<<
>>

Глава 12. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики

134

Среди организационных форм, обеспечивающих деятельность заинтересованных субъектов собственности и хозяйствования, осуществляющих государственную региональную политику Российской Федерации, следует выделить: Федеративный договор, соглашения, целевые комплексные программы, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, таможенные, оффшорные, свободные экономические и другие зоны торгового благоприятствования.

При создании федеративного государства и принятии Конституции РФ Федеративный договор являлся основной формой взаимоотношений субъектов Федерации с центром и между собой. Он базировался на конституционных положениях взаимодействия федеративных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Пятилетний юбилей Федеративного договора, который отмечали в Российской Федерации в мае 1997 г. подвел итоги самым неожиданным результатам его применения. Слабость Федеративного договора особенно проявила себя в период «парада суверенитетов» субъектов Федерации. Каждый из них претендовал на особые отношения с центром. Примером первого «прорыва» в этом процессе явился договор с Татарстаном.

Политическая обстановка потребовала от Правительства Российской Федерации более динамичного подхода к отношениям с администрациями субъектов Федерации. В результате на политической арене отношений субъектов Федерации с Правительством Российской Федерации появилась новая организационная форма - соглашения.

Соглашения между Правительством Российской Федерации и субъектами РФ использовались для реализации различных задач:

- соглашение по разграничению конституционных полномочий на основании статьи 72 Конституции Российской Федерации;

- соглашение по федеральным и региональным (федерального значения) программам, необходимость которых определяется кругом полномочий Российской Федерации, определяемых статьями 71 и 114 Конституции Российской Федерации;

- соглашения по комплексу проблем социально-экономического развития регионов.

Заключение этих соглашений направлено на формирование государственной региональной политики, предусматривающей децентрализацию решения вопросов развития экономики регионов в условиях ее перевода к рыночным отношениям и делегирование функций на места.

135

Соглашение как организационная форма взаимодействия Правительства с исполнительной властью субъекта Федерации должно преследовать общие цели и базироваться на единых принципах реализации.

Его целью должно быть проведение согласованной экономической политики, формирование благоприятной среды для экономических реформ и межрегионального взаимодействия, создание равных для всех регионов условий для реализации полномочий в сфере совместного ведения.

Региональные (межрегиональные) ассоциации

экономического взаимодействия. В последние годы при сильном тяготении субъектов Российской федерации к самостоятельности и суверенизации социально-экономической и политической деятельности начали формироваться принципиально новые механизмы и рычаги взаимодействия субъектов федерации, получившие организационное оформление в виде ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской федерации. На сегодняшний день действуют 8 таких ассоциаций. В их состав вошли почти все субъекты Федерации. Основной целью образовавшихся ассоциаций является решение задач регионального воспроизводственного процесса, на основе общей стратегии социально-экономического развития составляющих их субъектов федерации.

Региональные (межрегиональные) ассоциации экономического взаимодействия действуют в интересах субъектов Федерации, союзов городов, региональных финансово-промышленных групп и других экономических образований.

В своей работе они опираются на целевое программирование, в основе которого лежит производственная интеграция, социально-экономическая поддержка населения регионов, научно-техническое структурное преобразование регионов, использование территориальных природно-климатических, национально-культурных и других факторов, влияющих на реализацию государственной региональной политики.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов федерации действуют в рамках полномочий, предоставленных им субъектами Федерации. У разных ассоциаций эти полномочия разные, что обусловливает разнообразие методов и подходов, используемых ассоциациями при решении одних и тех же задач, различный уровень проработки и реализации межрегиональных проектов.

В интересах распространения и эффективного использования таких новых организационных форм государственной региональной

136

политики как региональные (межрегиональные) ассоциации экономического взаимодействия целесообразно:

- сосредоточить работу ассоциаций на подготовке и реализации крупных целевых программ по решению ключевых (стратегических) региональных проблем - совершенствованию территориальной специализации и межрегиональных связей, укреплению комплексности хозяйства (в том числе рационализация использования ресурсов многоцелевого назначения), повышению самообеспечения (в действующей рыночной среде) и устойчивости региональной экономики, государственной поддержке проблемных регионов;

- законодательно разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации, органов власти местного самоуправления, ассоциаций экономического взаимодействия, союзов городов, промышленных корпораций, финансово-промышленных групп и других организационных структур управления в регионе;

- создать адекватную организационную и нормативно-правовую базу, позволяющую эффективно организовать работу ассоциаций экономического взаимодействия, союзов городов, промышленных корпораций, финансово-промышленных групп и других организационных структур управления в регионе.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской федерации могут решать следующие задачи:

- координировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской федерации в соответствующих сферах деятельности;

- координировать разработку и реализацию программ социально-экономического развития регионов Российской федерации и крупных межрегиональных проектов;

- изучать вопросы и готовить предложения Президенту Российской федерации и Правительству Российской федерации по экономическому взаимодействию субъектов Российской федерации.

- органам исполнительной власти субъектов Российской федерации с привлечением ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской федерации целесообразно разрабатывать программы выхода экономики регионов из кризиса с необходимыми расчетами и обоснованиями;

- в составе исполнительных органов Правительства Российской Федерации, в частности Министерства Российской Федерации по делам национальностей, для обеспечения согласованных действий с

137

ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской федерации целесообразно создать отдельное структурное подразделение;

- ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской федерации рекомендовать образовать координационные советы (региональные группы) по основным направлениям деятельности, а заинтересованным федеральным органам исполнительной власти направить в состав координационных советов (региональных групп) своих представителей.

