Глава 19. Государственная служба и требования к управленческим кадрам регионального управления

Одной из важнейших проблем на современном этапе развития экономики большинства стран мира являются проблемы в области работы с кадрами государственных органов управления (госслужб).

- формализация процедур и методов подбора кадров;

- разработка научных критериев, научный подход к анализу потребностей в управленческом персонале;

- требования к подбору кадров;

- замещение и выдвижение молодых и способных работников;

- повышение обоснованности и расширение гласности в кадровых решениях;

- системная увязка хозяйственных и государственных решений с основными элементами кадровой политики.

При этом следует учесть особый исторический этап развития Российской Федерации, который связан, во-первых, со сменой политической доктрины и развитием политических институтов, во-вторых, сменой механизма хозяйствования, структура которого ориентирована на рыночные организационные отношения, в-третьих, заменой стереотипов в работе с кадрами, среди которых важнейшими являются профессионализм и предпринимательские способности. В системе мероприятий по преобразованию командного механизма хозяйствования на рыночный особое значение придается повышению уровня работы

230

с кадрами и постановке этой работы на прочный научный фундамент, с опорой на накопленный исторический отечественный и зарубежный опыт.

В мировой практике давно действует рыночный механизм хозяйствования, следовательно, подбор и работа с кадрами имеют определенные традиции. В них выявлены качественные характеристики и закономерности, требования и критерии оценки кадров, что позволяет многим странам использовать общий накопленный опыт.

В нашей стране работа с кадрами носила кулуарный, протекционистский, субъективный и волюнтаристский характер, адекватный действующей доктрине командно-административного управления.

Мировой опыт работы с кадрами для нас довольно интересен и может быть применен в отечественных госслужбах, однако он слабо адаптирован к местным условиям, которые в значительной степени отличаются от системы работы с кадрами за рубежом. Попытки многих иностранных фирм навязать собственные модели обучения работников различных структур (предпринимательских, хозяйственных, государственных и др.) управления не дали ожидаемых результатов. Американская, французская, немецкая, испанская, шведская модели подготовки кадров исходили из собственных систем хозяйствования и управления, которые существенно отличаются от нашей. Не случайно многие работники, получившие бизнесподготовку за рубежом, не смогли воспользоваться полученными знаниями. Они годились там, где формировались. К российской действительности они не были адаптированы, поэтому зарубежная система обучения была обречена на неудачу. Об этом одни знали, другие догадывались, но никто из зарубежных «учителей» не хотел отказаться от попытки убедить (особенно региональных руководителей), что предлагаемая ими модель лучшая. Ради этого иностранные партнеры несли немалые материальные издержки.

Формируя собственную концепцию подготовки кадров

государственного управления (госслужбы), необходимо прежде всего сформулировать требования к ней и критерии оценки ее качеств. Это тем более необходимо, что в ряде случаев конструктивно меняются политический, экономический, социальный, структурный и другие механизмы новой организационной структуры управления в России.

231

Не давая политической оценки той или иной модели управления, опираясь на исторический опыт, следует выделить (как мы указывали выше при характеристике разновидностей организационных структур) два ее типа: экстенсивный и интенсивный. Каждая из указанных моделей обладает особыми критериями становления и развития.

Первый тип характеризует командно-административную модель управления, работники которой имеют следующие качественные черты:

- избегают риска;

- занимаются рутинной деятельностью;

- концентрируются на самой деятельности;

- не любят изменений;

- избегают брать на себя ответственность за принятое решение из-за боязни административного наказания;

- концентрируют внимание на ограничениях;

- выдвигают на первый план безопасность;

- не имеют желания переобучаться.

Вторая (интенсивная) модель управления характеризуется принципиально иными качественными чертами, которыми должен обладать государственный служащий.

- риск;

- постоянное применение инноваций;

- концентрацию на результатах деятельности;

- стремление к изменениям;

- отношение к ошибкам с пониманием и учебе на них;

- концентрацию внимания на появляющихся возможностях, шансах;

- выдвижение на первый план необходимости достижений;

- трактовку обучения работников как выгодные инвестиции. Следует иметь в виду, что каждая из указанных моделей управления, в которых работают люди разных поколений, профессиональной подготовки, различных взглядов и социальных целей, не может рассматриваться как «абсолют», в ней могут быть исключения. Нельзя предполагать, что одна из моделей является хорошей, другая негодной. Каждая из них доказала свое историческое место и конечно может быть использована в действующей системе управления. Она может модифицироваться в зависимости от места и времени применения, она может разнообразить формы взаимодействия с другой моделью управления и тем самым обогощать друг друга, а не обесценивать.

232

В связи с вышеизложенным подготовка кадров государственного управления (госслужбы) ориентируется на сложившийся механизм хозяйствования. Он может оказаться несоответствующим -рутинным - или наоборот. Использование такого механизма необходимо сверять с требованиями времени. Следовательно, система подготовки кадров государственных служб, на наш взгляд, не должна ориентироваться только на интенсивную модель управления как определенный стереотип, требования которого являются универсальными для любых структур государственного, хозяйственного и предпринимательского назначения. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предполагает вовлечение в нее работников с различными качественными чертами. Государственная служба предполагает использовать как интенсивную так и экстенсивную модели управления, ориентироваться на различные

профессиональные виды деятельности, в которых заняты руководители различного ранга.

