РАЗДЕЛ 5 ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ РОССИИ

В последнее время федеральные управленческие структуры, экономисты, политологи, социологи придают огромное значение проведению адекватной современным условиям государственной региональной политики.

В этой связи любое определение государственной региональной политики не будет исчерпывающим, и можно говорить о региональной стратегии государства, очерченной в третьей главе Конституции Российской Федерации. Региональная политика понимается как деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном

(региональном) аспекте.

Практически все пункты статьи 72 Конституции Российской Федерации, определяющей вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в настоящее время представляют собой нерешенные проблемы:

- обеспечение соответствия нормативно-правовых актов;

- владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации.

Среди проблем современной региональной политики, следует выделить:

237

- объективные и неустранимые противоречия между центром и регионом, между регионами (что выгодно одним, не выгодно другим);

- объективные противоречия между эффективностью вложения средств и необходимостью подтягивания уровня социально-экономического развития региона;

- отсутствие исторически сложившихся культурных механизмов улаживания противоречий.

Основные положения государственной региональной политики разработаны Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям Российской Федерации в соответствии с «Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации экономической реформы» 1995 года.

В современных условиях необходимо совместные усилия направить на формирование вертикальных и горизонтальных политических, экономических, духовно-культурных и этнополитических отношений и реализацию сбалансированных федеральных и региональных интересов.

Как нам представляется, в новых условиях следует создавать принципиально новую региональную политику Российской Федерации во всей ее совокупности.

Объектом государственной региональной политики России является территория России, разделенная на экономико-географические районы, в числе которых административно-территориальные образования, субъекты Федерации, местные самоуправленческие структуры, а также механизмы их взаимодействия.

Государственная региональная политика Российской Федерации строится на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности субъектов Федерации и развития форм местного самоуправления.

Цели государственной региональной политики достаточно многообразны и сложны. Среди них, с точки зрения приоритетов развития Российской Федерации, выделяются следующие:

- укрепление социально-экономических основ российского государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и экономической безопасности и экологической устойчивости;

238

- обеспечение социального равновесия в жизненном уровне отдельных социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;

- формирование в регионах социально ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения;

- повышение уровня жизни населения различных регионов России;

- создание условий для полноценного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации.

Задачи государственной региональной политики обусловлены вышеперечисленными целями и реализуются в следующих мероприятиях:

- разработка мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов, сочетание мер селективной государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

- последовательное смещение приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной и национальной политики в сторону российских регионов; реальное обеспечение каждому гражданину России гарантированных конституционных прав и свобод на всей территории государства;

- формирование рациональной пространственной структуры экономики, совершенствование территориального разделения труда, развитие эффективных и конкурентоспособных направлений специализации хозяйства и экономических связей республик и регионов, укрепление единого экономического пространства России;

- становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- государственная поддержка регионов с наиболее сложными социально-экономическими, этнополитическими, демографическими и экологическими условиями, а также регионов с объективно недостаточным для саморазвития потенциалом на уровне, достигнутом другими регионами;

- приведение политики социально-экономического развития отдельных регионов России в соответствие с новыми геополитическими реалиями и их доминирующей ролью в реализации стратегических интересов Российской Федерации, в частности, северных и арктических территорий, Северного Кавказа, Приморья и т.д.;

239

- решение специфических проблем крупных и малых городов, депрессивных районов, населенных пунктов при промышленных и добывающих производствах.

Поиск оптимальной модели федерализма в России проходит исключительно противоречиво.

Реальную угрозу российской государственности, единому территориальному, политическому, экономическому, структурному пространству составляют дезинтеграционные процессы, связанные с расширением экономических, а нередко и политических прав отдельных субъектов Федерации. За этой тенденцией лежат на только экономические, но и политические, этнические, религиозные, а порой и военно-стратегические факторы, выступающие одновременно как стимулы и как следствие дезинтеграции.

Принципы федерализма в государственной региональной политике с учетом возрастающей ее роли находятся в диалектическом развитии. Среди них следует выделить:

- рациональное сочетание интересов Федерации, ее субъектов и территорий местного самоуправления;

- согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнополитической и научно-технической политики, в основе которых лежат интересы федерализма с адекватным механизмом инвестирования структурной перестройки;

- подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;

- обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение на нынешнем этапе национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации.

Принципы региональной политики, применяемые в последнее время, обусловлены внешними и внутренними условиями, в которых они формируются и развиваются. К ним относятся:

- экологическая защита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем

240

отдельных субъектов Федерации и их ассоциативных образований.

- отраслевой принцип специализации регионов, структурная перестройка которых осуществляется в соответствии с научно-технической и инвестиционной политикой страны, а также со среднесрочной и долгосрочной программой экономических реформ России;

- использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;

- формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки.

С целью выявления реальных возможностей регионального самофинансирования требуется постоянный мониторинг социально-экономического положения регионов по широкому кругу показателей. Региональная политика должна иметь механизм бюджетного и налогового обеспечения, направленного на создание благоприятных для всех регионов условий развития, использования местных источников инвестирования. Распределение средств федерального бюджета должно осуществляться с учетом участия регионов в его формировании, сочетания отраслевого и регионального подходов к особенностям регионального развития, причем функции центра должны быть сосредоточены на поддержке приоритетных программ, интегрирующих интересы регионов.

На отношения федерального центра с регионами существенное влияние оказывает национальный фактор. Полиэтничность -характерный признак любого российского региона. Многонациональные проблемы Российской Федерации сами по себе, благодаря федеративному устройству страны разрешить не представляется возможным.

Принципиальное значение имеют следующие национальные аспекты региональной политики:

- постепенное уравнивание фактических прав субъектов Федерации (краев, областей, республик, автономных округов);

- обеспечение верховенства федеральных законов во всех областях, отнесенных к исключительной компетенции федерального центра, а также к совместному ведению центра и субъектов Федерации;

- регулирование на уровне федерального центра международных экономических и культурных связей субъектов Федерации.

241

Преодоление попыток отдельных республик выступать в той или иной форме в качестве субъектов международного права;

- становление в полном объеме национально-культурной автономии, обеспеченной соответствующим федеральным законодательством;

- обеспечение прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов Российской Федерации;

- решение наиболее острых межнациональных противоречий и конфликтов.

- эффективная защита национальных прав личности во всех регионах и в первую очередь в зонах межнациональных конфликтов;

- выработка и реализация на практике основополагающих принципов социокультурного объединения и общегосударственной солидарности граждан России;

- осуществление информационных и образовательных программ, нацеленных на сплочение всех народов и этнических групп, проживающих на одной территории, преодоление национальной замкнутости, проявлений национализма, шовинизма и сепаратизма во всех областях экономической и культурной жизни, в быту.

Концепция государственной региональной политики включает целенаправленное формирование качественно новой структуры экономики, обеспечивающей эффективные способы мобилизации общегосударственной инвестиционной политики. С ее помощью необходимо достичь структурно-технологической

сбалансированности производства, обеспечивающей преодоление диспропорций в развитии межотраслевых и межрегиональных хозяйственных комплексов и отдельных отраслей.

Решение многих региональных проблем сопровождается интенсивным вовлечением как регионального, так и иностранного капиталов. Региональные ассоциации экономического

взаимодействия в данном случае могли бы, с одной стороны, интегрировать усилия субъектов Федерации, различных государственных и коммерческих структур для защиты и правовых ограничений от внешнего, в том числе иностранного вмешательства в социально-экономическое развитие, а с другой -совместно и организованно использовать преимущества международного сотрудничества с различными регионами и фирмами мира.

242

Государственная региональная политика в отношении местного самоуправления основывается на Конституции Российской Федерации, Европейской хартии о местном самоуправлении и Положении о местном самоуправлении в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.

Местное самоуправление - это право данного сообщества в регионе на самостоятельное и ответственное решение вопросов развития своего района. Местное самоуправление решает следующие задачи:

- укрепляет основы народовластия;

- решает вопросы местного значения, в числе которых находится подавляющая часть жизненных интересов граждан;

- стабилизирует политическую систему;

- выдвигает качественные критерии к подготовке кадров для муниципальных органов.

Предстоящие выборы в органы местного самоуправления при отсутствии необходимой нормативно-правовой базы могут серьезно осложнить процесс демократизации системы управления России как в федеральных органах, так и на местах. Это связано прежде всего со слабой информированностью депутатов местного самоуправления об их функциональных обязанностях и направлениях работы. Незнание границ собственных полномочий может привести к стихийному «захвату» или неправильному перераспределению функций между местными властями, региональными отраслевыми и коммерческими структурами. Кроме того, депутаты и управленческий персонал местного самоуправления не имеют необходимой менеджерской подготовки по проблемам местного самоуправления и понимания его функциональных задач. Необходимо срочно создать систему фундаментальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации региональных менеджеров (управленцев).

Перенос акцента в проведении экономических реформ на региональный уровень, передача части государственной собственности в ведение местных органов власти, возникновение новых форм собственности и происходящие структурные изменения в целом требуют организации в регионах постоянной работы по всему комплексу вопросов государственной региональной политики, относящихся к совместному ведению федеральных и местных органов государственной власти. Потребность в этом становится все более очевидной, однако решение задачи во многом осложняется тем, что у государственных органов управления большинства

243

территорий практически отсутствует необходимый опыт подобной работы.

Трудно рассчитывать, что передача части государственной собственности в собственность регионов и последующее перераспределение собственности с местными органами самоуправления, акционирование, приватизация не затронут в ближайшем будущем интересы различных органов власти. Необходимо совместно с региональными органами управления безотлагательно приступить к инвентаризации региональной сети государственных органов управления и региональных органов самоуправления, выработать согласованные принципы ее разделения на федеральный и местный (территориальный) уровни подчинения. Требуется обобщить уже имеющийся опыт четкой координации их работы.

Важнейшим направлением разработки государственной региональной политики является одновременное определение путей и механизмов ее реализации. При этом должна быть обеспечена комплексная оценка последствий предлагаемых решений для государства в целом и его отдельных регионов.

Государственная региональная политика (регулирование, координация) использует различные механизмы реализации основных принципов на всех уровнях системы управления, в частности, посредством экономических реформ, структурной перестройки, создания рыночной инфраструктуры, использования организационных форм общественного и административного управления и др.

Основными формами участия государства в регулировании регионального развития Правительство рассматривает:

- размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

- участие в отдельных структурообразующих инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной системы их реализации, осуществление федеральных программ регионального развития с долевым государственным финансированием. Такие программы будут финансироваться за счет госбюджета только для регионов с особо критическим социально-экономическим положением.

При формировании и реализации региональной политики России необходимо сочетать интересы и консолидировать механизмы взаимодействия всех уровней управления. В первую очередь это касается финансового федерализма, структура которого предопределяет многоканальный механизм его осуществления. По

244

своей структуре он состоит из федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации, муниципального (местного) бюджета.

Государственная региональная политика Российской

Федерации еще на этапе разработки должна опираться на предложения отдельных субъектов, местных структур

самоуправления и интегрированные интересы всех участников системы управления. При этом Правительство Российской Федерации обеспечивает согласованное проведение государственной региональной политики федеральными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти в регионах. Основной объем задач государственной региональной политики и ответственность за их решение возлагается на Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Оно берет на себя функции государственного координатора предложений субъектов Федерации о выделении им необходимых субвенций, бюджетных и внебюджетных средств государственной финансовой поддержки, контролера по расходованию средств фонда регионального развития в соответствии с приоритетами государственной региональной политики.

Содержание государственной региональной политики, ее тенденции и последовательность реализации необходимо отражать в ежегодном «Государственном докладе о региональной ситуации и основных направлениях региональной политики Российской Федерации». Подготовку этого доклада следует поручить Министерству Российской Федерации по делам национальностей, федеративным и миграционным отношениям, также Государственный комитет Российской Федерации по статистике во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, другими министерствами и ведомствами.