1. Цель, задачи, предмет, объекты, пределы и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции
В системе государственных органов, реализующих миграционную политику Российской Федерации, особое место принадлежит органам прокуратуры, призванным обеспечивать надзор за соблюдением прав иностранных граждан и граждан Российской Федерации, интересы общества и государства в сфере трудовой миграции. Надзорная деятельность прокуратуры и принимаемые прокурорами меры реагирования являются одной из основных юридических гарантий прав участников миграционных отношений. Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов в сфере внешней трудовой миграции составляют Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», а также иные организационно-распорядительные документы целевого характера. Согласно этим правовым актам вся деятельность надзорного ведомства выстраивается таким образом, чтобы в поле зрения прокуроров находились наиболее актуальные вопросы обеспечения законности в рассматриваемой сфере. В соответствии с положениями ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре предмет надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере трудовой миграции составляют: надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации в сфере трудовой миграции, министерствами, федеральными службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами по реализации своих полномочий в данной сфере. При этом согласно представлениям, сложившимся в настоящее время в науке и практике, пределы надзорной деятельности российских прокуроров определяются с учетом объема национального законодательства по вопросам внешней трудовой миграции, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, а также количества объектов прокурорского надзора и характера вмешательства прокурора в их деятельность при реализации полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий, полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений. Причем характер такого вмешательства прокуроров определяется в том числе в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Г енеральный прокурор Российской Федерации в указании от 08.08.2011 № 236/7 потребовал от прокуроров исключить из практики случаи проверок при отсутствии к тому оснований, подмены полномочий иных государственных органов либо дублирования их функций, направления запросов в неуполномоченные органы, необоснованного истребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документов, материалов и сведений, в том числе явно выходящих за предмет проверки, излишних данных, информации, находящейся в открытом доступе, либо непредусмотренных форм статистической отчетности, а также данных, содержащих охраняемую законом тайну, получаемую в нарушение установленного порядка. Обращено внимание на недопустимость осуществления прокурорских полномочий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок. Также Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал неукоснительного исполнения требования приказов от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» об исключении фактов необоснованного создания препятствий деятельности каких-либо органов и организаций, незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности, наступления негативных последствий в результате принятия формальных мер реагирования1. Объектами прокурорского надзора в сфере внешней трудовой миграции выступают органы и должностные лица, реализующие миграционную политику Российской Федерации (рассмотрены в предыдущем разделе), а также органы управления и руководители хозяйствующих субъектов, привлекающие работников- мигрантов. В систему объектов надзора прокурора не входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды, персонифицированные граждане и мигранты. Первостепенное значение прокурорами придается выполнению органами контроля обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Исходя из требований приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 основные цели прокурорского надзора состоят в следующем: 1) надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции Российской Федерации при реализации россиянами права на труд за пределами страны, а также трудовыми мигрантами на российской территории; 2) мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов всеми участниками данной сферы правоотношений, а также защиты их прав. Реализация названных целей призвана способствовать 1 См.: Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В числе основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции: выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов и установление обстоятельств, им способствующих; восстановление нарушенных прав и свобод трудовых мигрантов, интересов общества и государства; установление лиц, виновных в нарушении законов, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности. Как правило, в рамках надзора за исполнением законодательства в области внешней трудовой миграции органами прокуратуры выявлялись нарушения при выдаче разрешений на временное проживание, вида на жительство, а также приглашений на въезд в Российскую Федерацию, в ряде территориальных органов ФМС России не получалась в полном объеме информация об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче разрешительных документов и обязательных документов, подтверждающих отсутствие оснований для отказа в их выдаче. При этом не в полном объеме реализованы предоставленные указанным органам полномочия по сокращению срока временного пребывания или проживания в Российской Федерации иностранных граждан, аннулированию выданных им разрешительных документов, не принимались меры к выявлению иностранных граждан, у которых закончился или был сокращен срок пребывания в Российской Федерации. Не отвечала в полной мере предъявляемым требованиям работа по предупреждению и пресечению незаконной миграции, в том числе по выявлению и пресечению административных правонарушений, принятию решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства. Во многих регионах выявлены случаи ненадлежащего и неэффективного контроля состояния рынка труда, деятельности недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов для извлечения личной выгоды. Должностными лицами органов контроля допускалось необоснованное освобождение от административной ответственности юридических лиц в связи с использованием ими труда нелегальных мигрантов, штрафные санкции в связи с указанным правонарушением применялись только к должностным лицам, не принимались исчерпывающие меры к обеспечению исполнения административных штрафов за нарушения миграционного законодательства1. В целом анализ практики показывает, что к основным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов в области внешней трудовой миграции следует отнести: надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; надзор за соблюдением прав иностранных граждан и лиц без гражданства, привлеченных к трудовой деятельности на территории Российской Федерации; надзор за законностью привлечения к административной ответственности в области трудовой миграции, в том числе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отношении трудовых мигрантов; надзор за законностью и полнотой принятых органами контроля (надзора), осуществляющими полномочия в области внешней трудовой миграции, мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности в данной сфере; надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.
Еще по теме 1. Цель, задачи, предмет, объекты, пределы и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции: