоянное возобновление поколений через процессы рождаемости и смертности или – в широком смысле – совокупность трёх видов движения населения: естественного, пространственного (миграционного) и социального (социальная мобильность)9. При рассмотрении воспроизводства населения в широком смысле понятие «демографическая политика» приравнивалось советской демографической наукой к «политике народонаселения». Направления демографической политики включают в себя: 1. воздействие на смертность; 2. воздействие на рождаемость; 3. воздействие на структуру населения; 4. воздействие на миграционное движение населения. Последние два направления включаются в данный перечень в случае рассмотрения демографической политики в её широком смысле. При обозначении в качестве отдельного направления демографической политики воздействия на структуру населения, то есть повышение образовательного уровня, улучшение социальных, профессиональных, возрастных структур и т.п.10; сфера применения демографической политики значительно расширяется, во многом пересекаясь с другими направлениями социальной политики. Миграция, являясь внешним фактором по отношению к воспроизводству населения, изменяет численность населения и влияет на уровень рождаемости и смертности. В связи с этим воздействие на миграционное движение населения в дальнейшем будет нами включаться в демографическую политику. Таким образом, в настоящей работе под демографической политикой понимается целенаправленное государственное воздействие на процессы рождаемости, смертности и миграции в целях формирования желательного (оптимального) в долгосрочной перспективе типа воспроизводства населения или закрепления существующего типа, если он оптимален, путём осуществления комплекса взаимосвязанных мер. Инструменты демографической политики можно разделить на социально-экономические, правовые и воспитательно-психологические. Социально-экономические меры включают в себя различного рода льготы, пособия для отдельных категорий населения и другие инструменты социального обеспечения, отвечающие целям демографической политики. К правовым относятся нормативные правовые акты, способствующие формированию желаемого для государства типа воспроизводства населения. Меры воспитательно-психологического характера призваны формировать у населения положительное мнение о необходимом для государства уровне рождаемости, о следовании здоровому образу жизни, о путях снижения смертности и т.п. Меры демографической политики могут воздействовать на воспроизводство населения непосредственно или опосредованно. Так, например, разрешение на осуществление искусственного прерывания беременности непосредственно влияет на уровень рождаемости. С другой стороны, увеличение пособий по беременности и родам оказывает на рождаемость опосредованное воздействие, формируя у индивида мнение о возможностях рождения желаемого числа детей. Дефиниция государственной семейной политики содержится в п. 2 Указа Президента РФ от 14 мая 1996 года № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики»11: «Государственная семейная политика является составной частью социальной политики Российской Федерации и представляет собой целостную систему принципов, оценок и мер организационного, экономического, правового, научного, информационного, пропагандистского и кадрового характера, направленных на улучшение условий и повышение качества жизни семьи». Г.И. Климантова применительно к социальному государству определяет семейную политику как политику, «направленную на формирование благоприятной политической, социокультурной и экономической среды для жизнедеятельности семьи, реализации ее основных социальных функций, на гармонизацию внутрисемейных отношений, взаимоотношений семьи, индивида и государства, на обеспечение необходимых условий развития института семьи как основы стабильности политической системы общества»12. Как и демографическая политика, семейная политика является одним из направлений социально-экономической политики. По мнению Г.И. Климантовой, различие демографической и семейной политики заключается в основаниях, по которым они выделены: первая выделяется по функции (воспроизводство населения), а вторая - по объекту (семья)13. Отметим также, что в отличие от демографической политики, для которой семья является одним из объектов воздействия, семейная политика рассматривает семью как свой главный и единственный объект. Если демографическая политика среди прочих функций семьи первостепенное внимание уделяет функции воспроизводства населения, то для семейной политики принципиально важно содействовать реализации семьей всех её функций в комплексе. Кроме того, как верно отмечено И.И. Белобородовым, «семейная политика в отличие от демографической не нацелена на изменение показателей демографического воспроизводства и достижение каких-то конкретных демографических результатов. При этом нельзя отрицать, что, будучи направленной на поддержку семьи, улучшение условий ее жизнедеятельности и т.д., семейная политика может параллельно способствовать достижению целей демографической политики»14. Необходимо учитывать, что семейная политика должна быть направлена на успешное функционирование семьи, взятой в качестве социального института (а не массы отдельных семей). Как справедливо отмечает А.И. Антонов, сущность семейной политики составляют «все те социальные воздействия на семью, которые изменяют ее положение в обществе как социального института среди других социальных институтов»15. До 2007 года основным документом, определявшим направления демографической политики России, являлась Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, утверждённая Распоряжением Правительства РФ № 1270-Р от 24 сентября 2001 года. Указом Президента Российской Федерации № 1351 от 9 октября 2007 г. была принята Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Ныне действующая Концепция называет в качестве своих целей стабилизацию численности населения к 2015 году на уровне 142–143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, к 2025 году – до 75 лет. Задачами демографической политики называются: 1. сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от внешних причин; 2. сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков; 3. сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями, улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов; 4. повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей; 5. укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений; 6. привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Интересно, что в Концепции среди задач современной демографической политики России на первое место ставится не повышение уровня рождаемости и укрепление института семьи, а сокращение уровня смертности (в том числе материнской и младенческой) и укрепление здоровья населения. С подобной расстановкой приоритетов нельзя согласиться. Безусловно, смертность в России чрезвычайно высока, а продолжительность жизни значительно отличается от показателей развитых стран мира. Но реалии демографической ситуации в России таковы, что борьба с депопуляцией не может основываться на борьбе с высоким уровнем смертности. Убедительное объяснение данному тезису дал В.А. Борисов. Оно заключается в том, что в основном в России женщины рожают всех своих детей в возрасте от 20 до 35 лет. В 2005 году на этот возрастной интервал пришлось 81,16% всех рождений. Вероятность смерти в том же возрасте невелика. В 2005 году в возрасте от 20 до 35 лет умерло 1,85% от всех умерших женщин. Подавляющее же число женских смертей приходится на те возрастные периоды, когда рождений практически не происходит. Из этого В.А. Борисов делает справедливый вывод о том, что «роль сегодняшней, не очень благополучной, смертности в нашей стране в изменениях воспроизводства населения весьма невелика»; «за счет снижения уровня смертности, до сколь угодно низкого уровня (если только не до всеобщего бессмертия) исправить демографическую ситуацию абсолютно невозможно»16. Решение задач по повышению уровня рождаемости Концепция демографической политики видит главным образом в экономическом стимулировании семьи. Предполагается, в частности, развитие системы предоставления пособий в связи с рождением и воспитанием детей, усиление стимулирующей роли дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в форме предоставления материнского (семейного) капитала, создание механизмов оказания дополнительной поддержки неполным семьям с детьми и многодетным семьям с низкими доходами, обеспечение доступности дошкольного образования, развитие ипотечного кредитования и системы адресной помощи по оплате жилищно-коммунальных услуг для семей с детьми. Как показывают научные исследования, экономические методы стимулирования рождаемости не являются решающими в демографической политике. В ходе анализа результатов исследования «Семья и рождаемость», проведённого Федеральной службой государственной статистики России в 2006 году, было сделано два важных вывода: во-первых, улучшение условий жизни, условий реализации потребности в детях приведет к некоторому повышению рождаемости, во-вторых, изменение потребности в детях может дать несоизмеримо больший результат, чем улучшение условий жизни. Последнее может дать относительно небольшой, но сравнительно быстрый результат, а первое – несравненно более существенный, но значительно более отдаленный результат17. Экономические стимулы, то есть улучшение жизни семей до признаваемого ими оптимального уровня, позволяет реализовать установки по желаемому числу детей. При этом воздействие происходит на неудовлетворённую в полной мере потребность в детях. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, сугубо материальные меры воздействия способствуют лишь досрочной реализации уже сложившихся планов относительно числа детей в семье, но ни в коей мере не могут заставить семью эти планы пересмотреть18. Повышение рождаемости сверх установок по ожидаемому числу детей возможно не экономическими методами, а исключительно путём качественного изменения репродуктивных установок, репродуктивных норм19. Современная демографическая политика России видит основную причину стабилизации рождаемости на уровне, недостаточном для простого воспроизводства населения, в низком уровне жизни россиян. В значительной степени политика России по повышению рождаемости представляет собой преодоление последствий социально-экономического кризиса переходного периода. Такая политика даже в случае её полноценной реализации имеет свой предел. Он выражается в достижении населением такого уровня благосостояния, при котором дальнейшее его повышение уже не сказывается на репродуктивных установках. Количественно данный уровень рождаемости будет выражаться в рождении желаемого в настоящее время количества детей, что не гарантирует простого воспроизводства населения и, тем более, не сможет послужить гарантией прекращения депопуляции. Изменение репродуктивных установок является сложным и длительным процессом. В отличие от мер экономического характера, меры по изменению репродуктивного поведения, будучи стратегическими, дают свои первые результаты не по истечении трёх-пяти лет, а не менее чем через тридцать лет. Это объясняется в первую очередь высоким лаговым эффектом существующих социальных норм. Вместе с тем стоит отметить наличие объективных предпосылок для изменения репродуктивных установок. Во-первых, в условиях низкого уровня обеспеченности большинства российских семей, в условиях «конвертной» системы оплаты труда и, в целом, пренебрежительного отношения работодателей к нормам трудового законодательства, именно наличие в семье нескольких детей может служить залогом материального достатка супругов после прекращения ими трудовой деятельности. Во-вторых, в семье с несколькими детьми процесс их социализации происходит быстрее, так как младшие имеют возможность перенимать необходимые жизненные навыки и знания от старших. Таким образом, снимается определенная воспитательная нагрузка с родителей, что важно в условиях высокой трудовой занятости последних. В-третьих, такие семейные проблемы как развод или безвременная кончина ребенка могут быть легче пережиты, если в семье несколько детей. В первом случае родителям оказывается проще избежать споров о том, с кем из них после развода будут проживать дети; во втором же случае имеется возможность после утраты перенести родительскую любовь и заботу на других своих детей. Осознание рассмотренных и многих других преимуществ наличия в семье двух и более детей безусловно будет способствовать изменению репродуктивных установок в обществе. Несмотря на долгосрочность и сопутствующие трудности, именно с изменением репродуктивных установок следует связывать преодоление демографического кризиса. В качестве ещё одного недостатка Концепции следует признать то обстоятельство, что вопросам укрепления института семьи уделяется незаслуженно мало внимания. Решение данной задачи связывается Концепцией в большей степени с пропагандистскими методами и методами воспитательного характера: развитие системы консультативной и психологической поддержки семьи, пропаганда ценностей семьи, имеющей нескольких детей, а также различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей; реализация комплекса мер по дальнейшему снижению числа преждевременного прерывания беременности (абортов) и т.п. Представляется, что такой подход государства свидетельствует о недооценке, во-первых, института семьи как фактора воспроизводства населения и демографического развития страны и, во-вторых, того тяжелейшего кризиса, который охватил российскую семью в последние десятилетия. Здесь целесообразно обратиться к содержанию уже упоминавшегося Указа Президента РФ от 14 мая 1996 года № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики». Насколько данный нормативный акт компенсирует указанные выше недостатки Концепции демографической политики Российской Федерации? В настоящее время названный Указ Президента РФ цитируется не часто. Это связано, во-первых, с тем, что «Основные направления государственной семейной политики» носят абсолютно декларативный характер. Предполагается, что нормы данного указа должны находить свою конкретизацию в соответствующих федеральных законах. В отсутствие таковых или при низкой эффективности данных законов значение норм, содержащихся в рассматриваемом Указе Президента РФ, значительно снижается20. Во-вторых, Концепция демографической политики Российской Федерации, дублирует, дополняет или изменяет ряд положений данного Указа. Это касается, в частности, вопросов укрепления здоровья членов семьи, повышения рождаемости, защиты прав детей и т.д. Таким образом, Основные направления государственной семейной политики, по сути, остаются в тени Концепции демографической политики. Отметим, что само по себе такое слияние государственной демографической и семейной политики в настоящих демографических условиях закономерно и целесообразно. Современная российская демографическая политика в значительной своей части должна совпадать с семейной политикой, так как необходимым условием решения демографических проблем является укрепление института семьи. Как считает М.