Государственная региональная политика тесно связана с отраслевым и территориальным подходом при решении стратегических проблем развития регионов. Регионы с гипертрофированным развитием добывающих отраслей и тяжелыми климатическими условиями (Север), моноструктурной отраслевой основой хозяйства (Урал), аграрным перенаселением (Северный Кавказ), недостаточной собственной финансово-экономической базой для поддержания прожиточного уровня (Забайкалье, Тува, Калмыкия, Дагестан) являются районами, требующими государственной селективной инвестиционной и социальной поддержки.

Позитивная деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия во многом зависит от правового статуса последних. Попытки придать ассоциациям функции правительственных исполнительных органов не получили поддержки прежде всего у Правительства Российской Федерации. Это и понятно: никакой общественный орган не может заменить исполнительную власть страны. Однако ассоциации

экономического взаимодействия могут использовать стратегические средства и методы решения региональных и межрегиональных проблем, которыми да же правительственные органы не всегда могут пользоваться. Многие межрегиональные проблемы носят селективный и лоббистский характер. Вместе с тем, руководство всех восьми межрегиональных ассоциаций сделали попытку договориться с Правительством РФ о разграничении сфер деятельности, для чего предложили соответствующий текст Генерального соглашения.

Правительство РФ и его исполнительные органы, перенося центр решения социальных проблем в регионы, придают большое значение формам взаимодействия центра и администраций субъектов Федерации. Текст соглашения очень долго согласовывался не столько по вертикали, сколько по горизонтали (между самими субъектами Федерации). Тем не менее, согласовав текст документа между собой, главы администраций не сумели

138

разграничить полномочия между Правительством РФ и руководством межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Субъекты Федерации в условиях довольно широкой самостоятельности и тенденции последних к суверенизации накопили опыт по управлению социально-экономической и политической деятельностью. Он показал, что формируются принципиально новые механизмы и рычаги взаимодействия субъектов Федерации, интегрирующие различные интересы региональных образований.

Объективный процесс преобразования экономики России предопределяет необходимость и формы изменения в системе государственного, коммерческого и общественного управления. В нем происходит стихийное перераспределение управленческих функций между федеральными и региональными властями, между последними и местными органами самоуправления. В этой связи региональная политика и организационные формы ее реализации приобретают новое качественное содержание.

Историческое развитие регионов России сложилось так, что природные, географические, экономические и другие факторы предопределили территориальное тяготение отдельных субъектов управления друг к другу. Фактически - это объединения субъектов Федерации. В настоящее время их формирование связано с проблемами само выживания, в исключительно сложной политической и социально-экономической обстановке в стране.

Ассоциация - не промежуточное звено между центром и регионом, хотя в некотором роде она является таковым. Это инструмент экономической, социально-политической,

межнациональной и международной стабилизации, одинаково необходимый как федеральным властям, так и субъектам Федерации.

Понимая возрастающее значение межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, Федеральное Собрание Совета Федерации Российской Федерации создало специальный Комитет Совета Федерации по работе с региональными (межрегиональными) ассоциациями экономического взаимодействия.

Субъекты Федерации в настоящее время заняты разработкой механизмов социально-экономического развития. Представительные власти и администрация предусматривают в них ресурсную, научно-техническую и структурную направленность и специализацию региона. В большей части ассоциаций есть одноименные программы, одновременная реализация которых могла быть высокоэффективной, если бы эти программы скоординировать

139

между собой по времени проведения, ресурсам использования и этапам реализации. Региональные ассоциации экономического взаимодействия в данном случае представляют одну из наиболее рациональных форм региональной политики и федерального регулирования экономики России.

Укрепление суверенных позиций регионов в международном сотрудничестве в свою очередь предопределяет необходимость объединения усилий субъектов Федерации, ибо решение многих региональных проблем сопровождается интенсивным вовлечением как иностранного капитала, так и иностранной рабочей силы. Региональные ассоциации экономического взаимодействия в данном случае могли бы, с одной стороны, объединить усилия для защиты и правовых ограничений иностранного вмешательства в социально-экономическое развитие, с другой - совместно и организованно использовать преимущества международного социального, экономического, экологического, научно-технического и политического сотрудничества.

В настоящее время таких ассоциаций образовалось восемь:

1. Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья (Хабаровский, Приморский края, Амурская, Магаданская, Камчатская, Сахалинская, Читинская области, Бурятия, Саха (Якутия), Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ).

2. Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение» (республики: Алтай, Хакасия, Тува, автономные округа: Агинский, Бурятский, Усть-Ордынский, Таймырский, Эвенкийский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, края: Алтайский, Красноярский, области: Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская).

3. Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона (республики: Башкирия, Удмуртия, области: Курганская, Оренбургская, Пермская, Челябинская, Тюменская и Свердловская.

4. Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации (республики Коми, Карелия, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, С анкт-Петербу рг).

5. Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (республики: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северо-Осетинская, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область).

140

6. Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона Российской Федерации -«Черноземье». (Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская области).

7. Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию регионов и областей Поволжья Российской Федерации, (республики: Татарстан, Чувашская, Марий Эл, Мордовия, Калмыкия, области: Астраханская, Волгоградская, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская).

8. Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Федерации «Центральная Россия» (Московская, Калужская, Брянская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Ярославская области).

Указанный состав межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия не является обязательным для субъекта Федерации. Конечно, каждый из них стремится получить максимальную пользу от подобной интеграции. Поэтому возможно, что некоторые субъекты Федерации намерены одновременно стать членами и других ассоциаций.

Формирование межрегиональных ассоциаций в различных геополитических зонах Российской Федерации осуществлялось непросто. Например, Дальневосточный и Уральский регионы, получив большие политические свободы, стремились закрепить их и создать республиканские формы управления. Взаимоотношения с центральными органами управления носили преимущественно региональный интерес. Пожалуй, в наиболее сложном положении находится Ассоциация республик Северного Кавказа. Национальные разногласия, слабость экономической базы, инвестиционная зависимость от федерального центра, политическая нестабильность и отсутствие интеграционных интересов сводят на нет преимущества ассоциативной организации. Не менее сложная ситуация в деятельности субъектов федерации Ассоциации «Центральная Россия». Самодостаточность города Москвы как субъекта федерации осложняет взаимодействие с другими субъектами. Преимущества экономической интеграции здесь приобретают иллюзорный характер. В то же самое время, такие ассоциации как «Сибирское соглашение», «Большая Волга» и некоторые другие показали свои преимущества.

Чтобы наглядно представить механизм функционирования ассоциации экономического взаимодействия, мы предлагаем познакомиться с опытом работы Ассоциации областей и

республик Уральского региона.

141

Интеграция интересов экономического взаимодействия в структуре Ассоциации уральского региона.

Процесс создания Уральской Ассоциации протекал, в отличие от других регионов, достаточно сложно и противоречиво. На начальном этапе он был сильно политизирован. Отдельные общественные круги и местные структуры выдвигали на первый план задачи защиты интересов Урала, что инициировало усиление противостояния федеральным структурам. Высказывались идеи создания общеуральского парламента, объединившего депутатов областных и республиканских Советов. Была предпринята и практическая попытка создания такого парламента! (инициатива исходила от ряда депутатов Свердловского областного Совета). Эта инициатива не получила поддержки прежде всего Башкирии и Удмуртской республики, как и других областей. В противовес была создана Корпорация «Большой Урал» с чисто коммерческими функциями, в силу чего она не могла обеспечить координацию деятельности управленческих структур областей и республик в части интеграции и межрегионального экономического взаимодействия. Процесс осложнялся получившим в этот период развитие движения « За республиканизацию областей», провозглашением Уральской республики ( Свердловская область), также не получившему поддержки в других областях и, особенно, в республиках Урала.

В противовес этому шла напряженная работа по созданию Уральской Ассоциации на уже признанных в других регионах принципах, а именно, объединения усилий не для противостояния, а для совместного решения общих социально-экономических проблем. Это получило четкое выражение в работе проведенного в сентябре 1990 года в Челябинске «Круглого стола», в котором приняли участие представители обеих республик и всех пяти областей Уральского региона. В итоге было подписано Соглашение « О принципах экономических отношений республик и областей Уральского экономического района на период перехода к рыночной экономике», подтверждающее намерение территорий сохранить единое экономическое пространство.

8 июня 1991 года представителями Курганской, Оренбургской, Пермской, Свердловской и Челябинской областей, исходя из интересов взаимного сотрудничества, был подписан

Учредительный договор о создании Ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР. На следующий день решение уральских территорий было одобрено распоряжением Председателя Верховного Совета РСФСР

142

Б.Н.Ельцина " ОБ образовании Ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР».

7 сентября 1991 года, на первом заседании Совета Ассоциации в ее состав вошли Республика Башкортостан, Удмуртская Республика и Тюменская область. Соответственно изменилось название координационной структуры: она стала называться Ассоциацией экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона РСФСР.

22 ноября 1994 года в качестве полноправного члена Ассоциации в ее состав был принят Коми-Пермяцкий автономный округ Пермской области.

Примечательным является одновременное вхождение Тюменской области в состав Ассоциации «Сибирское Соглашение» и Республики Башкортостан в состав Ассоциации «Большая Волга».

Преобразовывался и состав главного органа управления Ассоциации - Совет Ассоциации. С момента учреждения Ассоциации членами Совета являлись руководители органов исполнительной власти областей и республик - их президенты, губернаторы, председатели правительств, главы администраций. Впоследствии в состав Совета были введены руководители органов представительной (законодательной) власти. Эта мера должна послужить большей координации законодательной деятельности Ассоциации, более полному учету интересов всех структур региона.

Анализ показывает, что именно учет экономических интересов, выступающих объективной основой взаимодействия территорий, служит единственной гарантией жизнеспособности Ассоциации этих территорий.

Функционирование Ассоциации как добровольного экономического объединения областей и республик Уральского региона на протяжении восьми лет, говорит о наличии широкого круга взаимных интересов в данном объединении и о формировании общих интеграционных интересов. В противном случае деятельность Ассоциации была бы прекращена уже в первые годы ее создания.

Опыт работы Уральской Ассоциации позволяет сформулировать три модели формирования межрегиональных интересов регионов.

Модель А . При обсуждении на Совете Ассоциации вопроса «Об опыте и проблемах государственного регулирования в промышленности Уральского региона» в июне 1998 года, губернатор Челябинской области Сумин П.И. внес предложение

143

создать при Совете Ассоциации Межрегиональный Координационный Совет по промышленной политике. В сентябре 1998 года такой Совет был создан. В него вошли руководители территориальных объединений промышленников и

предпринимателей и заместители руководителей областей и республик, курирующие промышленность.

Модель «А» в основном характеризуется внесением конкретных предложений региональными субъектами для рассмотрения их другими территориями в порядке деятельности координирующего формирования, в том числе, в процессе периодически организуемых заседаний высшего органа управления Ассоциации - Совета Ассоциации.

Модель Б.. Примером проявления этой модели могут служить рекомендации научно-практической конференции (1996 г.) «Проблемы и пути перехода к устойчивому развитию региона» по целесообразности разработки и принятия концепций и программ перехода к устойчивому развитию во всех областях и республиках Уральского региона (материалы заседания Совета Ассоциации от 30 мая 1996 г., г. Челябинск).

Проведенные Ассоциацией, ее координирующими органами другие научно-практические конференции, а также совещания, встречи, выставки, также выдвигали для рассмотрения Ассоциацией ряд конкретных отраслевых, функциональных направлений, выражающих взаимные экономические интересы территорий.

