Т е м а 3. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Цель занятия: изучение и закрепление теоретических знаний студентами, приобретение навыков и умений правоприменения.

Методика занятия: дискуссия по вопросам темы, анализ нормативно-правовых актов.

План Развитие прокуратуры в России до 1864 г. Развитие прокуратуры в России с 1864 по 1917 гг. Правовое регулирование прокурорского надзора с              1917              по 1991              гг. Прокуратура Российской Федерации после 1992 г.              (современный период).

Методические рекомендации по изучению темы

По первому вопросу следует знать, что слово "прокуратура" происходит от латинского глагола procuro - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

Зарождение и возникновение термина "прокуратура" и прокуратуры как особого института произошло во Франции во время правления короля Филиппа II в XIV в. (25 марта 1352 г.).

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России был Петр I. Его Указом от 2 марта 1711 г. в Российской империи учрежден Фискалат с целью осуществления тайного надзора за исполнением распоряжений главы государства, а в 1713 г. введена должность генерал-фискала. Полномочия фискалов были определены в Указе от 17 марта 1714 г. "О должности фискалов", который строго разграничивал компетенцию обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых) фискалов. Фискальная служба осуществляла свою деятельность тайно, поэтому негативно воспринималась в обществе и, как следствие, оказывала слабое влияние на создание обстановки законности и правопорядка. Кроме того, фискалы существовали за счет "собственных кормовых", что вело к злоупотреблениям и взяточничеству.

Понадобилось еще несколько Указов Петра I, чтобы российская надзорная власть приобрела завершенные черты. В соответствии с Указом Петра I от 12 января 1722 г. "О должности Сената" в России появилась прокуратура как государственно-правовой институт, как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов, она возглавлялась генерал-прокурором.

Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. "О должности Генерал-прокурора" подробно регламентировал его полномочия и определил, что генерал-прокурор назначался на должность государем, подчинялся только императору и имел помощника - обер-прокурора, который наряду с прокурорами коллегий Сената и провинций подчинялся генерал-прокурору. В соответствии с Указом генерал-прокурор являлся "оком государевым" и "стряпчим о делах государственных". Первым генерал-прокурором был П.И. Ягужинский (1722 - 1736).

На генерал-прокурора возлагался надзор за законностью деятельности высшего государственного органа страны - Сената, а впоследствии - и всех иных государственных органов. В случае обнаружения нарушения закона генерал-прокурор имел компетенцию предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, т.е. наделялся определенными полномочиями и в сфере правотворчества.

Нижестоящие прокуроры избирались Сенатом по предложению генерал-губернаторов и осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках.

Обнаружив нарушение закона, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а в случае неподчинения имел право "протестовать и иное дело остановить", т.е. принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее - в соответствующую коллегию или в Сенат, что приостанавливало действие незаконного акта.

Приоритетными направлениями деятельности прокуроров были наблюдение за интересами казны и надзор за соблюдением законов в арестантских делах, тюрьмах, за местами содержания заключенных под стражей.

Таким образом, в годы царствования Петра I прокуратура стала играть важную роль в укреплении государственности и финансовых дел.

В годы правления Екатерины I и Петра II происходило снижение значения прокуратуры, что было связано с проводимой ими политикой усиления роли различных государственных органов, которые в прокуратуре видели ограничение своей власти (Верховный тайный совет и др.).

В период царствования Анны Иоанновны прокуратура фактически бездействовала и, по существу, была ликвидирована.

Императрица Елизавета Петровна Указом от 12 декабря 1741 г. восстановила прокуратуру и наделила ее правами, которые она имела при Петре I.

При Екатерине II прокуратура окончательно сформировалась как орган надзора. Произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти, и в этом большую роль сыграло принятое в 1775 г. "Учреждение о губерниях". В нем были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров, что способствовало усилению их власти, так как они на деле осуществляли роль "ока государева" в регионах России.

В частности, на губернских и подчиненных им прокуроров возлагались задачи сохранения "целости власти, установлений и интересов императорского величества"; наблюдения за тем, "чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал"; истребления "повсюду вредных взяток".

Период властвования Павла I существенно ослабил прокурорский надзор, произошло сокращение штатов органов прокуратуры. Однако это не препятствовало прокуратуре продолжать свою активную деятельность, оставаясь действующим надзорным органом государства.

С созданием в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а губернские прокуратуры входили в состав органов юстиции на местах.

Период царствования Александра II характеризовался существенными изменениями, касающимися формы и содержания деятельности прокуратуры. В 1862 г. Государственный совет принял "Основные положения о прокуратуре", в которых цель прокуратуры определялась как наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи.

В целом до 1864 г. губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями - "присутственными местами", как судебными, так и административными.

Отвечая на второй вопрос, следует знать, что развитие прокуратуры в России с 1864 по 1917 г. осуществлялось следующим образом.

