§ 2. Типичные нарушения законодательствао противодействии коррупции

Статья 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Выполнение органами прокуратуры надзорной функции подчинено задачам выявления нарушений законов, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, коммерческих организаций, законных интересов общества и государства и привлечения виновных к установленной законом ответственности[19]. При этом прокурор обладает полномочиями по выявлению и устранению нарушений законов любой степени общественной опасности.

На практике вызывает затруднение отнесение того или иного правонарушения к числу коррупционных, что существенным образом сказывается и на статистических показателях.

В целях охвата всех возможных форм коррупционного правонарушения предлагается исходить из следующего понимания. Коррупционное правонарушение - это употребление публичным лицом своего публичного положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции. Указанные «употребление» и «нарушение» влекут юридическую ответственность, установленную законом.

Преимущества, обозначенные в определении, - выгоды материального (в частности, для преступлений) и нематериального характера, получаемые (или предполагаемые к получению) публичным лицом в связи с коррупцией.

Под публичным лицом в данном случае следует понимать любое физическое лицо, обладающее в силу закона (подзаконной нормы) постоянно или временно неким статусом, цель придания которого - служение общественным (государственным) интересам.

Коррупция может присутствовать не только в процессе государственного или муниципального управления, управления в коммерческих или некоммерческих организациях, для которых оправдана терминология «должностные полномочия», «служебное положение». Коррупционные проявления фактически возникают также при любой публичной деятельности, будь то выборы, организация благотворительного концерта, спортивного матча, проведение общественных слушаний и т.д. В связи с этим объективная сторона коррупционного правонарушения должна включать в себя злоупотребление или иное несовместимое с общественным интересом использование публичного положения, которое необходимо трактовать широко, имея в виду и избирателя, и члена избирательной комиссии; и организаторов спортивного матча, и игроков; и членов организационного комитета по проведению общественных слушаний, и участников слушаний. То есть, говоря о публичном положении, речь следует вести об институциональном участии в деятельности, выходящей за пределы частных, гражданско-правовых отношений, деятельности, имеющей общественное значение.

При рассмотрении еще одного квалифицирующего признака коррупционного правонарушения - «вопреки законным интересам общества и государства» надо учитывать, что действия, которые квалифицируются как коррупционное нарушение закона, могут совершаться при формальном следовании интересам общества и государства. Извлечение собственной выгоды может происходить при фактическом соблюдении законодательства и даже при его точном исполнении, при надлежащем выполнении своих должностных обязанностей (взятка за более быстрое исполнение обязанностей, которое в целом отвечает интересам общества, выдача какой-либо разрешительной документации, и так положенной по закону, но только аффилированным лицам и проч.)[20].

Однако данный признак необходим, и «вопреки» надо понимать как действование на основе личных предпочтений, тогда как в силу своего должностного (шире - публичного) положения конкретное лицо обязано действовать беспристрастно.

Кроме того, такие действия должны быть формализованы в УК РФ или КоАП РФ с тем, чтобы имелись основания для соответствующих видов ответственности.

Законодательство о противодействии коррупции содержит ряд обязывающих, ограничительных и запретительных норм, цель которых - предупреждение коррупции. Нарушение этих норм также образует состав коррупционного правонарушения или правонарушения коррупционной направленности, которое влечет, как правило, дисциплинарную, а в некоторых случаях административную ответственность. Основные составы коррупционных преступлений могут быть вычленены из определения коррупции, содержащегося в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»:

злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК

РФ);

получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).

Другие коррупционные правонарушения охватываются словосочетанием «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения». Конкретизация составов коррупционных преступлений, критерии отнесения криминальных деяний к числу коррупционных содержатся в Перечне № 23 преступлений коррупционной направленности, утвержденном совместным указанием Генерального прокурора Российской Федерации и Министра внутренних дел Российской Федерации от № 52-11/2 «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»[21].

В п. 1 Перечня даются общие критерии отнесения противоправных деяний к преступлениям коррупционной направленности: наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния[22]; связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние должно быть связано с получением имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); совершение преступления только с прямым умыслом.

Коррупционные административные правонарушения могут совершаться путем использования служебного положения должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, служащим коммерческой организации вопреки установленному порядку регулирования, а также через подкуп, незаконное вознаграждение, присвоение.

При корыстной заинтересованности и умысле на получение выгод материального характера такие правонарушения могут уже квалифицироваться как преступления. Именно поэтому точнее их называть правонарушениями коррупционной направленности, т.е. направленными на создание причин и условий для коррупции в виде присвоения с использованием служебного положения, взяточничества, злоупотребления должностными полномочиями из корыстной заинтересованности и др.

Например, такое административное правонарушение, как нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ч. 1 ст. 14.35 КоАП РФ), предполагает несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами соответствующего органа и должно быть отнесено к числу коррупционно направленных. Однако если подобные действия будут обусловлены какой-либо корыстной заинтересованностью должностного лица, то квалификация содеянного будет осуществлена как регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ).

Для определения коррупционных составов в КоАП РФ необходимо исходить из присутствия упомянутых отдельных элементов коррупции: подкуп (например, ст. 5.16 «Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах»; ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»), использование служебного положения (ст. 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума»; ст.

КоАП РФ также предусматривает ответственность за нарушения норм, установленных для обеспечения режима законности в государственном и муниципальном управлении и в числе прочего в целях предупреждения коррупции. Нарушение этих норм создает предпосылки для уголовно наказуемых видов коррупции. Такие правонарушения относятся к числу коррупционных или же имеющих коррупционную направленность.

В КоАП РФ такого рода правонарушений много (например, ст. 5.17 «Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума»; ст. 7.30 «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков»; ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»; ст. 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)» и др.).

С учетом проведенного анализа в качестве административных правонарушений коррупционной направленности предлагается рассматривать и учитывать при статистической отчетности ряд составов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ (приложение 1).

К дисциплинарным проступкам коррупционной направленности относятся нарушения запретов, требований и ограничений для государственных (муниципальных) служащих, установленных законодательством для предупреждения коррупции и которые могут быть основанием для применения дисциплинарных взысканий и увольнения с государственной (муниципальной) службы.

Например, невыполнение служащим обязанности уведомления о случаях обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции») влечет привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичное положение содержится и в отношении обязанности представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Причем при неисполнении названных обязанностей служащий далеко не обязательно будет руководствоваться желанием получения незаконных преимуществ. Однако эти обязанности закреплены непосредственно в Федеральном законе «О противодействии коррупции», что дает право отнести нарушения этих требований закона к числу коррупционных.

Само по себе совершение коррупционных дисциплинарных проступков может не иметь коррупционной составляющей (наличие корыстной заинтересованности, получение преимуществ), однако такие правонарушения служат предпосылкой (причиной, фактором, обстоятельством) для совершения коррупционного преступления или административного правонарушения коррупционной направленности.

Таким образом, к дисциплинарным коррупционным проступкам следует отнести обладающие признаками коррупции либо нарушающие антикоррупционные правила и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения закона, за совершение которых применяются дисциплинарные взыскания[23]. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 33) предусматривает в качестве оснований прекращения служебного контракта с государственным гражданским служащим несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Изменения, внесенные в федеральные законы, регламентирующие порядок прохождения государственной гражданской, военной и иных специальных видов службы, а также муниципальной службы, в ноябре 2011 г., установили специальные нормы, касающиеся дисциплинарной ответственности за коррупционные дисциплинарные проступки. В частности, за несоблюдение государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, налагаются замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии[24].

Кроме того, введено принципиально новое основание для увольнения с государственной и муниципальной службы - в связи с утратой доверия. Данное основание используется в случае непринятия служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществления предпринимательской деятельности; вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Для квалификации дисциплинарных проступков в качестве коррупционных следует иметь в виду, что использование государственным или муниципальным служащим своего статуса для получения преимуществ либо нарушение антикоррупционных правил осуществляется вопреки интересам государства, общества, граждан или организаций с нарушением или без такового нормативно установленного порядка несения соответствующей службы.

Интерес государства и общества с точки зрения противодействия коррупции обозначен, прежде всего, в Федеральном законе «О противодействии коррупции», Национальной стратегии и Национальном плане противодействия коррупции и заключается в выработке и внедрении в повседневную практику антикоррупционных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих, в недопущении преимущества личной заинтересованности служащих над интересами службы, в устранении причин и условий коррупции в ее криминальном, уголовно наказуемом проявлении.

Проведенный системный анализ норм федерального законодательства в области противодействия коррупции и прохождения государственной и муниципальной службы, обобщение практики прокурорского надзора позволяют выделить конкретные коррупционные дисциплинарные проступки, перечень которых приводится в приложении 2.

В рамках научно-исследовательской деятельности в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на протяжении 2009 - 2011 гг. проводился ежегодный анализ практики прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе на основе итоговых докладов прокуроров субъектов Российской Федерации, который позволил выявить наиболее характерные для государственной и муниципальной службы выявляемые нарушения[25].

Основную массу правонарушений коррупционной направленности составляет неисполнение требований антикоррупционного законодательства, ответственность за которое носит дисциплинарный характер. То есть прежде всего в рамках прокурорских проверок выявляются нарушения норм закона, направленных на предупреждение, профилактику коррупции.

В качестве одного из наиболее типичных правонарушений коррупционной направленности, совершаемых в сфере государственной и муниципальной службы в 2011 г., прокурорами 56 субъектов Российской Федерации указывается непредставление (представление заведомо недостоверных и неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В 2010 г. это отмечалось в 74 субъектах Федерации, в 2009 г. - в 72 субъектах, а в 2008 г. такое нарушение в качестве типичного называлось в каждом регионе.

Так, прокурорской проверкой было установлено, что заместитель начальника отдела в Управлении Роспотребнадзора по Ставропольскому краю М. в справке о соблюдении ограничений по службе, представленной в кадровую службу, не отразил сведения о находящемся у него обязательстве в сумме 425,8 тыс. руб., возникшем перед Сбербанком России в связи с заключением договора об ипотечном кредите. Заместитель начальника другого отдела в этом же Управлении К. в справке о доходах не отразил сведения о находящихся у него на праве собственности объектах недвижимости: земельном участке площадью 500 кв. м и жилом доме площадью 60 кв. м.

Большое распространение имеют незаконное участие государственных и муниципальных служащих в управлении или владении коммерческими организациями, занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления представителя нанимателя (работодателя), осуществление предпринимательской деятельности.

В докладах прокуроров 40 субъектов Российской Федерации указывается на сохранение в 2011 г. типичности таких нарушений, как участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности (в 2010 г. в 66, в 2009 г. в докладах прокуроров - 73, а в 2008 г. - 50 субъектов Российской Федерации говорилось о типичности таких же нарушений).

Например, в ходе проверки аппарата Правительства Рязанской области было установлено, что в нарушение требований федерального законодательства руководитель секретариата губернатора Рязанской области Г. был учредителем пяти обществ с ограниченной ответственностью.

Для органов государственной власти в регионах и органов местного самоуправления характерно замещение должностей государственной и муниципальной службы лицами, не отвечающими квалификационным требованиям по образованию и стажу службы (работы), в 23 субъектах Российской Федерации, а также нарушение конкурсных процедур при принятии на государственную службу и при замещении должностей государственной службы в 10 субъектах Российской Федерации (в 2010 г. соответственно - в 26 и 12 субъектах; в 2009 г. в 44 и 28 субъектах; в 2008 г. объединенный показатель составлял 42 региона).

Органами прокуратуры Российской Федерации 23 субъектов Российской Федерации отмечены факты замещения близкими родственниками должностей государственной гражданской и муниципальной службы, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (в 2010 г. - 25; в 2009 г. - 32; в 2008 г. - 28 соответственно).

Так, в Управлении Роспотребнадзора по Республике Бурятия на должностях государственной гражданской службы состояли жена и дочь руководителя данного ведомства, которые по представлению прокурора республики уволены с занимаемых должностей.

Типично нарушение, связанное с неисполнением требований законодательства о принятии мер по предупреждению или урегулированию конфликта интересов.

В 2011 г. в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов прокурорами было направлено 2202 информации о выявленных фактах конфликта интересов и несоблюдения требований к служебному поведению, на основе которых к дисциплинарной ответственности привлечено 850 государственных и муниципальных служащих[26].

В 2009 г. органами прокуратуры пристальное внимание уделялось комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, в деятельности которых прослеживается положительная динамика. Комиссии созданы на конец 2010 г. во всех федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Если в 2008 - 2009 гг. случаи рассмотрения материалов по вопросам соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на заседаниях комиссий были единичны главным образом на основании представлений органов прокуратуры, то в 2010 г. эта работа весьма активизировалась.

Наряду с типичными коррупционными правонарушениями, выявляемыми в ходе прокурорских проверок, имеют место правонарушения коррупционной направленности с высокой степенью латентности, но при этом характеризующиеся значительной распространенностью.

Опросы слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации[27] показали следующую картину по фактическим (в большей степени латентным) нарушениям антикоррупционных запретов, ограничений и неисполнению обязанностей (можно было указать сразу несколько типичных нарушений): 25,4% опрошенных указали на факты неуведомления об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; 23% - непередача в доверительное управление имеющихся акций; 21,6% - замещение должности государственной службы в случае близкого родства или свойства; 19,3% - конфликт личных и государственных интересов; 12% - нецелевое использование материально-технических средств, государственного имущества; 8,9% - участие в управлении коммерческими организациями; 7,9% - осуществление предпринимательской деятельности; 3,8% - непредставление (представление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 1,3% - выезд за границу за счет средств физических и юридических лиц, иные - 0,2%.

В процессе другого исследования[28] был проведен опрос государственных гражданских служащих в различных органах государственной власти, в том числе о наиболее латентных и одновременно распространенных видах правонарушений коррупционной направленности на государственной (муниципальной) службе. Среди таковых были названы: осуществление предпринимательской деятельности (47%); участие в деятельности органа управления коммерческой организации (29%); использование должностных полномочий в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений (24%); использование преимуществ должностного положения для предвыборной агитации (22%); получение вознаграждения от физических или юридических лиц (22%); приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, непринятие мер по передаче ценных бумаг в доверительное управление (19%); разглашение или использование в целях, не связанных с государственной (муниципальной) службой, конфиденциальных сведений или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей (17%).

Опрошенные в ходе исследования прокурорские работники, специализирующиеся на осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, дали детальную оценку латентности коррупционных дисциплинарных проступков.

При ответе на вопрос: «Укажите наиболее латентные (скрытые) виды нарушений обязанностей, ограничений, запретов, совершаемых государственными (муниципальными) служащими» были получены следующие результаты: получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (43%); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества (27%); разглашение или использование в целях, не связанных с государственной (муниципальной) службой, сведений, отнесенных к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставшей известной в связи с исполнением должностных обязанностей (22%); участие в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности (19%); неуведомление непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, непринятие мер по предотвращению такого конфликта (17%); несообщение в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы при заключении трудовых договоров сведений о последнем месте своей службы представителю нанимателя (работодателю) (15%); приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; непередача в доверительное управление акций и долей участия в коммерческих организациях (12%).

Сопоставляя данные опросов государственных служащих и прокурорских работников, можно констатировать, что среди коррупционных дисциплинарных проступков, имеющих наибольшую степень латентности и распространенности, выделяется получение в связи с использованием должностного положения вознаграждений от физических и юридических лиц; незаконное разглашение или использование сведений конфиденциального характера (служебной информации); участие в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение и непередача в доверительное управление акций и иных ценных бумаг (если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов).

Оценивая латентность этих видов правонарушений, следует отметить, что, по мнению опрошенных государственных служащих, из всех совершенных дисциплинарных проступков становится известно руководству 79% случаев, 77% из них становится объектом служебных проверок, к ответственности привлекается 77% лиц из числа служащих, в отношении которых проводилась проверка.

На аналогичный вопрос прокурорские работники ответили несколько иначе. По их мнению, становятся известными руководству около 81% от совершенных дисциплинарных проступков, но проверки проводятся только по 42% случаев, ставших известными руководству, а к ответственности привлекается лишь 26% проверяемых.

В связи с этим в ходе прокурорских проверок необходимо сосредоточивать усилия на выявлении нарушений закона, имеющих наибольшую степень латентности и распространенности.