Участие прокурора в рассмотрении административных дел

До выхода в свет учебника «Прокурорский надзор в Российской Федерации», подготовленного «ведущими учеными юристами и работниками прокуратуры города Санкт-Петербурга»[439] [440] [441], вопрос об участии прокурора в рассмотрении административных дел судами в аналогичной учебной юридической литературе[442] не рассматривался.

Непосредственный анализ законодательства предполагает соотнесение терминов «административный процесс» и «адмипистратив-

ное судопроизводство». По нашему мнению, первое понятие является родовым, а второе — видовым. Разграничение этих терминов обусловлено чрезвычайно широким перечнем органов и должностных лиц так называемой административной юрисдикции. В связи с этим автор одной из научных публикаций (Л.А. Атапииа) делает вывод о том, что «существующая система органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, нуждается в реформировании путем сокращения крут упомянутых субъектов н унификации административного процесса»'. В названном выше учебнике приведен перечень из 42 органов административной юрисдикции[445] [446]. Все органы н должностные лица, за исключением судов обшей юрисдикции, а также судов специальной юрисдикции (арбитражных судов), осуществляют административный процесс, но не административное судопроизводство.

Таким образом, предметом рассматриваемого параграфа данной главы является деятельность только тех органов, которые осуществляют административное судопроизводство. Авторы же уже упоминавшегося выше учебника (В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук и А.П. Стукаиов) не проводят разграничение между деятельностью различных органов административной юрисдикции и в этой связи ошибочно выделяют «участие прокурора в рассмотрении судами административных дел» как одну из «отраслей прокурорского надзора»[448].

В Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» к рассматриваемому нами вопросу имеют отношение только положения, закрепленные в п. 4 ст. 35 и п. 3 ст. 36. В соответствии с п. 4 ст. 35 названного Закона полномочия прокурора, «участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным

законодательством Российской Федерации». Административнопроцессуальное законодательство Российской Федерации не кодифицировано, а отдельные административно-процессуальные нормы рассредоточены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), принятом 20 декабря 2001 г.1 и введенном в действие с I июля 2002 г.[449] [450]

В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями (мировыми судьями). Компетенция судей устанавливается ст. 23.1 КоАП РФ. Анализ этой статьи позволяет нам выделить три группы дел об административных правонарушениях: дела об гшминистративных правонарушениях, рассматриваемых единолично судьями судов обшей юрисдикции: дела об административных правонарушениях, которые рассматриваются судьями судов специальной юрисдикции (арбитражных судов); дела об гшминистративных правонарушениях, которые рассматриваются мировыми судьями.

В свою очередь, в первой группе дел также можно выделить четыре подгруппы: дела об административных правонарушениях, которые рассматриваются в полном объеме; дела об гщ.министргпив- ных правонарушениях, которые поступили судьям от иных органов государства или должностных лиц; дела об административных правонарушениях военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, рассматриваемые судьями гарнизонных военных судов; дела об гшминистративных правонарушениях, по которым производство осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих админист- ргтгивное выдворение за пределы Российской Федерации, которые рассмгприваются судьями районных судов (но не мировыми судьями).

Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 6.14 «Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, нс соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам»; 7.24 «Нарушение порядка ргюпоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федергшьной собственности, и использования указанного объекта»; 9.4 «Нарушение требований проектной

документации и нормативных документов и области строительства»; 9.5 «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию»; 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специ- гьпьного разрешения (лицензии)» (в ред. ФЗ РФ от 8 июня 2005 г.1 и от 6 июня 2007 г.[451] [452]); 14.10 «Незаконное использование товарного знака»; 14.11 «Незаконное получение кредита»; 14.12 «Фиктивное или преднамеренное банкротство»; 14.13 «Неправомерные действии при банкротстве»; 14.14 «Воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации»; 14.16 (ч. 1. 2) «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; 14.17 (ч.

«В остальных случаях», как дословно сказано в абзаце четвертом

ч.              3 ст. 23.1 КоАП РФ (в ред. ФЗ РФ от 8 июня 2005 г.), дела об административных правонарушениях, перечисленные в ч. 1, 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Правовую основу организации и деятельности мировых судей составляет Федеральный закон РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 11 ноября 1998 г. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом РФ (таким законом ныне является КоАП РФ), а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может устанавливаться также законами субъектов Российской Федерации (гь 2 ст.

В Законе города Москвы «О мировых судьях в городе Москве» от 31 мая 2000 г. компетенция мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях не установлена, указано лишь, что она предусматривается также «иными законами города Москвы» (ст. 3)\

Анализ норм действующего Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет говорить о двух формах участия прокурора в административном судопроизводстве, когда производство об административном правонарушении возбуждается самим прокурором и в случае вступления прокурора на любой стадии «административного судопроизводства. Прокурор в обеих формах занимает положение лица, участвующего в административном судопроизводстве, а не должностного лица, осуществляющего надзор.

Об этом идет речь и в ст. 25.11 КоАП РФ. Так, в соответствии с

ч.              1 этой статьи прокурор вправе. возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом РФ действия.

Порядок возбуждении прокурором дел об административных правонарушениях предусмотрен в ст. 28.4 КоАП РФ. Прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями: 5.1 «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума»; 5.5 «Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов» (в ред.

Приведенный перечень дел об административных правонарушениях, которые вправе возбудить прокурор, не является исчерпывающим. Прокурор вправе возбудить дело практически о любом

ином административном правонарушении, которое предусмотрено в КоАП РФ и даже в законах субъектов Российской Федерации. О совершенном административном правонарушении прокурором выносится постановление (иными должностными лицами составляется протокол об административном правонарушении).

В постановлении об административном правонарушении указываются дата и место его вынесения, должность, фамилия и инициалы лица, вынесшего постановление, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются таковые, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иные необходимые сведения. Постановление об административном правонарушении подписывается прокурором, его вынесшим, а также удостоверяется подписью физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ, в ред, ФЗ РФ от 21 ноября 2003 г.1).

Постановление об административном правонарушении выносится немедленно после выявления административного правонарушения, а если требуется дополнительная проверка — то в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (ст. 28.5 КоАП РФ). Постановление прокурора об административном правонарушении, за совершение которого предусмотрен административный арест, передается немедленно на рассмотрение судье после его вынесения (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ, в ред. ФЗ РФ от I октября 2004 г.[459] [460]).

В соответствии с п. 3 ст. 36 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен протест прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями. Соответствующие нормы закреплены в ст. 30.10 и 30.11 КоАП РФ. Здесь важно иметь в виду, что указанным правомочием наделен только прокурор, а не иные прокурорские работники. Исчерпывающий перечень лиц, охватываемых содержанием понятия «прокурор», предусмотрен в ст. 54 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от

17 января 1992 г. (в рсд. от 23 декабря 1998 г.)- Не вступившее в законную юридическую силу постановление по делу об административном правонарушении, а также последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором (ст. 30.10 КоАП РФ). Срок на принесение протеста прокурора па постановление по лелу об административном правонарушении составляет десять суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ). Прокурором может быть также опротестовано вступившее в законную юридическую силу постановление об административном правонарушении. Право на принесение протеста принадлежит Генеральному прокурору РФ и его заместителям, прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям.

Вступившие в законную юридическую силу постановления по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели судов обшей юрисдикции субъектов Российской Федерации и их заместители, а также Председатель Верховного Суда РФ и его заместители. Вступившие в законную юридическую силу постановления по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, регламентируемым АПК РФ (ст. 30.11 КоАП РФ).

В разделе IV КоАП РСФСР «Производство по делам об адми- ннстративных правонарушениях» имелась ст. 230 «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях». В разделе IV КоАП РФ, имеющем такое же название, также есть ст. 24.6 «Прокурорский надзор», которая предусматривает осуществление надзора «при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел. находящихся в производстве суда». По мнению В.Б. Гайдова, содержащееся в ст. 24.6 КоАП РФ «исключение обусловлено той особой, самостоятельной ролью, которая отведена судам в системе органов государственной власти»[461]. Иной позиции по поводу этой статьи придерживается другой комментатор (Ю.М. Козлов), полагающий, что прокурор «осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ об административных правонарушениях при производстве по делам, рассматриваемым исполни-

тельными органами и должностными лицами, а также единолично судьями (мировыми судьями), приносит протесты на вступившие в законную силу постановления о назначении административных наказании»1.

По нашему мнению, ст. 24.6 необходимо исключить из главы 24 раздела IV КоАП РФ. Прокурор в административном судопроизводстве не осуществляет надзор. Деятельность органов исполнительной ветви власти, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, составляет предмет общего надзора. Для подтверждения иной роли прокурора в административном судопроизводстве следовало бы также отказаться от использования термина «протест» в ст. 30.10, 30.11 КоАП РФ. А вместо этого термина, как и в ином процессуальном законодательстве, следовало бы использовать термин «представление». Тогда отпали бы все основания для утверждения о наличии прокурорского надзора в действующем законодательстве об административном судопроизводстве.

После введения в действие КоАП РФ было принято указание Генерального прокурора РФ «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращении, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях» № 43/7 от 18 марта 2008 г.[462] [463] В данном подзаконном нормативном правовом акте установлен «порядок, в соответствии с которым в подразделениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации рассматриваются и разрешаются следующие обращения граждан, должностных и юридических лиц»: в Управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов — на постановления уполномоченных государственных органов, должностных лиц, мировых судей, судов обшей юрисдикции по делам об административных правонарушениях, а также на меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исполнения отдельных видов административных наказаний (главы 27 и 32 КоАП РФ); в Отделе по делам несовершеннолетних и молодежи — на постановления и решения судов, государственных органов и их должностных лиц, затрагивающие вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, на законность привлечения их к административной ответственности;

в Управлении по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства — на постановления таможенных и налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции[464], их должностных лии, мировых судей, судов обшей юрисдикции о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц за нарушения налогового и таможенного законодательства; в Управлении по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний — на постановления органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, их должностных лиц, мировых судей, судов общей юрисдикции о привлечении к административной ответственности за правонарушения, указанные в ст. 23.4 и 28.3 (и. 2 ч. 2) КоАП РФ; в Управлении по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе — на решения, постановления и определения судов общей юрисдикции по жалобам на постановления уполномоченных органов, должностных лиц, судов о применении норм законодательства об административных правонарушениях, по иным делам, вытекающим из административноправовых отношений и рассмотренным по правилам гражданского процессуального законодательства; в Управлении по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе — на решения, постановления и определения арбитражных судов о привлечении к административной ответственности, об оспаривании решений государственных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные решения арбитражных судов по делам, вытекающим из административных правоотношений; в Управлении по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами — на постановления судов общей юрисдикции по жалобам на постановления уполномоченных органов, должностных лиц и судов о прекращении производства по делам об административных правонарушениях и передаче материалов прокурору, в орган предварительного следствия и дознания в соответствии со ст. 29.9 КоАП РФ, а также о прекращении уголовного преследования и направлении материалов для возбуждения дела об административном правонарушении;

• в Главной 1юенной прокуратуре — на постановления и иные акты органов военного управления, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба и надзор а которыми возложен на органы военной прокуратуры, их должностных лиц, а также на постановления и решения военных судов по делам об административных правонарушениях (в том числе о привлечении военнослужащих и граждан. призванных на военные сборы, к административной ответственности), на решения арбитражных судов о привлечении к административной ответственности воинских частей и иных воинских формирований (подл. 1.1—1.8 п. 1 указания Генерального прокурора РФ от 13 марта 2003 г.).

Также обращаем внимание читателей и па письмо Генерального прокурора РФ № 47-13-06 от 22 июня 2006 г.[465], в котором в связи с обращением заинтересованного органа государства (ФТС РФ) дана оценка правоприменительной практики положений частей 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ.