2.2. Вопросы организации прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд
Организация надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд базируется на следующих составляющих: организации сбора информации о состоянии законности в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных, муниципальных нужд (см. выше параграф 2.1); организации планирования надзорной деятельности; организации проведения проверок в сфере закупок; контроля и проверки исполнения требований прокурора об устранении нарушений законодательства, регламентирующего осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; ведомственной нормативной регламентации деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере закупок; межструктурного взаимодействия подразделений и органов прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность в сфере закупок; повышения квалификации оперативных работников, осуществляющих данный вид надзора; специализации прокурорских работников при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства, законодательства о размещении заказов. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, каков профессиональный уровень прокурорского работника, его знания о предмете надзора, уровень аналитической работы. Итак, для правильной организации прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок важно определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Предметом указанного направления надзора являются: исполнение бюджетного законодательства при осуществлении государственных и муниципальных закупок; исполнение гражданского законодательства при размещении заказов, при исполнении государственных, муниципальных контрактов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; законность издаваемых нормативных правовых актов в сфере государственных, муниципальных закупок участниками закупочных отношений (федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, формирующими, размещающими государственный (муниципальный) заказ, контролирующими исполнение контрактов, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями организаций - участников торгов (запросов котировок). Объекты прокурорских проверок, проверяемые вопросы определяются исходя из структуры системы закупок и стадий закупочного механизма. В целом система государственных (муниципальных) закупок представлена взаимосвязанными между собой органами и организациями, которые в зависимости от возложенных на них функций и полномочий можно разделить на группы, а именно: I группа - органы, организующие закупки в целом - координирующие органы: 1) органы власти федерального, регионального, муниципального уровней, на которые возложены полномочия по организации закупок; II группа - органы, организации, размещающие государственный (муниципальный) заказ: 1) государственные заказчики и учреждения, выполняющие их функции, в их числе, комиссии по размещению заказа (конкурсные, аукционные, котировочные); 2) специализированные организации III группа - юридические лица-участники размещения заказа, исполнители, подрядчики по государственным (муниципальным) контрактам. IVгруппа - органы контроля в сфере размещения заказов: 1) федеральные органы, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов; 2) органы контроля субъектов Российской Федерации в сфере размещения заказов; 3) органы контроля в сфере размещения заказов, созданные на муниципальном уровне: на уровне муниципального района, городского округа. Необходимо обратить внимание на то, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд объектами надзора в отдельных случаях могут являться и не участники закупочных отношений (это исключение из общего правила по предмету и объектам надзора), деятельность которых не регламентируется Законом № 94-ФЗ. Это организации, входящие в инфраструктуру рынка государственных и муниципальных закупок, деятельность которых регламентируется гражданским законодательством и ориентирована на так называемое «обслуживание» размещения заказа. Практике известны факты, когда в результате деятельности специализированных организаций (учебно-консультативных центров, фирм- консультантов) - не участников закупочных отношений, оказывающих консультативные, юридические услуги по размещению заказов, регистрации, реорганизации и ликвидации фирм всех форм собственности (их услуги широко разрекламированы в сети Интернет), появляются фирмы- однодневки, которые создаются под конкретный государственный заказ, не имеют никакой производственной базы, представляют на конкурсы документы, не соответствующие действительности, и после получения бюджетных средств прекращают свое существование. Следовательно, при поступлении информации о нарушениях такого рода в деятельности учебно - консультативных центров по размещению заказов, фирм-консультантов, такие организации должны подвергаться тщательной прокурорской проверке. Что касается фирм-однодневок, то их деятельность должна привлекать внимание прокуроров и подвергаться проверке, начиная с начальных стадий размещения заказа (при наличии сведений о предоставлении ими на торги недостоверной информации). Например, по сообщению прокуратуры Республики Татарстан практически во всех городах и районах Республики Татарстан имеются специализированные организации, оказывающие консультативные, юридические и иные услуги по регистрации, реорганизации и ликвидации фирм всех форм собственности. По поступающей информации, деятельность именно подобных «посредников» создает возможность появления фирм-однодневок, которые в последующем используются для ухода от налогообложения, обналичивания денежных средств, в том числе по госконтрактам. В связи с этим приоритетным направлением деятельности прокуратуры республики при осуществлении надзора является пресечение деятельности подобных организаций, их выявление на стадии регистрации. Обратимся теперь к механизму государственных (муниципальных) закупок, который может быть условно разграничен на этапы: I - определение потребности в товаре (работе) услуге; II - формирование государственного (муниципального) заказа - составление государственного (муниципального) задания; III - размещение государственного (муниципального) заказа; IV - исполнение государственного (муниципального) контракта; V - анализ конечных результатов размещения заказа в целях разработки управленческих решений. Итак, в общем виде определены объекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, обозначены этапы прокурорских проверок в данной сфере в зависимости от этапов закупочного механизма. Основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих, все же являются прокурорские проверки исполнения законов54, представляющие собой базис прокурорско-надзорных мероприятий. Любая проверка должна проводиться только при наличии сведений о нарушении законов и быть тщательно спланирована. Прокурорская проверка состоит из следующих основных этапов: подготовка и планирование проверки, осуществление проверки, подготовка и внесение мер прокурорского реагирования (либо подготовка справки, докладной записки по ее результатам), контроль устранения нарушений.