233

Из-за этого в основном создаются преграды между

представительными и исполнительными властями и т.д. Организация подготовки кадров государственных структур управления серьезно затруднена из-за неотработанности концепции нового государственного устройства, большого количества не связанных между собой схем управления, отсутствия должного проектирования структурных преобразований, нестабильности государственных структур и их правового статуса. Слабая профессиональная подготовленность действующих государственных служащих серьезно отражается на перспективах реорганизации всей системы подготовки и переподготовки кадров управления в новой модели хозяйствования.

Интенсивная суверенизация национальных и региональных экономик, передача многих управленческих функций по сбалансированному развитию экономики регионов и России в целом на места, стремительное разрушение производственной и социальной инфраструктур многих отраслей промышленности, а также региональных хозяйственных комплексов приводит к необходимости тщательного изучения закономерностей нового этапа обобществления общественного производства.

разгосударствленной собственности, российские и зарубежные инвесторы, формируя новые организационные отношения. Это означает, что практически связываются воедино развитие производительных сил, организационных производственных и управленческих отношений. Интегратором этой связи является рынок.

Носителем организационных отношений, инициирующих формирование и развитие рыночных отношений, являются кадры и органы управления.

Действенность управления во многом зависит от качества его организации. Основу организации составляет постоянное углубление разделения управленческого труда и согласование функций. Это в свою очередь сопряжено с четкой регламентацией того, кто и что должен делать, как и за что отвечать, а также с исполнительской дисциплиной.

Наилучшего результата от применения организационного регламентирования можно достичь в том случае, если определены в комплексе: функции, обязанности и права как органа управления в целом, так и каждого его подразделения, а также отдельных должностных лиц; содержание совокупного процесса деятельности; организационные формы, в которых осуществляется

234

регламентирование; способы воздействия на работников, обеспечивающие своевременное и высококачественное выполнение конкретных функций.

Различные функции управления выполняются в их взаимосвязи, образуя сложную многоконтурную систему. Поэтому для получения удовлетворительных результатов следует быть внимательным при их определении. В решении этой задачи значительную помощь могут оказать типовые модели организационных структур управления, в которых

взаимосвязанные функции расположены таким образом, чтобы обеспечить заданную последовательность операций и достичь необходимой цели. Такого рода модели достаточно хорошо известны как в нашей стране, так и за рубежом. Поэтому региональным структурам нет необходимости ломать голову над новой схемой управления, ориентируясь на свои знания, которые, к сожалению, накоплены не всегда на положительном опыте управления.

Первый опыт по формированию организационных структур управления (Владимирская, Нижегородская, Тамбовская, Тульская, Ярославская и другие области) показал, что аппараты администраций перечисленных субъектов Федерации пришли к следующим выводам. Необходимо учесть, по крайней мере, два обстоятельства при проектировании схемы упраления регионом (областью). Первое - особенности и ограничения местного характера, т.е. сбалансированный перевод экономики региона на рыночный механизм хозяйствования должен осуществляться с учетом ограничений по ресурсам. Формирование в регионе институциональных, хозяйственных, экономических, социальных и других механизмов предполагает развитие региона как целостной социально-экономической системы. Второе - программа конструктивных мер по переводу старой системы управления экономикой на рыночный механизм хозяйствования. Причем этот процесс предполагает согласование правительственных решений и решений региональных (областных) органов власти, где приоритеты государственных служб предопределяют характер деятельности органов управления региона.

В качестве методологических позиций при формировании модели регионального управления следует принять:

- необходимость и необратимость смены механизма хозяйствования, специфику перехода к преимущественно экономическим методам управления в стране;

235

- среднесрочную экономическую и социальную политику Российской Федерации по выводу страны из глубокого кризиса посредством укрепления исполнительной власти и расширения рыночных отношений;

- тенденции развития территорий и особенности их проявления в регионах.

В переходный период региональные рыночные преобразования должны осуществляться таким образом, чтобы свести к минимуму угрозу целостности Федерации. Это накладывает определенные ограничения на темпы преобразований и выдвигает конкретные задачи на каждом этапе формирования свободного рынка в регионах.

Вместе с тем либерализация экономики должна приводить к фактическому ограничению государственного вмешательства в ее функционирование: акцент делается на саморегулирование и самоорганизацию субъектов хозяйствования. Областная

администрация с помощью своих средств и ресурсов должна стремиться направлять естественно протекающие процессы, удерживая рамочными решениями их негативные последствия, тиражируя позитивные результаты. В частности, при проведении региональной структурной политики возникает необходимость придания реконструкции областного социально-экономического комплекса регулируемого характера.

Местные структуры управления вынуждены следить за работой нежизнеспособных предприятий и производств, поддерживать или санировать те из них, которые не могут конкурировать с предпринимательскими структурами. Расширяются возможности привлечения инвестиций и создания новых рабочих мест с институциональными изменениями и гарантиями социально-политической стабильности. Для решения стратегических задач, связанных с крупной функциональной перестройкой в деятельности аппарата областной администрации областного Совета, потребуются профессиональные кадры. Это отнюдь не означает, что их нет в действующих структурах. Предстоит их отобрать, формируя модель государственного профессионального управленческого служащего и предъявлять к нему требования, адекватные этапу проводимой в стране реформы. Для экономического возрождения России необходимо поддержание нормального функционирования социально-экономических систем муниципального, регионального и федерального уровней и их рыночное реформирование, что потребует в свою очередь качественно нового аппарата государственного управления.