А. Клупт, в виду этого вполне правомерно говорить о необходимости проведения в России «семейно-демографической политики»21. Возвращаясь к поставленному выше вопросу о содержании государственной семейной политики России, какой она предстает в названном Указе, необходимо выделить следующее. Рассматриваемый Указ сводит государственную семейную политику к набору мер прямого или косвенного материального стимулирования семей, в частности – семей с низким уровнем доходов, семей одиноких родителей, семей инвалидов. Это меры налоговой политики, различного рода социальные пособия, меры защиты трудовых прав членов семьи, меры по улучшению жилищных условий семей и т.д. По словам А.И. Антонова, фактически то, что сейчас называется семейной политикой, является скудной материальной помощью отдельным категориям людей, особенно одиноким родителям, а также нуклеарным семьям с одним-двумя детьми22. Ф.А. Ильдарханова ещё более категорична: «...семейную политику в российском обществе следует определять в большей степени как декларируемое явление, чем как социальный факт»23. Таким образом, современная семейная политика России, так же как и демографическая политика, не способствует преодолению кризиса семьи как социального института и, соответственно, не позволяет решать проблемы демографического характера. Семья как «социальная ячейка воспроизводства поколений» в значительной степени определяет демографическое поведение индивида: «матримониальное – касающееся вступления в брак и формирования семьи, репродуктивное – касающееся деторождения, санитарное, или витальное, т.е. отношение к здоровью своему и окружающих»24. Семья выполняет множество функций. Среди них выделяются специфические, то есть вытекающие из сущности семьи, отражающие её особенности как социального явления и присущие ей на всех этапах исторического развития, и неспецифические – к выполнению которых семья оказалась принуждённой или приспособленной в определённых исторических обстоятельствах25. К специфическим функциям семьи относятся: рождение (репродуктивная функция), содержание детей (экзистенциональная функция) и воспитание детей (функция социализации). Остальные функции (рекреативная, досуговая, забота о здоровье и благополучии членов семьи, накопление собственности и пр.) являются для семьи неспецифическими и зависят от конкретных исторических условий, в которых функционирует семья. Сам перечень функций семьи говорит о том, что именно от данного института – от того насколько стабильна семья, насколько она выполняет присущие ей функции – зависит ход воспроизводства населения. Как было справедливо отмечено Г.И. Климантовой, «степень устойчивости семьи – это индикатор устойчивости общества»26. Современное состояние института семьи характеризуется как кризисное. Кризис семьи связывают с «ценностным конфликтом личности и общества относительно рождения и социализации детей, выливающимся в невыполнение репродуктивной и социализационной функций семьи». Данный конфликт сопровождается «ослаблением семьи как союза родственников (процесс нуклеаризации), союза родителей и детей (процесс конъюгализации и девальвации семьи, детей, родительства), союза супругов (процесс индивидуализации, автономизации Я), ослаблением триединства супружества-родительства-родства из-за исчезновения семейного производства, совместной деятельности родителей и детей (процесс замены семьецентризма эгоцентризмом)»27. Ввиду невозможности возвращения к прежнему семейному устройству, современная наука должна выработать систему мер по укреплению семьи на базисе существующих общественных отношений. Как отмечает А.И. Антонов, речь идёт о социальном конструировании предпосылок к модели «естественной семьи», способной к такой автономии семейности, когда активизируются внутренние ресурсы семейной общности, достаточные для устойчивости и укрепления семьи с двумя родителями и несколькими детьми28. Именно такая форма семейного устройства должна стать приоритетной. Способы преодоления репродуктивного кризиса и кризиса фамилизма видятся исследователями по-разному. В.М. Медков предлагает строить демографическую политику, основываясь на принципах суверенности семьи, свободы выбора, общественного договора, единства целей федеральной и региональной демографической политики, принципа социального участия29. Ф.А. Ильдарханова, говоря о возможностях государственной семейной политики для преодоления кризисных явлений, отмечает, что данная политика не должна носить универсального характера и распространяться на все типы семей, существующие в российском обществе. Её направленность должна быть прежде всего социально-демографической и социально-психологической. Она должна исходить из необходимости повышения престижа семьи как социального института и родительства как социального явления, быть направлена на всестороннюю социальную поддержку полных семей с супругами, находящимися в законном браке и имеющими несколько детей»30. В целях возрождения в значительной степени утраченных семьёй функций в новых исторических условиях и усиления авторитета семьи А.