<<
>>

Глава 15. Механизм реализации региональной экономической политики

Экономическая ситуация в России. Необходимость новой региональной экономической политики. Региональная экономическая политика играет особую роль в строительстве новой России. Во-первых, от ее взвешенности и социальной направленности зависят экономическое поведение регионов, развитие взаимовыгодного сотрудничества, стремление к добровольному объединению, то есть, по существу, успех формирования сильного федеративного демократического государства.

Во-вторых, от ее обоснованности зависят полнота и эффективность использования разнообразных природно-экономических и социально-исторических условий регионов, что является важнейшим фактором выхода экономики страны из кризиса и осуществления структурной перестройки. В-третьих, правильная региональная экономическая политика является необходимым условием повышения уровня и качества жизни в каждом регионе, создания нормальных жизненных условий для населения всех регионов, включая и слаборазвитые в экономическом отношении. В-четвертых, региональная политика во многом предопределяет успех экономических реформ, так как без учета региональных особенностей в такой стране, как Россия, они обречены на неудачу.

Таким образом, региональная экономическая политика самым непосредственным образом воздействует на политическую, экономическую и социальную сферы российской жизни.

Объективные основы региональной экономической политики складываются под воздействием географических и исторических факторов, весьма инерционной территориальной структуры хозяйства, сформировавшейся в советский период, а также изменений в экономике регионов, происшедших в результате перестройки общественных отношений и экономического кризиса.

Огромная территория, большая часть которой располагается в зоне сурового климата; обилие ресурсов, расположенных в большей

179

части в труднодоступных для освоения районах, далеко от главных хозяйственных центров; неравномерное размещение экономического потенциала и населения, 3/4 которого приходится на европейские регионы страны, а оставшаяся 1/4 часть концентрируется в основном вдоль южной границы; периферийное положение в Евразии, почти все окружающие моря замерзают; низкая плотность населения, растянутость транспортных коммуникаций и т.п. - все это предопределяет многие региональные проблемы и служит постоянным географическим фоном для региональной политики.

Влияние исторических факторов прежде всего связано с многовековым унитарным устройством государства, от организационной мощи централизованного управления которого зависела судьба огромной империи, включавшей в себя многие народы. Жесткие традиции иерархического аппарата существенно осложняют проведение реформ, связанных с децентрализацией управления и демократизацией общества.

В наследство от советского периода нам досталась чрезмерная концентрация многих производств, гигантские предприятия, наличие крупнейших промышленных центров даже в районах, мало пригодных для жизни человека. В результате - монополизм суперзаводов, создание моногородов, само существование которых целиком зависит от одного-двух предприятий; узкая специализация регионов, резко усилившая их зависимость от развития конкретных видов производств и межрегиональных поставок самой необходимой продукции; сращивание социальной инфраструктуры с производственными предприятиями; хроническая незанятость в ряде слаборазвитых регионов и избыточное население в регионах с экстремальными условиями жизни обусловили обширные зоны экологического бедствия, критическое состояние малых городов.

Все это не только усложняет социально-экономическую ситуацию во всех регионах, но и делает необходимой переоценку сложившегося размещения производительных сил и разработку новой стратегии территориального развития России. Ее формирование требует прежде всего учета сильнейшего воздействия, оказываемого процессами, вызванными реформами последних лет.

Распад Советского Союза привел к свертыванию экономических связей между бывшими союзными республиками, что явилось одним из сильнейших факторов спада производства, который до сих пор не может быть компенсирован переориентацией экономических отноше-ний на российских поставщиков и потребителей.

180

Изменилось геополитическое положение страны и большинства ее регионов.

Ликвидация командной экономики и переход к экономике преимущественно рыночного типа в условиях неоднородности экономического пространства России сопровождались большими трудностями, обусловили негативные явления в районах с высокой концентрацией производств, ставших в рыночных условиях нерентабельными, а также в районах, удаленных от основных экономических центров и потерявших рынок сбыта (или поставки) из-за резко возросших транспортных тарифов. Кризисные ситуации возникли также в регионах, лишившихся средств, выделяемых ранее из бюджета, на капитальное строительство и дотирование производства. В связи с либерализацией цен появились серьезные ценовые перекосы, что привело к еще большему увеличению межрегиональных различий в экономическом развитии и уровне жизни.

Либерализация внешнеэкономической деятельности оказалась выгодной регионам - экспортерам продукции, пользующейся устойчивым спросом, но поставил в тяжелое положение регионы, специализирующиеся на производствах, не выдерживающих конкуренции с импортируемой продукцией или сильно зависящих от импортного сырья.

Разделение предметов ведения, функций и полномочий в экономической сфере между федеральными органами власти и субъектами Федерации проходит очень болезненно и далеко не завершено, что крайне мешает формированию единого экономического пространства России.

Экономический кризис, проявляющийся в спаде производства и сокращении инвестиций, безработице, инфляции, снижении реальных доходов и резком расслоении общества, носит всеобщий характер, но имеет значительные региональные особенности.

Все эти процессы, переплетаясь, охватывают в той или иной степени каждый регион России. В настоящее время большая часть субъектов Федерации являются проблемными регионами. Очевидно, что ориентируясь только на единые для страны подходы, нельзя решать специфические проблемы регионов, а, следовательно, и добиться прогрессивных сдвигов в экономике всей страны.

Региональные различия в экономическом и социальном развитии регионов. Кризисные процессы в экономике охватили все регионы, хотя интенсивность их существенно различается. Производственно-инвестиционная деятельность, начиная с 1990 г., характеризуется отрицательной динамикой.

181

Первыми на кризисные процессы отреагировали восточные районы, Урал и Поволжье. В 1991 г. произошло падение промышленного производства на 2-5% практически во всех экономических районах. В 1993 г. при общем падении промышленного производства в целом по России на 16,2%, в 14 регионах России был отмечен спад на 20% и более.

В 1994 г. темпы спада промышленного производства усилились по сравнению с 1993 г. на территории практических всех областей, краев и республик Российской Федерации. Выпуск промышленной продукции в России уменьшился на 21,9%, 52 субъекта Федерации снизили его более чем на четверть. Среди них - все территории Центрального, Волго-Вятского, Северо-Западного (кроме Новгородской области) и Северо-Кавказского (кроме Краснодарского края) экономических районов, значительная часть Западной Сибири (за исключением Кемеровской, Тюменской и Томской областей) и Дальнего Востока и Урала. Характер падения промышленного производства в 1994 г. свидетельствует об особенно остром кризисе в старо-промышленных районах. Снижение объемов производства в Центральном и Уральском экономических районах приблизилось к темпам падения в Северо-Кавказском районе, который из-за непрекращающихся межнациональных конфликтов лидировал в темпах падения на протяжении предыдущих двух лет. Падение производства в Северо-Западном районе составило более 32%. Резкое снижение (на 31%) произошло в сохранявшем ранее относительную стабильность Волго-Вятском экономическом районе.

В целом за 1992-1996 гг. наибольший спад промышленного производства имел место в старопромышленных районах европейской части страны, специализирующихся на машиностроении и легкой промышленности. За эти годы объем производства здесь сократился на 54%, резко осложнилась ситуация с безработицей, значительная часть предприятий попала в весьма сложное финансовое положение. В меньшей степени кризис затронул нефтегазодобывающие районы Сибири, экспортирующие значительную часть своей продукции. Но и здесь объем добычи нефти сократился на 40%, а газа - на 3,5%. Главную же опасность для перспектив развития этих регионов представляет значительное сокращение инвестиций.

Районы сосредоточения черной металлургии, находившиеся в глубоком кризисе в 1993-1994 гг., в последнее время несколько поправили свое положение в связи с благоприятной конъюнктурой на мировом рынке. Это же относится к отдельным подотраслям металлургии и химической промышленности. Однако и здесь

182

исключительно остро стоят проблемы обновления основных фондов, так как инвестиционные ресурсы, которыми располагают предприятия, явно недостаточны.

Кризис неплатежей наиболее тяжело поразил районы, специализирующиеся на производстве топливно-энергетических ресурсов.

Инфляция, спад производства весьма больно ударили по слаборазвитым регионам, не обладающим диверсифицированной экономикой. В результате еще больше увеличился разрыв в уровнях индустриального развития между республиками, краями и областями. Максимальный уровень производства промышленной продукции на душу населения был в 1994 г. в 26 раз больше минимального (в Тюменской области он был в 5 раз выше среднероссийского уровня, а на Алтае - в 5 раз ниже). В 1990 г. максимальный уровень превосходил минимальный в 7,3 раза.

Сельское хозяйство в кризисный период пострадало в меньшей степени, чем промышленность. При этом имеются территории, где среднегодовое производство сельскохозяйственной продукции даже выросло (Удмуртия, Татарстан и Кировская область). Среди экономических районов в наибольшей степени спад сельскохозяйственного производства ощутили Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский и Восточно-Сибирский районы, в наименьшей степени - Волго-Вятский, Северо-Западный и Уральский районы. Среди краев, областей и республик в десятку «лидеров» (с наибольшим спадом) вошли Белгородская, Саратовская, Воронежская и Курская области, Калмыкия, Алтайский, Ставропольский и Краснодарский края, Карачаево-Черкесия и Адыгея. Многие из этих регионов занимают ведущее положение среди производителей сельскохозяйственной продукции, поэтому охвативший их кризис имел общефедеральное значение.

Сокращение инвестиционной деятельности произошло практически в тех же размерах, что и промышленного производства: только в 1996 г. уменьшение объемов капиталовложений составило более 20%. При этом в большей степени (на 25-30%) объемы инвестиций снизились в Сибири и на Дальнем Востоке, а также в ряде областей и республик Центрального (Ивановская, Калужская, Орловская, Тверская, Тульская) и Волго-Вятского (Кировская область, республики Марий Эл и Чувашская) экономических районов. В меньшей мере спад инвестиционной деятельности был характерен для территорий Северо-Западного и Поволжского экономических районов. За 1992-1996 гг. в целом по России объем капиталовложений снизился более чем на 50%. Следует подчеркнуть, что в условиях существенного износа основных

183

производственных фондов, при которых Россия вошла в кризис, дальнейший спад инвестиционной деятельности повлечет за собой значительной уменьшение производственного потенциала страны.

В целом кризис в материальном производстве в наибольшей степени поразил регионы центра европейской части России, а также республики, расположенные на территории Северного Кавказа и юге Сибири.

Ослабление государственного регулирования, до определенной степени поддерживавшего сбалансированность межрегионального развития, сильно обострило противоречия территориальных проблем. Сложная и экстремальная социально-экономическая ситуация характерна для всей зоны Севера, старопромышленных и милитаризованных регионов Центра, Урала, юга Сибири.

Недостаточность государственного регулирования на региональном уровне прослеживается и в решении социальных проблем, главные среди которых усиливающиеся территориальные различия в уровне жизни населения, рост безработицы, включая ее скрытые проблемы - ухудшение показателей воспроизводства населения, нарастание волны вынужденной миграции, криминиализация.

В основе растущей поляризации регионов по уровню жизни населения лежат значительные различия в темпах роста денежных доходов, розничных цен и тарифов, их несогласованность между собой в пределах одной территории.

Наметившееся в стране общее сближение темпов роста денежных доходов и розничных цен реализуется с большими региональными различиями. Ценовой фактор оказывает существенной влияние и на величину прожиточного минимума.

Поскольку территориальные различия в величине прожиточного минимума, как правило, не совпадают с различиями в номинальных денежных доходах, сложилась высокая дифференциация между субъектами Федерации в величине покупательной способности населения и его денежными поступлениями. Если в Москве средний денежный доход в 1996 г. превышал прожиточный минимум в 4,1 раза, то в Санкт-Петербурге - только в 2,0, на Сахалине - 1,5, в Новосибирской области - 1,3, Бурятии - 1,2, Туве - 1,1 раза, а в Читинской области денежный доход составлял всего 0,9 от прожиточного минимума.

Различия по регионам в уровне получаемого населением дохода в значительной степени являются отражением складывающейся в них ситуации на рынке труда. Ее характерные черты: повсеместный рост регистрируемой безработицы и ее

184

скрытых форм, задержка в оплате труда, возрастающее давление на рынке труда потоков вынужденных мигрантов.

В Ивановской области число зарегистрированных безработных в последнее время устойчиво составляет 8%, превышающий 5% уровень безработицы имеется в Псковской, Костромской, Ярославской, Кировской областях. В зону повышенного риска по уровню безработицы попадают традиционно трудоизбыточные районы, а также районы с моноотраслевой и слабо диверсифицированной структурой хозяйства. Прежде всего это так называемые «закрытые города», потенциал которых определяют оборонные предприятия, а также те малые и средние города, основу которых составляют одно-два предприятия.

Снижение уровня жизни населения неизбежно сказывается на демографических процессах: снижается рождаемость, растет смертность, происходит падение естественного прироста населения, сокращается продолжительность жизни (особенно среди мужчин, ожидаемая продолжительность жизни которых в настоящее время ниже пенсионного возраста).

Снижение рождаемости стала устойчивой тенденцией практически во всех районах Российской Федерации, за исключением республик Северного Кавказа и Калмыкии. На общем фоне повсеместного сокращения численности населения этот процесс особенно заметен в районах Северо-Запада и Центра, включая Москву и Санкт-Петербург.

Изменение условий жизни населения страны влияет и на географию миграционных связей. Традиционный приток населения в северные и восточные районы сменился массовым оттоком. Если среднегодовой коэффициент миграционного прироста населения в северном регионе за 1979 - 1983 гг. составлял плюс 7 промилле, то в 1989-1996 гг. он стал отрицательным (минус 47 промилле), в Восточной Сибири изменился с плюс 5 до минус 30 промилле, на Дальнем Востоке - с плюс 45 до минус 82 промилле. В Тюменской области коэффициент миграции за указанный период изменился с плюс 35 до минус 36 промилле, в Томской - с плюс 48 до минус 18 промилле.

Реэмиграционный поток направляется в основном в районы Европейской части России, в том числе и на Северный Кавказ, испытывающий и без того избыток рабочей силы и страдающий от притока вынужденных мигрантов из горячих точек. Среднегодовой коэффициент миграционного прироста населения этого района за указанное время повысился с 4 до 57 промилле.

Таким образом, социальная ситуация на региональном уровне продолжает не только оставаться напряженной, но и чревата

185

возникновением социальных конфликтов. Избежать этого можно, лишь активизировав федеральные органы на повышение эффективности в регулировании социальных и экономических процессов по территории страны.

Особенности процесса реформирования в регионах. Все больше различий между регионами наблюдается в ходе, темпах и направлениях проведения реформ.

Модели реформирования экономики регионов, опирающиеся на использование региональных льгот и дотаций, а также преимуществ за счет экспорта сырья по мировым ценам, исчерпали свои возможности. Сохраняются различия в соотношении рыночных и административных методов регулирования.

Дифференциация темпов и глубина экономических реформ, а также институциональных преобразований в существенной мере определялись текущим социально-экономическим положением регионов, масштабами кризисных явлений в экономике, особенностями отраслевой структуры хозяйства, возможностями получения валютных доходов от экспортных операций, а также политической ориентацией территориальных органов управления и местом того или иного региона в системе федеративных отношений. В федеративном строении России в настоящее время существуют различия в конституционном статусе республик, областей и краев. Более высокий статус российских республик нередко использовался местным руководством не для активного продвижения экономических реформ, а для поддержания социально-политических основ своего суверенитета, что требовало дополнительных бюджетных расходов на реализацию мер социальной защиты населения и предотвращение развала сложившихся экономических структур.

Кроме того, ход реформ в России затруднен рядом особенностей ее развития:

- гиперспециализацией регионов и центров на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемой неразвитой сферой услуг. Из-за этого структурно-отраслевые сдвиги быстро перерастают в новые региональные проблемы, а регионы оказываются в зависимости от поставок извне;

- наличием большого числа предприятий с собственным жилым фондом и объектами социальной инфраструктуры (особенно в восточных районах), ставящих многие города в исключительную зависимость от убыточности или прибыльности предприятия-гиганта, требований руководителей этих заводов;

186

- обилием искусственных образований в виде «закрытых городов», технополисов, изолированных от окружающих населенных пунктов, с особым сложившимся укладом жизни;

- сильными территориальными контрастами в хозяйственной, социальной и политической сферах. В результате к началу реформ в России сосуществовали регионы, находившиеся на разных этапах общественного развития.

Ход реформ также затруднен незавершенностью процесса формирования законодательно-нормативной базы государственной региональной экономической политики.

Важнейшим направлением проводимой в настоящее время экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования.

Процесс приватизации в промышленности шел в основном по линии создания акционерных обществ. Наиболее быстрыми темпами акционировались крупные и средние предприятия Вологодской, Псковской, Костромской, Липецкой, Пензенской, Оренбургской, Читинской областей, республик Марий Эл, Калмыкии, Дагестана, Ставропольского, Алтайского и Приморского краев.

Относительно низкие темпы акционирования были присущи Архангельской, Рязанской, Волгоградской, Свердловской, Кемеровской областям, Удмуртии, Красноярскому и Хабаровскому краям.

Территориями - аутсайдерами по данному направлению реформ являются Кировская, Магаданская области, республики Татарстан, Северная Осетия, Ингушская, Башкортостан, Тува, Саха (Якутия), а также города Москва и Санкт-Петербург, использующие по существу особый порядок акционирования предприятий.

Региональный анализ акционирования в строительстве показывает наибольшую активность этого процесса в Астраханской, Владимирской, Тверской, Калужской областях, на территории которых более 30% подрядных работ выполняется акционерными предприятиями, а продажа объектов незавершенного строительства успешно проходила в центральных районах России, а также в Новосибирской и Читинской областях.

В сфере малой приватизации наибольшее количество приватизированных предприятий приходилось на Свердловскую, Ростовскую, Волгоградскую, Саратовскую, Нижегородскую, Новосибирскую, Тюменскую области, Москву, Краснодарский и Красноярский края. Довольно высок их удельный вес в большинстве регионов Северо-Западного, Центрального, Центрально-Черноземного, Волго-Вятского, Уральского, Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского районов.

187

Темпами ниже среднероссийских проходил процесс формирования многоукладной экономики в регионах с развитым аграрным сектором, а также в регионах с минерально-сырьевой ориентацией (прежде всего в районах Крайнего Севера), где в структуре хозяйства преобладала добывающая промышленность.

Особенно медленно и трудно проходил процесс приватизации в отсталых и проблемных регионах, которые можно объединить в группу регионов социально-экономического бедствия (Калмыкия, Северная Осетия, Дагестан, Тува, Мордовия и др.).

Важнейшие современные проблемы регионального развития. Коренные перемены в политическом устройстве, изменение геополитического положения, глубокое реформирование экономических отношений привели к обострению старых и появлению новых региональных проблем.

К числу новых относится проблема дезинтеграции регионов России. Их стремление (особенно богатых сырьевыми ресурсами) к одностороннему использованию преимуществ от их льготного экспорта, к удержанию налоговых поступлений в пределах своей территории, к установлению административных цен на продукцию, к запрету ее вывоза за пределы региона подрывают целостность России и ее экономического пространства.

Основными факторами экономической дезинтеграции являются:

- рост транспортных тарифов, неконкурентоспособность производителей и неплатежеспособность покупателей, переориентация регионов на внешнеэкономические связи;

- усиление дифференциации экономического положения регионов в условиях рынка: различия в доходах и ценах, в объемах платежеспособного спроса и т.п.;

- недостаточно четкое функционирование финансовой системы: дефицит наличных денег в регионах, длительные сроки движения безналичных платежей, сбои в налоговой системе.

Эти факторы продолжают действовать, а, следовательно, сохраняется угроза экономического распада России. Особенно остро стоит проблема усиления экономической интеграции с регионами Дальнего Востока и Калининградской областью.

В связи с изменением геополитического положения возникли проблемы обустройства новых приграничных районов и создания по существу новой системы транспортных выходов России на мировой рынок.

После образования независимой России число приграничных регионов увеличилось с 29 до 46. Новые приграничные территории столкнулись с целым рядом специфических проблем: это

188

реконструкция транспортных коммуникаций, энергетических и телекоммуникационных сетей, переспециализация производства, необходимость обустройства мигрантов и т.д.

Проблема развития международной транспортной инфраструктуры стоит особенно остро, поскольку за границами России остались основные порты Балтийского и Черного морей, через которые проходило до 2/3 грузооборота морского транспорта. Основные железнодорожные и автомобильные выходы в Западную Европу расположены на территории Украины и Белоруссии. В то же время образовались десятки приграничных станций и автомобильных трасс, ведущих в бывшие республики СССР и не оборудованных для осуществления таможенных операций. В результате государство несет большие экономические потери от неконтролируемой торговли с сопредельными странами.

Острый характер носит проблема размещения вынужденных мигрантов и беженцев. По различным оценкам, их количество в ближайшее время может достигнуть 4-5 млн человек. Основной их поток из стран Средней Азии и Закавказья, а также из ряда республик России направляется в Ставропольский и Краснодарский края, области Центрально-Черноземного района и юга Поволжья, а также в Москву и Московскую область. Обустройство мигрантов, зачастую не имеющих достаточных средств к существованию, в условиях спада производства и быстро возрастающей безработицы является сложной и дорогостоящей проблемой, от решения которой во многом зависит социально-политическая обстановка в районах их концентрации.

В значительной мере традиционными, но усилившимися под влиянием негативных процессов последних лет, являются проблемы развития регионов:

- слабых в экономическом отношении;

- подверженных длительной депрессии;

- экологически опасных;

- находящихся в кризисной ситуации экономического, природно-экологического, межнационального характера.

В настоящее время серьезной проблемой являются слаборазвитые (традиционно отсталые) регионы России. В силу различных причин (объективных и субъективных) они значительно отстают от среднероссийского уровня развития. Эта группа насчитывает более 20 субъектов Федерации. В нее постоянно входят республики южного пояса России (Северного Кавказа и юга Сибири), а также ряд окраинных областей Европейской части (Псковская, Астраханская). По уровню производства на душу

189

населения они отстают на 30-40% от среднероссийских показателей и большая часть их населения живет ниже черты бедности.

Особенность этих регионов заключается в том, что они не в состоянии самостоятельно выйти из бедственного положения в короткие сроки, даже в случае максимального использования имеющегося на их территории экономического потенциала.

Депрессивные районы имеют достаточно мощный экономический потенциал, но характеризуются глубоким устойчивым спадом промышленного производства, имеющим серьезные и долговременные причины. В большинстве своем это индустриальные области Северо-Западного района, Центра, Поволжья, Урала и юга Сибири, специализированные на машиностроении и оборонной промышленности, оставшихся без государственного заказа и инвестиционного спроса. Эти регионы имеют необходимый кадровый, производственный, инновационный и инфраструктурный потенциал для переструктуризации экономики и вывода ее на конкурентоспособный уровень. Наиболее развитые из них должны стать опорными районами в создании экономики постиндустриального типа. Но для ускорения этого процесса необходима государственная поддержка. Особенно большая помощь нужна городам, экономическую базу которых составляют 1 -2 промышленных предприятия.

К экологически опасным относятся регионы с критическим уровнем техногенного загрязнения окружающей среды, с повышенным уровнем радиации. Это Мурманская, Брянская, Кемеровская, Московская области, значительная часть территории Поволжья, Урала, Красноярского края. Как правило, местное население здесь расплачивается за просчеты государственной политики размещения производства. В большинстве случаев местных ресурсов недостаточно для нормализации обстановки и требуется государственная поддержка как в правовом, так и финансовом аспектах.

Кризисные регионы характеризуются катастрофическим положением в какой-либо из сфер жизнедеятельности населения, непосредственно угрожающим здоровью и благосостоянию людей. Это районы природных или техногенных катастроф или межнациональных конфликтов.

Ликвидация крупномасштабных катастроф требует больших средств, длительного времени и непосредственного участия федеральных органов власти, так как ситуация может касаться не одного, а нескольких субъектов Федерации. К кризисным регионам относятся Чечня и близлежащие территории, Сахалинская и

190

Астраханская области, республики Дагестан и Калмыкия (в связи с подъемом уровня Каспийского моря).

Особое место в региональной политике России всегда отводилось регионам Крайнего Севера. Не является исключением и современный период. Сегодня к традиционным проблемам этих регионов добавились трудно решаемые проблемы своевременного обеспечения продовольствием, топливом и другими видами продукции, а также проблема переселения избыточного населения в среднюю и южную полосу России. Остается актуальной задача создания условий для возрождения малочисленных народов Севера.

Таким образом, различного рода региональные проблемы характерны практически для всей территории России. Их учет является обязательным требованием для выработки новой стратегии территориального развития, что требует регионализации проводимых реформ, предопределяет довольно значительный объем централизованных инвестиций и межрегионального перераспределения бюджетных средств.

Стратегические цели и задачи долгосрочного регионального социально-экономического развития. Практика проводимых в стране преобразований показала, что и слабый учет региональных особенностей и интересов, не только резко снижает результативность федеральной социально-экономической политики, но и ослабляет межрайонные экономические связи, создает противоречия в отношениях между субъектами Федерации, ставит под угрозу общность экономического пространства страны и само существование России как единого государства.

Региональная экономическая политика - органическая часть общей социально-экономической политики государства, объединяющего территориальные структурно-технологические, экономические и социальные интересы субъектов Федерации Всемерное использование благоприятных и ограничение действия негативных факторов и условий для достижения указанных интересов и стратегических задач государственной социально-экономической политики - вот основная причина создания механизма региональной экономической политики.

Основными целями региональной экономической политики являются:

- обеспечение экономического единства Российского государства, сохранение его целостности при широких полномочиях субъектов Российской Федерации в регулировании социально-экономического развития на их территории, рациональное сочетание интересов регионов с интересами Федерации и предпринимательской деятельностью граждан;

191

- содействие формированию во всех регионах многоукладной рыночной экономики, всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для развития и углубления экономической реформы;

- формирование рациональной территориальной структуры экономики, углубление территориального разделения труда, развитие конкурентоспособных направлений специализации хозяйства и экономических связей регионов на едином экономическом пространстве Российской Федерации;

- создание территориального комплекса хозяйств и уровней самообеспеченности потребностей региональных рынков за счет местного производства товаров, инвестиционных и трудовых ресурсов, расширение использования прогрессивных форм территориальной организации производства и размещения населения;

- повсеместное повышение уровня и качества жизни населения, преодоление чрезмерных региональных различий в уровне социально-экономического развития, обеспечение равных возможностей для развития экономики и социальной сферы.

Обеспечение единства экономического пространства. Рациональная специализация регионов и активизация межрайонных экономических связей. Развитие межрегиональной

инфраструктуры.

Основу единства экономического пространства страны, наряду с общностью государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, других институциональных структур составляют территориальное разделение труда и производственная специализация хозяйства регионов Российской Федерации, определяющие их взаимную заинтересованность в экономической интеграции.

В новых условиях рациональная специализация хозяйства регионов становится важнейшим фактором формирования общероссийского и региональных рынков товаров, труда и капитала, позволяющим реализовать выгоду от концентрации своей деятельности и сосредоточить ее на конкурентоспособных направлениях. Развитие и углубление производственной специализации хозяйства регионов экономической интеграции российских территорий является обязательным условием укрепления социально-экономических основ единства Российской Федерации, сохранения ее целостности и обеспечения экономической безопасности России.

Переход к рыночным отношениям и преобразования в государственном устройстве сопровождаются существенным

192

изменением значения отдельных факторов, определяющих рациональное размещение производств и необходимость соответствующих изменений в сложившейся специализации хозяйства регионов.

Существенно возрастает влияние территориальной дифференциации природно-ресурсных и социальных факторов. Особенно велики изменения, произошедшие под влиянием топливно-энергетического и транспортного факторов, определяющих новую географию региональных товарных потоков и производств.

Значение экологического фактора в настоящем и будущем времени оказывает влияние на региональное развитие. Вместе с тем расширение доступности импортных средств производства при резком снижении их выпуска на отечественных предприятиях значительно снизило возможности экологического контроля за продукцией и технологиями иностранного производства. Первое время менталитет россиян по отношению в изделиям иностранного производства позволял последним сравнительно легко проникать на российские региональные рынки. И только когда недобросовестность иностранных поставщиков привела к серьезным санитарно-эпидемиологическим конфликтам продукция стала более тщательно контролироваться региональными органами.

Появилась необходимость учитывать новые факторы и условия: платежеспособный спрос, конкурентоспособность производства, изменение геополитического положений, открытость российской экономики, рентные отношения, экономический риск, политическую стабильность и др.

В условиях рыночного хозяйствования существенно меняются критерии рациональности размещения производства и специализации регионов. Отдельные направления производственной специализации регионов и определяемые ими хозяйственные связи в новых условиях являются нерациональными и от них приходится отказываться. Вместе с тем предстоит восстановить нарушенные, но остающиеся взаимовыгодными экономические связи между регионами и государствами СНГ, установить новые связи, рациональные в современных условиях и на перспективу.

Совершенствование территориального разделения труда и развитие специализации регионов связаны с необходимостью:

- рационализации территориально-организационной и институциональной структуры страны, повышения

инфраструктурной обеспеченности процессов межрегиональной интеграции;

193

- модернизации структуры хозяйства индустриально развитых районов на принципах экономики постиндустриального типа;

- пересмотра размещения энергоемких производств;

- упорядочения специализации производства сельскохозяйственной продукции;

- освоения новых месторождений полезных ископаемых и их глубокой переработки.

В укреплении экономического единства России, ее экономической независимости особое место отводится:

- восстановлению экономически обоснованных и технологически обусловленных производственных связей предприятий России и зарубежья, особенно ближнего, включенных в единые производственно- технологические циклы;

- привлечению ресурсов заинтересованных стран к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах;

- участию российских предприятий и инвесторов в совместном развитии производств, в поставках продукции которых заинтересована российская экономика;

- привлечению инвестиций регионов России и иностранных государств, заинтересованных во включении общероссийской инфраструктуры в систему мировых коммуникаций;

- формированию межрегиональных и транснациональных промышленно-финансовых групп и союзов на базе совместной собственности.

Экономические основы федерализма, укрепление государственной целостности России. Проблемы разграничения собственности. Бюджетный федерализм. Экономическую основу федеративного устройства Российского государства составляет взаимосвязь региональных социально-экономических структур, сложившихся на обширной и неоднородной территории.

Крупные масштабы и хозяйственное своеобразие региональных социально-экономических структур, их территориальная разобщенность определяют необходимость придания им статуса государственных образований.

Принцип хозяйственной целостности является одним из главных в территориально-государственном устройстве России, роль которого с переходом к рынку и расширением полномочий субъектов Федерации возрастает. Национальный же принцип, превалировавший при национально-территориальном делении государства, все более становится источником осложнения социально-экономического положения.

Возможности активного участия территорий России в общероссийском рынке во многом зависят от состояния

194

общегосударственных инфраструктурных систем. Их укрепление и совершенствование - одна из важнейших функций и задач федеративных органов государственного устройства. Это будет способствовать свободному перемещению товаров, капиталов и рабочей силы, свободе предпринимательской деятельности.

Основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между всеми уровнями власти. В нашей стране оно осуществляется через определение сферы компетенции каждого из уровней власти и сфер совместного ведения.