Модель В. Весьма положительным образом можно оценить факт реализации этой модели в рамках деятельности Уральской Ассоциации. Рекомендации компетентных в конкретных вопросах структур (отраслевых министерств, ведомств, научных организаций, коллективов, отдельных специалистов), отслеживающих свои направления применительно к Уральскому региону, позволяют выявить общерегиональные интересы, определить пути и способы их реализации. В качестве конкретного примера можно привести принятые Ассоциацией, ее участниками предложения Минсельхозпрода России, Всероссийского НИИ

сельскохозяйственною машиностроения (АО "«ВИСХОМ"» ) по созданию регионального научно-технического центра по сельхозмашиностроению, проведению в Уральском регионе мероприятий по разработке концепции, методологии построения программы регионального сельхозмашиностроения.

При характеристике направлений сочетания экономических интересов в рамках Ассоциации к предложенным выше моделям

144

дополнительно выделяется еще одна модель, специфичная только для ассоциируемых структур. Суть ее состоит в следующем: координирующие органы (исполнительная структура Ассоциации) на основании анализа экономической ситуации в регионе в целом, учета экономических интересов участвующих региональных субъектов, предлагают этим субъектам конкретные направления деятельности. В случае подтверждения субъектами по предлагаемым аспектам экономического интереса формируется общий межрегиональный интерес.

Реализация комплекса моделей сочетания экономических интересов региональных субъектов в процессе деятельности Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона говорит об использовании Ассоциацией различных возможностей поиска путей, направлений совместных действий территорий, их хозяйствующих субъектов с целью выхода из тяжелого экономического положения, более успешного социально-экономического развития.

За годы, прошедшие с момента создания Ассоциации, сложился определенный механизм ее функционирования.

Правовой основой деятельности Ассоциации являются Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. № 918 « О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления» и утвержденное им Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления, другие законодательные и нормативные акты РФ. Учредительные документы Ассоциации, а также заключенные Ассоциацией договора и соглашения, не противоречащие федеральным нормативным актам.

В настоящее время в Государственной Думе РФ находится возвращенный от Президента РФ проект закона «Об общих принципах организации и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». С принятием этого закона будет придан правовой статус Ассоциациям.

Ассоциация и ее Экономический комитет обладают статусом юридического лица, прошли процедуру государственной

145

регистрации в качестве некоммерческой организации.

Финансирование деятельности Ассоциации осуществляется ее членами за счет бюджетных средств, перечисляемых ежегодно в согласованных размерах на расчетный счет Экономического комитета. Отдельные мероприятия финансируются также членами Ассоциации, каждый раз по особому согласованному решению.

На основании Устава высшим органом управления Ассоциации является Совет Ассоциации. В его состав входят руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти территорий - участников Ассоциации, заместитель министра экономики Российской Федерации ( в соответствии с Соглашением о сотрудничестве между Минэкономики России и Ассоциацией, подписанным 10 сентября 1996 г.), руководитель исполнительного органа Ассоциации.

Совет Ассоциации осуществляет общее руководство Ассоциацией и контроль за деятельностью исполнительного органа. Возглавляет Ассоциацию Президент, избираемый Советом Ассоциации.

Исполнительным органом является Экономический Комитет по Программам развития Уральского региона, действующий на основании Положения о Комитете, утверждаемого Советом Ассоциации.

Во всех субъектах Федерации, по предложениям руководителей органов исполнительной власти этих территорий, назначены и работают постоянные представители Экономического комитета.

Для координации деятельности членов Ассоциации по отдельным направлениям отраслевого, функционального характера, Ассоциацией созданы координационные советы и комиссии, в состав которых входят руководители соответствующих территориальных органов и представители правительств республик и администраций областей. В необходимых случаях для разработки конкретных мероприятий, концепций в рамках Ассоциации создаются временные рабочие и творческие группы.

За годы функционирования Ассоциации сформировались четко выраженные стратегические векторы взаимодействия, а также приоритетные направления и формы практической деятельности Ассоциации по реализации экономических интересов территорий и региона в целом.

Взаимодействие с федеральными органами государственной власти строится преимущественно на основе разрабатываемых и

146

представляемых Ассоциацией в федеральные органы предложений по социально-экономическим проблемам, имеющим общерегиональное и государственное значение.

Так, в 1996 - 1999 годах Ассоциацией были направлены Президенту РФ, Федеральному собранию, Правительству РФ предложения и рекомендации:

• по проекту федерального бюджета на очередной год (ежегодно);

• о мерах Правительства РФ и Центробанка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране;

• по сохранению энергетической системы России (в собственности государства не менее 51% пакета акции РАО «ЕЭС России»);

• по совершенствованию экономического механизма кредитования строительства жилья с привлечением средств населения;

• о создании самостоятельного федерального органа управления воздушным транспортом, и многие другие.

К сожалению, не все предложения Совета Ассоциации рассматривались Правительством РФ, хотя жизнь постоянно подтверждала справедливость и важность предложений Ассоциации. Справедливости ради надо отметить, что ряд обращений в Федеральные органы были поддержаны. Так, предложение о создании специального органа по управлению воздушным транспортом нашло отражение в Указе президента РФ от 16.03.96 г. «Об образовании Федеральной авиационной службы России».

Ряд обращений к федеральным структурам исполнительной власти содержат просьбы о выделении централизованных средств для реализации в Уральском регионе межрегиональных программ. Некоторые из них, в соответствии с обоснованием Ассоциации, имеют федеральное значение. В частности, Ассоциацией в Правительство РФ была направлена просьба о выделении средств в 1997 году на разработку и реализацию целевой программы «Экологическая безопасность Урала», с аргументацией ее федерального значения. Просьба о финансировании была направлена также по межрегиональной программе сельхозмашиностроения как составной части аналогичной федеральной целевой программы.

147

С другой стороны, федеральными органами вносятся предложения, рекомендации по межрегиональным взаимодействиям применительно к Уральскому региону. Осуществляется финансирование общеуральских программ федерального значения.

Позитивно можно оценить заключение Ассоциацией соглашений с рядом федеральных органов управления, что бесспорно доказывает факт признания и одобрения федеральными структурами деятельности Ассоциации, готовность оказывать ей содействие. Например, 10 сентября 1996 года Ассоциацией было подписано Соглашение с Министерством экономики России.

Взаимодействие АЭВ с органами власти и управления областей и республик Уральского региона имеют разнообразные направления. Главным является координация действий и организация реального экономическою взаимодействия членов Ассоциации. Можно утверждать, что Уральская Ассоциация стала действенным механизмом в реализации субъектами Федерации своих экономических интересов.

Территориальными органами власти совместно определяются концепции экономического, научно-технического и социального развития. На основе анализа социально-экономического положения в регионе и с учетом экономических интересов каждой территории, разрабатываются межтерриториальные программы (обще территориальной или локальной направленности), согласовываются принципы рационального размещения различных производств в регионе: осуществляется обмен опытом территориального управления, обеспечения развития конкретных отраслей, другим функциональным направлениям.

В рамках Совета Ассоциации (координирующих органов Ассоциации), с учетом замечаний и предложений территорий региона, Ассоциацией принимаются решения в виде рекомендаций, направляемых как в федеральные органы власти (о чем сказано выше), так и в органы управления областей и республик Урала, хозяйствующим субъектам территорий.

Рекомендации региональным органам содержат предложения по общей стратегии экономического развития, местному законодательству, по конкретным мероприятиям отраслевой и функциональной направленности.

Так, в числе предложений и рекомендаций, направленных Ассоциацией в 1996 - 1997 годах органам управления областей и республик Урала, можно особо отметить следующие предложения:

148

• по организации управления и финансированию железнодорожного транспорта;

• по использованию опыта Республики Башкортостан в организации жилищного строительства

• о проведении избирательной поддержки предприятий легкой и текстильной промышленности, принятии налоговых льгот для предприятий, осуществляющих реконструкцию, техническое перевооружение;

• о заключении через предприятия по ремонту и строительству автомобильных дорог договоров с Урало-Сибирской дирекцией развития дорожного машиностроения на создание и поставку новой дорожной техники;

• о поддержке птицеводства в Уральском регионе;

• о государственном регулировании в промышленности;

• о развитии транспортных коммуникаций Урала;

• о совершенствовании государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации.

Весьма положительным моментом являются направления, рекомендации и непосредственная организация одновременных территориальных заказов конкретным предприятиям региона, на основании совместно принимаемых территориями решений. Иначе этот заказ можно назвать совместным (ассоциативным) территориальным заказом.

Предложения формирования единых заказов в Уральском регионе прослеживаются по многим направлениям. Например, Советом Ассоциации 16 октября 1996 года было принято решение о разработке концепции областных и республиканских заказов, финансируемых из областного, республиканского и местного бюджетов, предприятиям легкой (текстильной) промышленности, на продукцию для социально значимых нужд, в т.ч. на производство:

• одежды для школьников;

• формы для армии, работников МВД, железнодорожников;

• одежды для детей специнтернатов, детских домов;

• спецодежды, постельного белья для организаций здравоохранения, спецучреждений и др.

Ассоциацией было также рекомендовано организовывать территориальные заказы на продукцию сельхозмашиностроения, на

149

автобусы «Икарус» - продукцию АК «Курганский автомобильный завод и др.

Взаимодействие АЭВ с производственными предприятиями, организациями, коммерческими и финансовыми структурами Уральского региона осуществляется достаточно разнообразными формами. Однако главным в этом векторе взаимодействия является привлечение хозяйствующих субъектов к непосредственному участию в выработке и реализации обще региональных программ и мероприятий с учетом их экономических интересов, а также общих интересов территорий и в целом Уральского региона.

Представители многих хозяйствующих субъектов являются членами Координационных Комитетов и Комиссий, временных рабочих групп Ассоциации, участвуют в обсуждении проблемных вопросов.

Ассоциация систематически направляет хозяйствующим субъектам рекомендации по развитию производства отдельных видов товаров, организации управления, установлению рациональных кооперированных связей, участию в создаваемых по инициативе Ассоциации общерегиональных производственных, рыночных и иных структурах.

В частности, созданы с участием ряда предприятий и организаций консорциум «Уральское межрегиональное сообщество по развитию авиационного транспорта» (Уралавиатранс), компания «СибУралмашТЭК», Уральский акцептный дом, Российский телефонный картель, Уральский межрегиональный

сертификационный центр, региональный научно-технический центр по сельхозмашиностроению, АО «Уралпродмаш» - по выпуску машин и оборудования для переработки сельхозсырья и производства продовольствия.

Подобная деятельность по развитию рациональных устойчивых горизонтальных связей на уровне низового звена явится гарантом решения многих региональных экономических и социальных проблем.

Деятельность Ассоциации обеспечивает широкую информационную базу для территорий и их хозяйствующих субъектов: Ассоциацией создаются каталоги по отдельным видам продукции, информационные сборники, бюллетени. Экономическим Комитетом подготовлен и выпущен сборник по оборудованию для топливно-энергетического комплекса, оформлен Каталог инвестиционных проектов (по итогам международной конференции по проблемам привлечения иностранных инвестиций в экономику

150

Уральского региона), создан «Каталог продукции машиностроения сельскохозяйственного назначения».

По ряду острых социально-экономических вопросов Ассоциация обращается к органам местного самоуправления, средствам массовой информации, региональной общественности.

Уральская Ассоциация осуществляет тесное сотрудничество с Ассоциациями «Большая Волга» и «Сибирское Соглашение» по вопросам развития отечественного самолетостроения и некоторым другим направлениям.

В сентябре 1996 года было подписано Соглашение о сотрудничестве межрегиональной Ассоциации «Сибирское Соглашение» и Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона с Министерством оборонной промышленности РФ и корпорацией «Компомаш». Цель этого Соглашения - активное привлечение предприятий Сибири и Урала к реализации программ военно-технического сотрудничества России с зарубежными странами, выполнение программы вооружения, сохранение и развитие наукоемкой технологической базы, создание импортозамещающего оборудования для топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, здравоохранения и других отраслей.

Ассоциациями Урала, Сибири и Дальнего Востока проведено совместное обсуждение проекта федерального бюджета на 1997 год, соответствующие рекомендации направлены федеральным органам. Этот вектор деятельности Уральской Ассоциации, особенно в части взаимодействия с Ассоциациями «Большая Волга» и «Сибирское Соглашение», может, на наш взгляд, получить дальнейшее совершенствование и развитие.

Опыт работы ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона позволил сделать обобщения, характерных для всех АЭВ. Деятельность Уральской Ассоциации, как добровольного объединения субъектов Федерации, в частности, позволяет в целом отметить эффективный, вполне оправдавший себя механизм экономического взаимодействия территорий, который способствует стабилизации экономики региона, формированию предпосылок экономическою роста территорий, улучшению социального положения населения. Этот механизм имеет ряд очевидных положительных моментов и, вместе с тем, восприимчив к дальнейшему совершенствованию.

Позитивными признаками деятельности ассоциации, в частности, Уральской являются:

151

1. Осуществление анализа социально-экономического положения в регионе на основе статистических данных территорий, выявление динамики экономических региональных процессов, их оценка и прогноз.

2. Совместное формирование концепций, стратегий регионального экономического развития, общих методологических подходов. Согласование экономической политики территорий по отраслевым, функциональным направлениям; ориентация на реализацию политики импортозамещения по ряду видов товарной продукции.

3. Организация разработки и реализации программ по решению наиболее важных, общих для территории региональных проблем; формирование стратегии совместных территориальных государственных заказов.

4. Выработка предложений по рациональному размещению производительных сил в регионе, по установлению кооперированных связей между предприятиями; создание совместных межрегиональных производственных, рыночных структур.

5. Обмен опытом территорий по общим вопросам социально-экономического развития, территориального управления, конкретными направлениями отраслевого, межотраслевого и функционального характера.

6. Объединение интеллектуальных возможностей для решения общих для территорий экономических, научно-технических, социальных проблем; проведение совместных научных исследований: организация обще региональных научно-практических конференций, семинаров.

7. Организация информационного обеспечения территорий и их субъектов коммерческо-производственной, научно-технической, сводной статистической информацией.

8. Подготовка предложений в федеральные органы власти по общей корректировке курса экономического развития страны, по отдельным экономическим проблемам, имеющим федеральное, региональное значение.

9. Формирование на основе взаимных экономических интересов соглашений с другими регионами, областями и республиками, межрегиональными Ассоциациями экономического взаимодействия; совместное решение с ними общих социально-экономических проблем.

152

Все это позволяет сделать вывод о значительной роли Ассоциации в установлении производственных, кооперированных, торговых и иных экономических связей между органами управления, предприятиями и организациями территорий - членов Ассоциации, возрастании ее авторитета.

Вместе с тем полагаем, что потенциальные возможности Ассоциации в решении ее задач остаются далеко не исчерпанными. Следует при этом учесть рост требовательности членов Ассоциации к сообществу в целом и друг к другу.

В связи с этим, считаем возможным внести в дополнение к высказанным ранее соображениям ряд рекомендаций по механизмам дальнейшей деятельности Ассоциации, реализация которых, по-нашему мнению, будет способствовать повышению эффективности ее работы.

Дополнения организационного характера:

1. Важным элементом повышения действенности принимаемых Ассоциацией решений может явиться введение механизма их «ратификации» органами власти и управления республик и областей региона, заключающейся в принятии этими органами соответствующих законодательно-нормативных и распорядительных актов. Это крайне необходимая, на наш взгляд, организационная мера, которая послужит лучшей мобилизации финансовых и прочих ресурсов, определит ответственные структуры членов Ассоциации за выполнение решений, совместных программ и мероприятий.

2. Желательно расширить практику совместного создания специальных коммерческих структур (ОАО, ЗАО) для выполнения конкретных программ, с участием республик, областей в уставном капитале этих структур, и, соответственно, в их управлении.

3. Представляется целесообразным сформировать Президиум Совета Ассоциации из Председателей Правительства областей и республик, наделив его оперативными функциями, прежде всего, контроля и выработки механизма реализации принимаемых Советом Ассоциации решений (подобно тому как созданный Парламентский центр координирует законодательную деятельность).

4. Значительные резервы заключены, на наш взгляд, в большей опоре на научные исследования и разработки. Для этого при Экономическом комитете целесообразно иметь целевой фонд финансирования таких работ, образуемый за счет соответствующих отчислений из бюджетов областей и республик - членов Ассоциации.

153

Желательно усилить контакты с общеуральскими и территориальными научными и научно-техническими объединениями, обществами, ведущими институтами всех областей и республик Урала. Возможно, следует иметь в Экономическом комитете специалиста по связи с наукой.

5. Представляется нецелесообразным иметь постоянную должность Президента Ассоциации. Это нарушает принцип демократии и равноправия. Более приемлемым для Уральской Ассоциации видится принцип поочередного председательствования в Совете руководителями областей и республик.

Международная практика показывает закрепление принципа поочередного председательствования во многих межрегиональных сообществах, например, в ЕС - Европейском Сообществе. В Содружестве суверенных государств (СНГ) также установлено поочередное председательствование глав государств.

Данный принцип определения руководителя ассоциативной структуры, на наш взгляд, повысит роль координирующих органов, прежде всего, Экономического Комитета, который должен осуществлять контроль, организовывать выполнение решений Совета Ассоциации. Это повысит также ответственность руководителей региональных властных органов за выбор направлений, подготовку и реализацию принимаемых решений и позволит, вместе с тем, полнее учитывать экономические интересы всех членов Ассоциации.

В случае принятия данного предложения желательно повысить статус председателя Экономического комитета, избрав его одновременно постоянным (штатным) заместителем Председателя Совета Ассоциации, что обеспечит преемственность в работе. Такая структура действовала и оправдала себя в Координационных Советах по крупным экономическим районам, функционировавших в 1957-1963 годах (председательствовали в Совете поочередно первые секретари обкомов КПСС, постоянным заместителем председателя являлся штатный руководитель исполнительного аппарата Совета.

6. Соображения по направлениям деятельности Ассоциации

6.1. Необходимо больше внимания уделять решению внутри региональных социальных проблем за счет собственных усилий и средств. В отдельных случаях деятельность Ассоциации по этим вопросам носит преимущественно политический,

макроэкономический характер. Целесообразно усилить совместную

154

организацию межрегиональных санаториев, домов отдыха, детских лагерей, туристических комплексов.

6.2. Желательна более деятельная проработка механизмов финансирования межтерриториальных программ, мероприятий, с их преимущественной ориентацией на местные источники, в т.ч. за счет механизма привлечения средств коммерческих предприятий, финансовых и страховых структур, развития лизинга.

7. Соображения по взаимоотношениям с Федеральным Центром.

С осени 1998 года руководители Ассоциаций экономического взаимодействия стали входить в состав Президиума Правительства РФ с правом совещательного голоса. На мой взгляд, это решение создало условия для нового, качественно более высокого уровня взаимоотношений Федеральных органов исполнительной власти и Ассоциаций. Появилась возможность влиять на решения Федерального Правительства непосредственно в период подготовки и принятия этих решений. Новый статус руководителей Ассоциаций требует перестройки аппарата, укрепление его аналитического и организационного звена, способного давать оценку проектам решений Правительства с учетом интересов регионов и отдельных групп населения. Для Правительства РФ такое взаимоотношение с регионами через Ассоциации так же представляется более удобным с точки зрения эффективности и оперативности.

Очевидно, что работать с регионами через Ассоциации Правительству РФ проще. По существу, практика показала, что Ассоциации экономического взаимодействия являются для исполнительных органов государственной власти РФ надежным партнером и базовыми опорными пунктами в регионах, откуда можно получить аналитическую информацию, сверять правильность принимаемых решений, конструктивно работать над решением сложных экономических проблем.

Следующим логическим шагом по укреплению позиций Ассоциации могло быть решение Правительства по наделению Ассоциации некоторыми контрольными и координирующими функциями.

Исполнительная дирекция Ассоциации могла бы следить за выполнением постановлений Правительства РФ, координировать деятельность территориальных органов Федеральных министерств и ведомств, руководить выполнением Федеральных программ, реализуемых на территориях нескольких субъектов Федерации. В качестве эксперимента нужно наделить Ассоциации определенными функциями некоторых министерств (Экономики, Экологии и охраны

155

окружающей среды, Региональной политики и др.). Было бы разумно дать право Ассоциации использовать в определенной пропорции просроченную задолженность предприятий Федеральному бюджету для финансирования Федеральных целевых программ активизации жилищного строительства, выполнения социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательством.

Свободные экономические и другие зоны. Одной из организационных форм региональной политики, имеющей для развивающихся рыночных отношений большое значение, но еще не получивших полного признания в Российской Федерации, является свободная экономическая зона.

Очевидно, что свободные экономические зоны и различные организационные формы ее проявления когда-нибудь получат юридический статут. Вместе с тем уже сейчас следует знать их основные позитивные стороны.

Понятия, виды и цели создания свободных экономических зон. Свободные экономические зоны представляют собой ограниченные участки (от нескольких гектаров до нескольких квадратных километров) таможенной территории Российской Федерации, в пределах которых устанавливается льготный, по сравнению с общим, режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности (включая специальный таможенный режим).

Проект Федерального закона «О свободных экономических зонах» был готов еще в марте 1994 г. Однако он до сих пор не принят Государственной Думой Российской Федерации. Причин довольно много. Здесь и боязнь Правительства РФ потерять контроль за экономической политикой отдельных субъектов Федерации, и нерациональное использование природных ресурсов регионами, имеющими право ими распоряжаться, и т.д.

Свободные экономические зоны создаются в целях развития экспортного потенциала, увеличения валютных поступлений и активизации внешнеэкономических связей Российской Федерации и ее отдельных регионов на основе привлечения иностранных и российских инвестиций, передовой техники, технологии, управленческого опыта.

К свободным экономическим зонам на территории Российской Федерации относятся зоны экспортного производства и свободные таможенные зоны.

Зоны экспортного производства. Они представляют собой ограниченные участки таможенной территории Российской Федерации, в пределах которых устанавливается льготный, по

156

сравнению с общим, режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности (включая специальный таможенный режим), предоставляемый российским и иностранным предприятиям, поставляющим на экспорт более пятидесяти процентов производимой ими продукции обрабатывающих отраслей промышленности.

Зоны экспортного производства создаются в районах, имеющих выгодное экономико-географическое положение, развитую производственную и транспортную инфраструктуру и благоприятные условия для развития внешнеэкономической деятельности.

Свободные таможенные зоны. Представляют собой ограниченные участки таможенной территории Российской Федерации, в пределах которых устанавливается специальный таможенный режим ввоза из-за рубежа и вывоза за рубеж товаров, предусмотренный Таможенным Кодексом Российской Федерации. Свободные таможенные зоны создаются в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах, пограничных пунктах или иных местах, через которые осуществляются регулярные поставки экспортно-импортных грузов. Их территория используется для создания консигнационных складов, проведения выставок, а также осуществления подработки, сортировки, упаковки, маркировки ввозимых в свободную таможенную зону товаров для последующего реэкспорта и поставок на остальную территорию Российской Федерации. При этом не допускается совершение производственных операций, изменяющих классификацию ввозимых товаров по первым четырем знакам цифрового кода позиции Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности.

Государственные гарантии защиты иностранных инвестиций в свободных экономических зонах. Иностранные инвестиции в свободных экономических зонах пользуются правовой защитой, которая обеспечивается законодательством Российской Федерации об иностранных инвестициях, другими актами законодательства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и международными договорами с участием Российской Федерации.

Государственные органы по координации деятельности зон экспортного производства и свободных таможенных зон. Разработка государственной политики в области формирования зон экспортного производства, внесение в Правительство Российской Федерации предложений об их создании, контроль и координация работы по развитию этих зон и привлечению в них

157

иностранных и российских инвестиций осуществляется Министерством экономки Российской Федерации.

Общая координация и руководство политикой в области формирования свободных таможенных зон, внесение в Правительство Российской Федерации предложений об их создании осуществляются совместно Государственным таможенным комитетом Российской Федерации и Министерством экономики Российской Федерации.

Порядок создания зон экспортного производства и свободных таможенных зон. Решение о создании зон экспортного производства и свободных таможенных зон принимается Правительством Российской Федерации в соответствии с Государственной программой формирования свободных экономических зон на территории Российской Федерации. Положения о создаваемых зонах, определяющие конкретные границы и хозяйственно-правовой режим их функционирования, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Зоны экспортного производства создаются по решению Правительства Российской Федерации, принимаемому по представлению Министерства экономики Российской Федерации, согласованного с Министерством финансов Российской Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, а также с органами управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов и районов, на территории которых создаются зоны.

Свободные таможенные зоны создаются по решению Правительства Российской Федерации, принимаемому по совместному представлению Государственного таможенного комитета Российской Федерации, согласованному с Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, а также с органами управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов и районов, на территории которых создаются зоны.

Когда рассматривается возможность создания зоны экспортного производства, а также свободных таможенных зон, необходимо иметь следующие документы:

- технико-экономическое обоснование создания зоны, включая программу ее развития;

- проект положения о зоне.

158

Конечно, свободные экономические зоны должны получить развитие в Российской Федерации, которая все более приближается к мировой уровню товарно-денежных отношений. Вместе с тем нельзя не видеть, что свободные экономические зоны (и все их организационные проявления) тесно связаны с территориально-производственными комплексами экономических регионов и структурной перестройкой большинства субъектов Федерации, которые обладают собственной специализацией с учетом природных и ресурсных особенностей регионов.

Чтобы свободные экономические зоны формировались не только по желанию субъектов Федерации, но и в соответствии с государственной региональной политикой, в Правительстве необходимо создать Центр региональных проблем, который бы осуществлял координацию при создании свободных экономических зон и формировании региональных программ с учетом следующих федеральных государственных приоритетов развития народного хозяйства России:

- правового: создать механизм хозяйствования субъектов собственности и управления (с помощью лицензий и сертификатов на торговлю), обладающих единым законодательством в торгово-закупочных операциях Российской Федерации и в основном идентичных мировой практике использования свободных экономических зон;

- социального: формировать программы социально-экономического комплексного развития регионов, определить приоритетные направления в нем;

- научно-технического: поддержка и ориентация на специализацию в использовании достижений научно-технического прогресса, технологические революции, ориентированные на последнее поколение машин и механизмов;

- организационного (политического), в частности, вовлечение иностранного капитала и иностранной рабочей силы;

- поддержка и развитие внешнеэкономической деятельности,

в частности, согласование региональных и межрегиональных программ поддержки развития внешнеэкономической деятельности.

<< | >>
Источник: Дульщиков Ю.С.. Региональная политика и управление. - М.: Изд-воРАГС, -257 с.. 2001

Еще по теме Глава 12. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики:

  1. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики
  2. Глава 17. Механизм реализации государственной региональной политики в области охраны окружающей среды
  3. Организационные мероприятия по осуществлению государственной региональной политики.
  4. Глава 15. Механизм реализации региональной экономической политики
  5. Глава 16. Механизм реализации социальной региональной политики
  6. Глава 8. Региональные аспекты государственной научно-технической политики Российской Федерации
  7. 13.1. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ: ФОРМЫ И СРЕДСТВА РЕАЛИЗАЦИИ
  8. 13.2. Региональная и государственная национальная политика РФ
  9. Государственная региональная политика и международные отношения.
  10. Государственная региональная политика в области местного самоуправления.
  11. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
  12. РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
  13. 29.5. Другие виды и формы государственной экономической политики
  14. 6.3. Полномочия и значение органов судебной власти в реализации государственной политики в области регулирования и контроля экономических отношений в сфере конкуренции и монополии. Статус антимонопольного органа и иных контролирующих государственных органов в судебных процессах
  15. Глава 10. Региональная организационная структура управления и особенности ее использования
  16. Глава 2. Сущность и исторические предпосылки региональной политики и управления
  17. Глава 1. Концепция региональной политики Российской Федерации и ее основные направления
  18. Глава 18. Взаимосвязь национальной и региональной политики в Российской Федерации