И. Антонов считает необходимым уравнять деятельность института семьи и работы, семьи и образования, семьи и рекреации на компьютерной основе посредством укрепления совместной деятельности родителей и детей31. Некоторые исследователи предлагают достаточно спорные методы укрепления семьи и повышения рождаемости. Так, В. Башлачев и И.А. Косарева в качестве одного из таких методов видят установление налога на холостяков и налога на бездетность32. З.К. Кочубей, развивая идею Р.Ю. Кандисбрат и Я.И. Рубин, поднимает вопрос о создании новой отрасли законодательства – демографического. Данная отрасль представляла бы собой систему норм, внутренне связанных единой целью: добиться оптимального течения демографических процессов, а именно такой модели развития населения, которая бы наиболее соответствовала решению задач государства, семьи, каждого гражданина. Как считает З.К. Кочубей, многоаспектность юридических процессов, форм и методов правового воздействия на них не означает растворения демографического законодательства в различных отраслях права, так как оно имеет свою специфическую цель – создание оптимального типа воспроизводства населения, рационализацию его миграционной подвижности33. По нашему мнению, появление отрасли демографического законодательства нецелесообразно, так как реализация демографической политики России возможна в рамках уже существующей системы законодательства. Демографическое законодательство объединило бы в себе разнородные нормы: семейно-правовые, административно-правовые, нормы жилищного права, права социального обеспечения и т.д., что выразилось бы в низкой эффективности новой отрасли законодательства в целом. В то же время, не вызывает сомнения, что совершенствование правовых актов, непосредственно определяющих государственную демографическую и семейную политику, необходимо. Здесь мы имеем в виду, во-первых, повышение статуса данных актов: цели, задачи, основные направления и механизмы реализации демографической и семейной политики должны закрепляться не указами Президента Российской Федерации, а федеральными законами. Во-вторых, в связи с тем, что, как было указано выше, на современном этапе демографическая политика и семейная политика России должны основываться на укреплении семьи как социального института и использовать для этого аналогичные инструменты реализации, целесообразно объединить данные направления социальной политики в одном правовом акте – в федеральном законе «Об основных направлениях государственной демографической и семейной политики в Российской Федерации». Предваряя изложение собственного подхода к разрешению демографического кризиса, резюмируем вышеизложенное. Современная государственная демографическая политика России исходит из ошибочных представлений, во-первых, о первостепенной роли борьбы со смертностью; во-вторых, о высокой эффективности мер экономического характера в деле повышения рождаемости; и в-третьих, о достаточности экономических, пропагандистских и воспитательных мер для укрепления семьи. Данная работа основывается на функциональном подходе к изучению семьи, рассматривающем сужение круга её функций не как благо, а как путь к разрушению семьи как социального института, а в свете демографического развития – к депопуляции. Демографические проблемы – это во многом проблемы семьи. Решение последних будет означать преодоление кризиса воспроизводства. Дело укрепления семьи требует долгосрочной концепции, меняющей матримониальное, а вместе с тем – репродуктивное и витальное поведение индивида. При этом ключевая роль должна отводиться семейному праву. Данная отрасль, регулируя широкий спектр общественных отношений, складывающихся внутри семьи и по поводу семьи, несёт в себе огромный «воспитательный заряд»34, формируя у индивидов представление о наиболее приемлемом, об одобряемом государством и обществом типе семейного устройства. Таким образом, именно семейное право способно сформировать каркас тех семейных отношений, которые будут наиболее отвечать демографическим интересам государства. В связи с вышеизложенным, принципиально важно сформулировать в ст. 1 СК РФ хотя бы в самом общем виде нормы, определяющие место и роль семьи в современной России, а также меры государственной защиты семьи. Такие положения, безусловно, способствовали бы новому осмыслению значения данного социального института. Возможным вариантом редакции ч. 1 ст. 1 СК РФ мог бы стать следующий: «Семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства. Семьей является добровольный союз граждан, основанный на браке, родстве, принятии детей на воспитание в предусмотренных законом формах. Члены семьи связаны друг с другом совместным проживанием, взаимной заботой и поддержкой, взаимными правами и обязанностями».