Судебная реформа 1864 г. подвергла правовой статус прокуратуры существенному изменению. Прокуратура лишилась общенадзорных полномочий и стала органом уголовного преследования, ограничив свою деятельность делами уголовной юстиции. В компетенцию прокуроров, состоящих при общих судах и при Сенате, входило поддержание обвинения в уголовном процессе, а также "наблюдение за правильным применением закона судебными местами".

Согласно Уставу уголовного судопроизводства, наряду с функцией поддержания государственного обвинения в суде прокуроры осуществляли руководство полицейским дознанием; наблюдали за деятельностью судебных следователей; были вправе присутствовать при всех следственных действиях; были вправе давать указания следователю; контролировали взятие под стражу обвиняемого; требовали дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. После вынесения приговора прокурор имел право на принесение протеста (апелляционного или кассационного).

Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г.

Находясь при судах, прокуроры были им неподконтрольны и осуществляли наблюдение за выполнением судами правил их устройства и делопроизводства, участвовали в рассмотрении дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывали незаконные решения по ним, направляли характеристики на судей министру юстиции.

Реформа 1864 г. фактически создала две системы органов прокуратуры с различными полномочиями: 1) прокуратуры судов и 2) губернские прокуроры, которые не обладали функциями обвинительной власти, но имели полномочия по осуществлению общего надзора.

Прокуратура была строго централизованной структурой, действующей на единых принципах, и прежде всего на единоначалии.

Период с 1864 по 1917 г. не внес существенных изменений в организацию и деятельность российской прокуратуры, хотя неоднократно поднимались вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора.

При ответе на третий вопрос о правовом регулировании прокурорского надзора с 1917 по 1991 г. (советский период) следует знать, что смена в России политического режима революционным путем повлекла упразднение прокуратуры Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР № 1 от 24 ноября 1917 г. "О суде".

Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя Чрезвычайная комиссия (ВЧК).

Однако построение нового общества обусловливало объективную необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе. Созданию новой прокуратуры предшествовала дискуссия по вопросу построения прокуратуры по принципу единоначалия либо двойного подчинения (центральной прокурорской власти и губернским исполнительным комитетам). января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о прокуратуре, в котором ее создание предполагалось в системе Министерства юстиции.

28 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, сформулировав принцип единства законности для всех союзных республик и особо отметив, что прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.

В соответствии с Положением прокуратуру возглавлял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным комиссаром юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции.

Структура отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР изначально была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.) и включала подотделы: общего управления и личного состава прокурорского надзора; общего надзора; надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; государственного обвинения со следственной частью.

Положение о прокурорском надзоре послужило основанием создания военной прокуратуры с целью осуществления прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Военные прокуроры состояли при революционных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах и непосредственно подчинялись помощнику Прокурора Республики, состоявшему при Верховном трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должность, перемещались и увольнялись исключительно Прокурором Республики. В последующем в соответствии с развитием воору

женных сил и иных войск, применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924), природоохранительные (1984-1985) и другие специализированные прокуратуры. ноября 1922 г. ВЦИК принял Положение о судопроизводстве РСФСР. В нем отмечалось, что деятельность следователей, учреждаемых в отделе прокуратуры НКЮ для производства расследований по важнейшим делам, поднадзорна органам прокуратуры.

16 ноября 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет, в котором было определено, что никакие органы власти не могут производить аресты прокуроров, их помощников и следователей без предварительного разрешения Прокурора Республики, что явилось гарантом их независимости и наделяло их особым правовым статусом.

8 марта 1923 г. СНК РСФСР принял постановление, в котором содержалось предписание соответствующим должностным лицам "довести до сведения всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам".

После образования Союза ССР первые принятые Основы судоустройства СССР и Союзных республик (утверждены II сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г.) устанавливали построение органов прокуратуры на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действие на основе издаваемых республиками актов. Прокурор республики был подотчетен и подведомствен верховным органам своей республики.

20 августа 1926 г. ЦИК и СНК СССР утверждено Положение о военных трибуналах, действовавшее с изменениями и дополнениями в течение сорока лет.

19 ноября 1926 г. ВЦИК утвердил Положение о судопроизводстве РСФСР, в котором определил правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры.

Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г., устанавливало, что прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР, в котором существовала прокуратура Верховного Суда СССР. Такое положение прокуратуры не соответствовало ее статусу как самостоятельного государственного органа.

Приобретение самостоятельности прокуратуры связано с постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. "Об учреждении Прокуратуры СССР", которым была учреждена Прокуратура СССР и одновременно упразднена прокуратура Верховного Суда РФ. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, где определялись функции прокуратуры, отрасли прокурорского надзора (общий надзор, надзор за исполнением законов судебными органами, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за законностью действий органов государственной безопасности, милиции, исполнительно-трудовых учреждений), порядок их осуществления, структура органов. В структуру аппаратов Прокуратуры СССР входили: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат. Данная структура прокуратуры и аппаратов органов прокуратуры с рядом изменений просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.

Первым Прокурором Союза ССР был назначен И. А. Акулов. При Прокуроре СССР состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты.

Утвержденная 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституция СССР возложила на Прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР (ст. 113). Конституционное закрепление получили принципы единства, централизации и независимости прокурорского надзора.

В соответствии с Законом СССР от 19 марта 1946 г. "О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР", принятым ВС СССР, Прокурор СССР стал именоваться Генеральным прокурором.

В период с 1930-х по начало 1950-х гг. прокурорский надзор был существенно снижен, а в области надзора за органами государственной безопасности он вообще был сведен к нулю.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета (ПВС) СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Положение обязывало всех прокуроров опротестовать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов, предусматривало обязанность прокуроров вносить представления об устранении нарушений закона и причин, способствующих этим нарушениям.

7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление "О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР". Указом ПВС СССР от 27 февраля 1959 г. "Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик" образованы Коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик.

В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они начали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 1980-х гг. их система была практически восстановлена.

24 февраля 1964 г. ПВС СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

14 декабря 1966 г. Указом ПВС СССР было утверждено Положение о военной прокуратуре, в котором были определены система и структура органов военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, разграничение их компетенции с компетенцией территориальных прокуроров, оно действовало до 1981 г.

Принятая в 1977 г. Верховным Советом СССР Конституция СССР содержала подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляли надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Конституция СССР 1977 г. послужила правовым основанием принятия Закона от 30 ноября 1979 г. "О Прокуратуре СССР", который действовал до 1991 г. (распада СССР) и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках. В Законе 1979 г. получил закрепление принцип демократии и гласности в деятельности органов прокуратуры, были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов (особенно в области охраны прав и законных интересов граждан), более четко регламентированы задачи и полномочия прокуроров применительно к каждой из отраслей надзорной деятельности.

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).

28 октября 1980 г. Указом ПВС СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов Прокуратуры СССР.

Указом ПВС СССР от 4 августа 1981 г. утверждено Положение о военной прокуратуре, которое отражает специфику деятельности органов военной прокуратуры в Вооруженных Силах, определяет ее задачи, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.

Давая ответ на четвертый вопрос о Прокуратуре Российской Федерации после 1992 г. (современный период), следует подчеркнуть, что распад СССР привел к ликвидации Прокуратуры СССР и образованию единой системы органов Прокуратуры РСФСР, в соответствии с постановлением ВС РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов Прокуратуры РСФСР".

Закон "О Прокуратуре СССР" 1979 г. был признан не действующим на территории РФ в связи с принятием Верховным Советом РСФСР первого Закона "О Прокуратуре РСФСР" 17 января 1992 г. Существенные изменения были внесены в него ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре РФ", что послужило шагом в уравновешивании системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные полномочия.

В законе от 17 ноября 1995 г. предусматривался ряд новелл. В частности, появилась глава "Надзор за соблюдением прав человека и гражданина". В качестве специальных функций прокуратуры предусматривалось уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1, 8, ч. 2 ст. 35). Деятельность прокурора в суде стала называться не надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а участием прокурора в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1 разд. IV), что более точно определяет содержание соответствующей функции прокуратуры. В законе предусматривается также обращение прокурора в суд о признании правовых актов недействительными (ст. 22), осуществление надзора за оперативно-розыскной деятельностью (ст. 29). По-иному сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4). Специальный раздел (IV) посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и др.

Однако говорить о завершенности конституционного положения прокурорской системы в системе государственной власти нельзя, чему свидетельствуют изменения и дополнения, внесенные в ФЗ "О прокуратуре РФ" 5 июня 2007 г. № 87- ФЗ.

Следует отметить, что в известной степени независимость органов прокуратуры ограничена. Это отражается в том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что ставит прокурора в определенную зависимость от местных государственных органов (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 13 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Вопросы для самоконтроля Когда и с какой целью учреждена прокуратура в России? Перечислите основные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах. Дайте характеристику действующему российскому законодательству, регулирующему прокурорский надзор.

Рекомендуемая литература Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период / отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов. - М., 1994. Советская прокуратура : сборник документов. - М. : Юридическая литература, 1981. Додонов, В.Н. Прокуратура в России и за рубежом / В.Н. Додонов, В.Е. Крутских. - М., 2001. Звягинцев, А.Г. Око государево / А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов. - М., 1993. Звягинцев, А.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуроры России / А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов. -              М.,              1996. Звягинцев, А.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры 1906 - 1917 /              А.Г. Звягинцев,              Ю.Г. Орлов. -

М., 1996. Звягинцев, А.Г. Распятые революцией. Российские прокуроры XX века 1922 - 1936 / А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов. - М., 1998. Российское законодательство Х - ХХ вв. / отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - Т. 4. Российская юридическая энциклопедия. - М., 1999. Советская прокуратура. История и современность / гл. ред. Р. А. Руденко. - М. : Юридическая литература, 1977. Советская прокуратура. Страницы истории / колл. авт. - М. : Юридическая литература, 1992. Советская прокуратура. Очерки истории / отв. ред. проф. И.И. Карпец. - М., 1993. Тюрин, С.В. 40 лет в прокуратуре СССР / С.В. Тюрин. - М., 1997.