Теоретически именно в разграничении полномочий и предметов ведения должно лежать как распределение доходных (или налоговых) полномочий, так и распределение расходов.

Практической стороной решения этой задачи являются способы обеспечения и поддержания самостоятельности бюджетов всех уровней. Понятие бюджетного федерализма предполагает, что каждый уровень бюджетной системы имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом источники финансирования или налоговая база в рамках бюджетной системы могут строиться как на пересекающейся, так и не пересекающейся основе.

В идеальной модели бюджетного федерализма объем доходных (или налоговых) полномочий конкретного уровня власти полностью адекватен закрепленным за ним расходным полномочиям и обеспечивает финансирование определенного уровня государственных социальных стандартов во всех регионах.

Практика свидетельствует о недостижимости идеальной модели. С одной стороны, всегда существует разрыв между обязанностью производить те или иные категории расходов (или полномочия по расходам) и объективно доступными источниками для их покрытия. В результате формируется так называемый вертикальный финансовый дисбаланс, который необходимо каким-то образом покрывать.

С другой стороны, всегда имеется неравномерное распределение доходной базы по различным территориям и, соответственно, доходный потенциал может существенно различаться. В результате во всех федеративных государствах существует горизонтальный дисбаланс между доходными или налоговыми возможностями различных регионов.

Для устранения возникающих противоречий кроме конституционно устанавливаемых разграничений между уровнями власти в части получения доходов за ними должны быть

195

закреплены, во-первых, права на введение местных налогов, во-вторых, должен существо-вать отлаженный и согласованный механизм оказания финансовой поддержки и помощи за счет других уровней бюджетной системы, в-третьих, должны быть оговорены возможности независимого заимствования средств на финансовых рынках не только для уровня Федерации.

В настоящее время в России используются три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы:

- распределение налоговых источников и их раздельное использованием бюджетом каждого уровня;

- последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов по «нижестоящим бюджетам»;

- совместное использование одной и той же налоговой базы бюджетами всех уровней.

Критерии распределения налоговых полномочий. Степени мобильности облагаемой базы в пределах того или иного уровня власти серьезно различаются. Принято считать, что чем менее мобильна налоговая база, тем на более низком уровне она может облагаться. Этим обстоятельством предопределяется предпочтительность закрепления, к примеру, такого налогового источника, как имущество или земля, за бюджетами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Чем неравномернее он распределен, тем на более высоком уровне власти должно осуществляться его налогообложение. В первую очередь это относится к проблеме налогообложения природных ресурсов.

Эффективность сбора налогов во многом зависит от степени приближения налогообложения к объекту сбора налогов. Вместе с тем, при прочих равных условиях, чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна облагаться. Чем «мельче» (раздробленнее) налоговая база, тем на более низком уровне власти она должна облагаться. Нужно учесть еще одно обстоятельство: чтобы разворачивать общенациональный учет объектов обложения, нужно быть уверенным, что соответствующие издержки по налоговому обложению будут ниже соответствующих затрат.

Федеральные органы по сбору налогов должны располагать механизмом макрорегулирования. Для этого требуется закрепление за ними основных налогов, которые и позволят осуществлять это регулирование. К таким налогам в первую очередь относятся все категории подоходных налогов с юридических и физических лиц, а

196

также сборы и платежи, имеющие целевой социально-пенсионный характер.

Необходимо соблюдение границ юрисдикции. Федерация имеет право вводить налоги на всей территории страны. Остальные уровни власти - только в пределах соответствующей территории. К примеру, НДС не может регулироваться на уровне ниже общенационального, так как объективно его взимание связано с частичным переносом налогового бремени с одной территории на другую.

Закрепление налоговых полномочий не должно создавать барьеры на пути перелива капитала, финансовых ресурсов в пределах федеративного государства.

Анализ действующей налоговой системы может быть произведен на основе всех перечисленных выше критериев. В данном случае мы ограничимся главным образом проблемой фактического закрепления того или иного налога за тем или иным уровнем власти в настоящее время. Для анализа сложившейся системы налогообложения необходимо ответить на следующие вопросы: а) кто определяет объекты налоговой базы (статус конкретного налога); б) кто определяет налоговую ставку; в) доход какого бюджета составляют поступления конкретного налога.

Естественно, что на практике имеет место сочетание ответов на поставленные вопросы в отношении всех уровней бюджетной системы.

Вывод, который может быть сделан на основе анализа, связан с тем, что в настоящее время очевидно преобладание федерального уровня в решение «судьбы» большинства составляющих налоговой системы. В результате в структуре консолидированного бюджета федеральные налоги составляют 87,9%, а налоги остальных уровней власти - всего 12,1%. В структуре доходов территориальных и местных бюджетов федеральные налоги составляют 79,7%, а налоги более низкого уровня - 20,3%.

Как следствие, сегодня вторичное перераспределение бюджетных средств имеет чрезмерные размеры. Оно во многом носит встречный характер, порождает иждивенчество и конфликтные ситуации.

Совершенствование налоговой системы не может быть произведено в одночасье. Соответствующие вопросы затрагивают интересы всех уровней власти, а ответы на них прямо воздействуют на процесс укрепления или разрушения политических и экономических основ российской государственности. Следует также иметь в виду, что бюджетный процесс идет с годовым упреждением.

197

Ниже нами для обсуждения предлагаются основные направления совершенствования налоговой системы, не требующие ее коренной ломки.

1. Урегулирование проблемы собственности в отношении природных ресурсов. При этом требуется законодательно закрепить допустимость или недопустимость переноса налогового бремени за пределы юрисдикции того или иного уровня власти.

2. Объединение близких по экономическому содержанию налогов с одновременным уточнением получателей соответствующих сумм. Здесь могут быть рассмотрены, к примеру, налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы на бензин, минеральное сырье и платежи за использование природных ресурсов и др.

3. Однозначное определение налогов, по которым может осуществляться совместное использование налоговой базы, и границ компетенции по их «регулированию». Оно должно быть закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах Российской Федерации.

4. Определение налоговых источников, полностью закрепленных за субнациональными образованиями в качестве источников доходов соответствующих уровней бюджетной системы, а также создание правового обеспечения, полностью исключающего какие-либо посягательства на них со стороны «вышестоящих» бюджетов.

5. Юридическое закрепление на федеральном уровне налогов, используемых в качестве постоянных источников для выравнивания бюджетов всех уровней, а также режимов их участия в соответствующем перераспределении полученных средств.

Следует отметить, что конкретные решения в указанных или иных направлениях совершенствования действующей системы формирования доходов на всех уровнях власти и приведения их в соответствие с расходными полномочиями могут и должны приниматься только на основе количественного изучения проблемы. Построение бюджетного федерализма без конкретного анализа последствий предлагаемых решений лишь усугубит исторически сложившуюся и во многом не отвечающую принципам экономической целесообразности и социальной справедливости практику финансового обеспечения и поддержания самостоятельности всех уровней власти. Пока эта практика скорее закрепляет иждивенческие настроения у одних территорий и в силу своего уравнительного характера не стимулирует наращивание своего потенциала в тех из них, где это возможно уже сегодня. И то, и другое отодвигает перспективу выхода из кризиса страны в целом.

198

Таким образом, в области бюджетного федерализма основными принципами будут являться самостоятельность бюджетов различных уровней, четкое разделение бюджетных полномочий и ответственности, закрепление за территориальными бюджетами собственных источников доходов и определенных размеров налоговых поступлений.

В достижении гармонии федеральных и региональных интересов большое значение имеет справедливое распределение поступлений от использования природно-ресурсного потенциала между бюджетами всех уровней, принимая во внимание ведущую роль субъектов Федерации в распоряжении природными ресурсами на их территории одновременно общероссийское значение рационального использования природных ресурсов стратегической значимости.

Содействие государства в повышении эффективности специализации регионов в территориальном разделении труда, модернизация материально-технической базы межрайонных экономических связей, активное участие в решении крупных межрегиональных социально-экономических проблем создадут условия, при которых регионы, реализуя свои экономические интересы, будут одновременно заинтересованы в укреплении партнерских начал в отношениях с федеральными органами, в достижении лучших экономических результатов в масштабе страны, в укреплении ее позиций в мире.

Исходя из принципа равенства возможностей социально-экономического развития и исключения опасности социальной и национальной напряженности между субъектами Российской Федерации, следует для каждого из них установить нормативное значение минимальной бюджетной обеспеченности и размеров прямой федеральной помощи.

По мере расширения инвестиционных возможностей создадутся условия для образования целевого фонда регионального развития, средства которого, наряду с дотациями и субвенциями будут направляться субъектам Федерации, минуя посредников через Российский банк регионального развития, который призван стать важным инструментом укрепления федеративных принципов российской государственности.

Для придания нового качества российскому федерализму необходимо создать благоприятную социально-экономическую среду, характеризующуюся:

- наличием выгодных условий для инвестиционной и производственной деятельности, включая их эффективное законодательно-правовое регулирование и защиту;

199

- возможность использования агломерационного эффекта, образующегося за счет комплексного развития хозяйства регионов и обеспечивающего снижение затрат на производство, хранение и сбыт товаров;

- достаточным для обеспечения нормальной экономической деятельности развитием рыночной инфраструктуры и производственных систем жизнеобеспечения;

- надежными выходами на региональные и мировые товарные рынки;

- наличием земельных участков, пригодных для размещения новых объектов производственной и непроизводственной сферы и их компактных группировок.

Для обеспечения целостности российского государства и его экономического пространства федеральные органы должны:

- гарантировать свободное и равноправное развитие всех форм собственности;

- своими прогнозами и программами ориентировать регионы и хозяйствующие субъекты на интенсивные направления экономического роста, предупреждать возникновение негативных последствий стихийного действия рыночных механизмов на региональное развитие;

- поддерживать экономическое развитие территорий с неблагоприятными условиями для жизни людей и реабилитацию районов, подвергшихся радиационным катастрофам и стихийным бедствиям.

<< | >>
Источник: Дульщиков Ю.С.. Региональная политика и управление. - М.: Изд-воРАГС, -257 с.. 2001

Еще по теме Глава 15. Механизм реализации региональной экономической политики:

  1. Глава 16. Механизм реализации социальной региональной политики
  2. Глава 17. Механизм реализации государственной региональной политики в области охраны окружающей среды
  3. Глава 12. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики
  4. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
  5. 4.2. Механизм реализации финансовой политики
  6. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики
  7. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
  8. Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика
  9. В. Г. Ушакова СЕМЕЙНАЯ ПОЛИТИКА: МОДЕЛИ, НАПРАВЛЕНИЯ, МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
  10. ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