Типичные нарушения законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности
Типичные нарушения, допускаемые органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при издании правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования Введение на территории субъекта РФ лицензирования новых видов деятельности (не требующих разрешительного порядка регулирования в соответствии с федеральным законодательством). По результатам рассмотрения протеста прокуратуры Волгоградской области от 19.05.2009 г. приведено в соответствие с федеральным законодательством положение о мемориальных зонах, утвержденное Постановлением главы администрации области от 31.10.1995 № 546. Данный акт предусматривал проведение поисковой работы только при наличии лицензии, хотя такая деятельность лицензированию в соответствии с федеральным законодательством не подлежит. По свидетельству надзорной практики в последнее время распространение получило введение скрытой формы лицензирования (в виде разного рода дополнительной сертификации, получения разрешений на право торговли, свидетельств, аттестации, регистрации и т.п.). Прокуратура Осинского района Пермского края обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления главы муниципального района от 07.02.2008 № 99 «О Порядке выдачи паспорта места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров». Данным актом субъектам предпринимательства предписывалось при открытии объектов в сфере торговли и услуг (а для уже действующих объектов - в течение календарного года) оформить специальные «Паспорта места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров», с трехлетним сроком действия. Для получения Паспорта необходимо было предоставить семь документов утвержденной формы, содержащих информацию о виде и наименовании объекта (склада, магазина, павильона, киоска, лотка и др.), его местоположении, ассортименте продукции, площади занимаемого помещения, количестве рабочих мест, товарообороте и т.д. В случае изменения условий деятельности Паспорт подлежал переоформлению в 15-дневный срок, а по истечении срока действия - продлению. Решением суда требования прокурора удовлетворены. Установление не предусмотренных налоговым законодательством сборов (пошлин), изменение существующих ставок платы за предоставление (переоформление) лицензий. Прокуратурой Амурской области в 2008 г. установлен факт применения на территории одного из районов неопубликованных постановлений главы муниципального образования, которыми в нарушение ст. 39 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», ч. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ, на недропользователей была возложена обязанность по уплате непредусмотренного законодательством сбора («вклада в социальноэкономическое развитие района») в размере не менее 10% от стоимости добываемого на основании лицензии минерального сырья, что существенно ограничивало права и законные интересы предпринимателей. После обращения прокуратуры области в арбитражный суд указанные нормативные правовые акты отменены. Усложнение порядка легитимации правоспособности соискателей лицензии (например, введение конкурсного порядка получения лицензий, в противоречии с федеральным законодательством). Изменение, дополнение установленных федеральным законодательством лицензионных условий и требований. Присвоение органами власти субъектов Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере лицензирования (вопреки установленному федеральным законодательством порядку разграничения). Присвоение органами местного самоуправления не переданных им государственных полномочий в сфере лицензирования. Первым заместителем главы администрации г. Полысаево Кемеровской области утверждено «Положение об отделе по организации контроля за торговлей, общественным питанием и бытовым обслуживанием», которым предусматривалась возможность проведения силами специалистов названного отдела проверок по вопросам выполнения субъектами предпринимательства лицензионных условий. Учитывая, что законодательством субъекта Федерации орган местного самоуправления какими-либо полномочиями в сфере лицензирования не наделялся, прокурором принесен протест. Администрацией Суражского района Брянской области, вопреки требованиям ст. 15, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», издано распоряжение от 13.02.2007 № 48-р «О создании рабочей группы по проведению проверок по вопросам торгового обслуживания населения» в целях оценки законности осуществления предпринимательской деятельности, проверки наличия документов о происхождении товаров, соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции. Прокурором внесен протест, который рассмотрен и удовлетворен. Наделение субъектом Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере лицензирования в тех случаях, когда такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена. Прокурор Архангельской области оспорил в судебном порядке Закон области «О регулировании производства и оборота алкогольной продукции на территории Архангельской области», устанавливающий согласование с органами местного самоуправления выдачи лицензий на право розничной торговли, закупки, хранения и поставки алкогольной продукции в розничную торговую сеть и общественное питание. Поскольку Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ такими полномочиями органы местного самоуправления не наделены, требования прокурора удовлетворены. Установление административной ответственности за совершение безлицензионной деятельности, нарушение лицензионных условий и требований. Создание структур (как правило, межведомственного характера), подменяющих либо дублирующих деятельность лицензирующих органов. Нарушения такого рода на протяжении последних лет имеют широкое распространение. Создание органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления различного рода координационных структур (обычно «комиссий» из представителей региональных органов исполнительной власти, правоохранительных, контролирующих органов, общественных организаций) сопровождается наделением их отдельными полномочиями лицензирующих органов: по предварительному рассмотрению документов, выработке решений о предоставлении лицензий, контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. Регламентация порядка лицензирования в противоречии с федеральным законодательством (в том числе введение ограничительных условий действия лицензий, их переоформления). Министром здравоохранения Республики Хакасия 06.02.2008 г. издан приказ № 44 «Об утверждении форм документов, используемых Министерством здравоохранения Республики Хакасия при лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Утвер- жденная им форма уведомления об отказе в получении лицензии не предусматривала необходимости указания причин отказа, а также реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных условий, что ущемляло права хозяйствующих субъектов. Наделение хозяйствующих субъектов функциями лицензирующих органов. Введение не предусмотренного федеральным законодательством порядка пресечения безлицензионной деятельности и деятельности, осуществляемой с нарушением лицензионных требований и условий. Типичные нарушения, допускаемые лицензирующими органами Отказ в рассмотрении документов соискателей лицензии, введение процедуры «предварительного рассмотрения документов». Прокурором Ульяновской области установлено, что вопреки ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ в Управлении Ростехнадзора по Ульяновской области неправомерно введена процедура предварительного рассмотрения документов соискателей лицензии с направлением уведомлений об отказе в рассмотрении документов (вместо принятия решений о предоставлении лицензии либо об отказе в ее выдаче). Подобная практика проведения предварительных проверок представленных соискателями документов до их официальной регистрации имеет место во многих субъектах Российской Федерации. Предоставление лицензий неуполномоченным органом (должностным лицом). Выдача лицензий в отсутствие установленной федеральным законодательством документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя лицензионным требованиям. Прокуратурой Чеченской Республики установлено, что Лицензионной палатой Республики в 2007 - 2009 гг. выдано 207 лицензий юридическим лицам на право осуществления розничной продажи алкогольной продукции в отсутствие заключений о соответствии производственных и складских помещений соискателей противопожарным нормам и требованиям. Министерством образования и науки Республики, осуществляющим лицензирование деятельности образовательных учреждений, в 2008 - 2009 гг. выдано 82 лицензии на ведение образовательной деятельности при отсутствии у соискателей прав на недвижимое имущество (объекты недвижимости за этими государственными и муниципальными образовательными учреждениями не закреплялись). Выдача одной лицензии на право осуществления нескольких подлежащих лицензированию видов деятельности и, напротив, выдача нескольких лицензий путем искусственного дробления единого подлежащего лицензированию вида деятельности на самостоятельные лицензируемые его подвиды. Фактически в этом случае лицензирующим органом неправомерно определяется дополнительный перечень лицензируемых видов деятельности. Несоблюдение 45-дневного (либо более краткого, установленного положением о лицензировании конкретного вида деятельности) срока принятия решения о предоставлении лицензии. Проверкой, проведенной прокуратурой Смоленской области, выявлены нарушения порядка выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира. Ряд лицензий был выдан со значительным превышением установленного законом срока. В то же время заявки отдельных соискателей были рассмотрены в течение нескольких дней. Так, долгосрочная лицензия ООО «С.» была выдана через 7 дней. Для этого была аннулирована ранее выданная Обществу лицензия, срок действия которой не истек. При этом заявка установленной формы с приложением всех необходимых документов обществом не подавалась, экспертное заключение не составлялось. Прокурором внесено представление с требованием о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Неуведомление (несвоевременное уведомление) соискателя лицензии о предоставлении лицензии (отказе в предоставлении). Направление соискателю лицензии немотивированного уведомления об отказе в предоставлении лицензии. Выдача лицензий со сроком действия менее законодательно установленного. Отказ в предоставлении лицензий соискателю, отвечающему лицензионным требованиям (по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения процедуры лицензирования. Прокурорской проверкой выявлено, что Уральским окружным управлением геодезии и картографии при осуществлении лицензирования геодезической и картографической деятельности, вопреки законодательному запрету (ст. 9 Федерального закона от 28.08.2001 № 128-ФЗ), руководствуясь «Пояснениями по оформлению документов на получение лицензий», разработанными самим лицензирующим органом, от соискателей лицензий истребовались не предусмотренные законом документы (выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, копии ранее выданных лицензий, паспорта гражданина Российской Федерации, свидетельства о метрологических поверках приборов и инструментов, нотариально заверенные свидетельства о государственной регистрации юридического лица и постановке его на учет в налоговом органе и др.). Превышение лицензирующим органом предоставленных законом полномочий повлекло нарушение сроков предоставления лицензий. Прокуратурой Омской области установлен факт истребования отделом организации лицензионно-разрешительной работы УВД по Омской области от соискателей лицензии на занятие негосударственной (частной) охранной деятельностью дополнительных сведений (документов о праве пользования помещением по месту размещения охранного предприятия; документов, подтверждающих право арендодателя распоряжаться предоставленным охранному предприятию помещением; копий паспортов учредителей, руководителей охранной организации; выписок из ЕГРЮЛ). Прокурором области внесено представление, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. Установление дополнительных лицензионных требований и условий. В Кемеровской области органами местного самоуправления, осуществлявшими лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, в качестве дополнительного лицензионного условия устанавливалось обязательство по приобретению и реализации алкогольной продукции только областных предприятий-производителей. Упоминание об этом имелось и в тексте лицензий. Отказ в продлении срока действия лицензии, ее переоформлении по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям, истребование в этих целях не предусмотренных законодательством документов. Наиболее часто допускаемым нарушением этой категории является истребование для переоформления лицензии и продления срока ее действия документов, необходимых для предоставления лицензии, что законодательством не предусмотрено. Нарушение срока рассмотрения заявлений лицензиатов о продлении действия лицензии, ее переоформлении. Нарушение порядка исчисления и взимания государственной пошлины за предоставление лицензий; взимание не предусмотренной законодательством платы при осуществлении лицензирования. В том числе лицензирующими органами допускаются факты освобождения соискателей от уплаты пошлины, превышения установленных законодательством размеров платы, незаконного зачисления платы на расчетный счет лицензирующего органа с последующим расходованием на собственные нужды. Постановлением Администрации Псковской области от 29.08.07 № 360 утверждено Положение о представлении деклараций о розничной продаже алкогольной продукции на территории Псковской области, предусматривающее предоставление таких деклараций в электронном виде с использованием информационно-телекоммуникационных сетей не позднее дня, следующего за днем отгрузки алкогольной продукции поставщиком. Предоставление деклараций было поставлено в прямую зависимость от приобретения необходимых аппаратных средств и соответствующего программного обеспечения, поставляемого конкретным предприятием. По инициативе прокуратуры области нормативно-правовой акт приведен в соответствие федеральному законодательству. Несоответствие содержания подтверждающего наличие лицензии документа и решения о предоставлении лицензии установленным законом требованиям. Нарушения порядка формирования и ведения реестров лицензий. Отсутствие надлежащего учета нарушений лицензионных требований и условий. Приостановление действия лицензий с нарушением предусмотренного законодательством порядка (вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий). Аннулирование лицензий во внесудебном порядке с превышением предоставленных законодательством полномочий (если это прямо не предусмотрено федеральным законодательством). Непринятие мер по приостановлению действия, аннулированию лицензий при наличии к тому оснований. Дифференциация мер принуждения и ответственности в зависимости от организационно-правовой формы субъектов предпринимательства (места деятельности, срока работы на рынке, контрагентов по сделкам и т.п.). Фактически подобные дискриминационные меры нацелены на создание преимущественного положения на рынке отдельным лицензиатам. Применение в ходе лицензирования не предусмотренных федеральным законодательством мер принуждения. В том числе неправомерным в настоящее время по общему правилу является вынесение предупреждений лицензиатам, прекращение действия лицензий в случаях, не предусмотренных п. 3 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ. Неиспользование (недостаточное, избирательное использование) полномочий по привлечению недобросовестных субъектов предпринимательства к административной ответственности. Факты бездействия лицензирующих органов, неприменения ими к недобросовестным лицензиатам мер административного воздействия выявляются повсеместно. Несоблюдение требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» по сообщению в органы прокуратуры о фактах безлицензионной деятельности. Передача полномочий по лицензированию не наделенным соответствующей компетенцией органам, хозяйствующим субъектам. Управление образования Тамбовской области (лицензирующий орган) вопреки требованиям Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, Закона РФ «Об образовании», Положения о лицензировании образовательной деятельности делегировало часть своих полномочий ГУ «Центр экспертизы образовательной деятельности». Предметом уставной деятельности данного учреждения являлось участие в проведении лицензирования образовательных учреждений и осуществление других полномочий в сфере лицензирования. Прокурором внесено представление. Прокуратурой Чувашской Республики принесен протест на отдельные положения постановления Кабинета Министров Республики от 21.06.2006 № 154 «О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики», которыми в нарушение ст. 6 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» ООО «П.» наделено полномочиями по государственному контролю за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и условий, предусмотренных лицензиями. Прокурорская проверка показала, что по инициативе должностных лиц Уральского межрегионального территориального управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (лицензирующего органа) государственным учреждением «Свердловский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с региональными функциями» с хозяйствующих субъектов под видом оказания информационно - консультативных услуг за подготовку и проверку документов по лицензированию взималась дополнительная плата в размере от 4 до 21 тыс. руб. Кроме того, приказом руководителя лицензирующего органа из числа работников названного государственного учреждения была образована комиссия по проверке соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. Тем самым функции лицензионного контроля переданы неуполномоченной организации. Незаконный приказ опротестован. Руководителю Уральского управления Росгидромета внесено представление. Приказом Департамента здравоохранения г. Москвы от 10.07.2003 № 435 (лицензирующего органа) утвержден Устав государственного учреждения здравоохранения г. Москвы «Центр медицинской инспекции Департамента здравоохранения г. Москвы», согласно которому учреждение наделено полномочиями по проведению государственного контроля за деятельностью лицензиатов; осуществлению надзора за качеством медицинской и фармацевтической помощи в пределах выданных лицензий; проведению проверок соответствия объема оказываемых медицинских и фармакологических услуг выданным лицензиям, срокам их выдачи; оценке выявленных нарушений и применению санкций, предусмотренных законодательством. Приведенные положения Устава противоречили ст. 2, 12 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Прокуратурой города принесен протест. Проверкой, проведенной прокуратурой Томской области, установлены факты привлечения органами исполнительной власти области хозяйствующих субъектов для реализации отдельных разрешительных функций. Полномочия по оказанию консультационных услуг в сфере лицензирования образовательной деятельности (предоставлению соискателям лицензий справок, подтверждающих готовность пакета документов для лицензирования, предупреждению их об установленной ответственности) переданы ООО «Б.». Прокурором области внесено представление. Типичные нарушения, допускаемые правоохранительными и контролирующими органами в рамках контроля за подлежащей лицензированию деятельностью Пассивностъ позиции; непринятие всего предусмотренного законодательством комплекса мер по пресечению безлицензионной, с нарушениями лицензионных условий и требований деятельности; привлечению нарушителей к ответственности. Непринятие контролирующими органами мер по направлению материалов проверок, в ходе которых выявлялись факты, свидетельствующие о наличии оснований для возбуждения уголовного дела, в правоохранительные органы. Отсутствие надлежащего контроля за самостоятельно вносимыми лицензиатам предписаниями. Вмешательство в предпринимательскую деятельность лицензиатов с превышением установленных федеральным законодательством пределов. Проверкой, проведенной прокуратурой Республики Хакасия в 2007 г., установлено, что органами ГИБДД Республики в ходе проведения технического осмотра транспортных средств, владельцами которых являлись индивидуальные предприниматели, осуществляющие пассажирские перевозки, истребуется пакет документов, подлежащий предоставлению в лицензирующий орган (Госавтодорнадзор), что действующим законодательством не предусматривалось и влекло создание дополнительного административного барьера. Установление дополнительных условий осуществления лицензируемых видов деятельности. Прокурорской проверкой установлен факт понуждения ГУ МЧС по Краснодарскому краю хозяйствующих субъектов к разработке и согласованию «паспортов безопасности опасного объекта». Государственными инспекторами ГУ МЧС подавляющее большинство постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях и предписаний об устранении нарушений закона выносились в связи с отсутствием именно этого документа, тогда как законодательством соответствующая обязанность не предусматривалась. В результате неправомерной деятельности в период 2007 - 2009 гг. хозяйствующими субъектами был разработан и согласован 841 паспорт безопасности опасного объекта. При этом подлежащая уплате при разработке паспортов цена работ варьировалась от 50 тыс. до 1 млн. руб. Несоблюдение требований законодательства при предоставлении соискателям лицензии необходимых для ее получения заключений. Так, обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в силу ст. 40 Федерального закона «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам указанных представляющих потенциальную опасность для человека видов деятельности. Практика показывает, что положительные заключения соискателям лицензии нередко выдаются под условием совершения каких-либо действий (приведения в соответствие с нормативами определенных объектов), с использованием отрицательных результатов испытаний. Заключения не содержат однозначного определения типа предприятий мелкорозничной торговой сети, не устанавливают ассортиментных ограничений для торговых точек, что не позволяет сделать вывод о соответствии (несоответствии) последующей деятельности лицензиатов требованиям закона. Подобные недостатки допускаются большинством контролирующих органов. Например, органами вневедомственной охраны вместо заключений об оснащении организаций, осуществляющих в городах розничную продажу алкогольной продукции, охранной сигнализацией, предоставляются заключения о наличии (отсутствии) кнопки экстренного вызова наряда милиции, тревожной сигнализации и т.п. Прокурором Новгородского района Новгородской области установлено, что областным управлением Роспотребнадзора соискателям лицензий на розничную продажу алкогольной продукции выдавались заключения ненадлежащего содержания (ассортиментные перечни торговых точек; акты обследования; акты измерения уровней искусственной освещенности помещений, метеорологических параметров). Лицензирующим органом такие заключения принимались для проведения лицензирования. По выявленным фактам внесено представление. Проверкой, проведенной прокуратурой г. Тобольска, установлены нарушения законодательства при выдаче заключений о соблюдении требований противопожарной безопасности. Так, вопреки требованиям ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», п. 8 Положения о порядке лицензирования образовательной деятельности начальником ОГПН в г. Тобольске выдавались заключения о соблюдении на объектах соискателей лицензий требований пожарной безопасности при наличии серьезных нарушений законодательства. Прокуратурой Тюменской области в адрес начальника ГУ МЧС России по Тюменской области внесено представление, которое рассмотрено на совещании руководителей органов пожарного надзора с участием представителя прокуратуры области. Распоряжением начальника УГПН ГУ МЧС России по Ульяновской области утвержден бланк заявления соискателя лицензии на реализацию алкогольной продукции, содержащий требование декларирования соответствия пожарной безопасности объекта, что законодательством не предусмотрено. Применение данной нормы на практике повлекло нарушения порядка выдачи заключений о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности: с октября 2008 г. по 2009 г. указанные заключения выдавались УГПН без проведения контрольных мероприятий, на основании заявлений субъектов предпринимательства, «декларирующих» соответствие объектов производства нормативным требованиям в области пожарной безопасности. Такой порядок противоречил принципам лицензирования, способствовал снижению уровня защищенности граждан от пожаров и их последствий, а также создавал почву для должностного усмотрения. Взимание платы за осуществление контрольных функций, вопреки требованиям ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Нарушение требований законодательства об административных правонарушениях при привлечении субъектов предпринимательства (их должностных лиц) к административной ответственности. Наиболее часто дела об административных правонарушениях рассматриваются в отсутствие лиц, в отношении которых они возбуждены (когда данных о надлежащем извещении их о времени и месте рассмотрения дела не имеется). Административное наказание применяется по истечении предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ срока привлечения к административной ответственности. Протоколы и постановления по делам об административных правонарушениях не соответствуют ст. 28.2, 29.10 КоАП РФ. Не выполняются требования ст. 24.1 КоАП РФ о всестороннем и объективном выяснении всех обстоятельств дела в ходе его рассмотрения. Протоколы составляются, а дела рассматриваются неуполномоченными лицами. Действия правонарушителей административно- юрисдикционными органами квалифицируются неправильно (например, безлицензионная деятельность субъектов предпринимательства при недоказанности получения ими прибыли нередко квалифицируется по ст. 19.20 КоАП РФ, что приводит к необоснованному смягчению наказания). Практика показывает, что значительное количество нарушений административно-процессуального законодательства происходит в ходе изъятия предмета правонарушения, применяемого в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Констатируя факты безлицензионного осуществления закупки и реализации металлолома, при составлении протоколов об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел изъятие лома металлов, вопреки требованиям ст. 27.10 КоАП РФ, неправомерно подменяется передачей ее «на ответственное хранение», «под сохранную расписку» правонарушителям и иным хозяйствующим субъектам. Подобный безответственный подход к применению мер обеспечения производства по делу способствует продолжению незаконного оборота металлолома либо приводит к утрате предмета административного правонарушения. Нередко в органах внутренних дел отсутствует надлежащий учет изъятого лома цветных и черных металлов. Отсутствие должного взаимодействия с лицензирующими органами в целях всестороннего контроля деятельности лицензиатов, своевременного выявления и пресечения лицензионных правонарушений. Типичные нарушения, допускаемые субъектами, чья деятельность подлежит лицензированию Безлицензионная деятельность. Проверкой, проведенной прокуратурой Иркутской области, установлены факты вынесения Министерством лесного комплекса области решений о предоставлении водных объектов в пользование для проведения берегоукрепительных и руслорегулирующих работ в противоречии с требованиями законодательства. При определении условий водопользования допускалось использование извлекаемых из русла реки донных отложений для осуществления предпринимательской деятельности с целью получения прибыли и возмещения затрат за проводимые работы, что фактически легализировало добычу полезных ископаемых и использование их в целях, не связанных с берегоукрепительными и руслорегулирующими работами. Вместе с тем законодательством использование субъектами предпринимательства недр для добычи полезных ископаемых допускается лишь на основании решения уполномоченного органа о предоставлении участка недр в пользование и лицензии на недропользование (ст. 10.1, 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»). Прокуратурой области внесено представление. По свидетельству прокурорско-надзорной практики, достаточно распространена передача лицензиатом права осуществления лицензируемого вида деятельности иным субъектам предпринимательства, что зачастую осуществляется путем заключения договоров простого товарищества и коммерческой концессии. В некоторых случаях законодательством предусмотрено обязательное получение лицензии филиалами организаций (например, п. 12 Положения о лицензировании образовательной деятельности). Безлицензионной является образовательная деятельность, осуществляемая филиалами и представительствами образовательных учреждений без наличия самостоятельной лицензии (по лицензии самого образовательного учреждения). Нарушения лицензиатами конкретных установленных законом и Положениями о лицензировании отдельных видов деятельности лицензионных требований и условий. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности Общие требования к организации надзора за исполнением лицензионного законодательства установлены правовыми актами Г енерального прокурора РФ, в числе которых приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», приказ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», указание от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры». Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» под предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора следует понимать соответствие Конституции РФ и законам действий (бездействия) и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в сфере лицензирования. Эффективное решение вопросов организационного характера (информационно-аналитической работы, правового обеспечения, планирования, повышения квалификации кадров и др.) способно обеспечить необходимые условия для достижения возложенных на органы прокуратуры на этом участке работы задач. Содержательную сторону информационно-аналитической работы прокуроров составляет организация поступления в прокуратуру информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, ее оценка (обработка по конкретным сферам общественных отношений, промежуткам времени) и формулирование выводов. Оценку состояния законности в лицензионной сфере (учитывая крайнюю нестабильность законодательства, импульсивность законотворчества) необходимо начинать с установления адекватности правового регулирования общественных отношений (включая оценку эффективности законодательства и его пробелов). Примером рассогласованности норм может служить направление различными федеральными министерствами и ведомствами приказов, разъяснений по вопросам правоприменения как прямо противоречащих законам, так и провоцирующих к совершению неправомерных действий, принятию незаконных правовых актов подчиненные им структуры и органы государственной власти субъектов Федерации. Анализ соответствия федеральному законодательству результатов регионального, местного и ведомственного правотворчества должен рассматриваться в качестве источника информации о состоянии законности наряду с такими традиционно используемыми источниками, как материалы уголовных, административных, гражданских, арбитражных дел; обращения граждан и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы прокурорской и правоприменительной практики и т.п. Особенность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования заключается в множественности лицензирующих и контролирующих органов. Поэтому целесообразным является избирательное проведение анализа состояния законности по конкретным объектам лицензирования, наиболее значимым в отраслевой структуре поднадзорной территории. Следует систематически анализировать сведения лицензирующих органов о выявленных случаях безлицензионной деятельности и принятых в этой связи мерах, включая привлечение к административной ответственности, направление в правоохранительные органы материалов, а также нарушениях лицензионных требований и условий, обжаловании субъектами предпринимательства действий и решений лицензирующих органов. Исполнение законодательства о лицензировании выделено в отдельную строку отчета по форме «П», что, безусловно, упрощает аналитическую работу. В настоящее время статистика, касающаяся лицензирования, составляется значительным количеством органов исполнительной власти органов как в официальном, так и в ведомственном порядке. Так, п. 1.7.1, 1.7.2 Федерального плана статистических работ1 предусмотрено ежегодное формирование уполномоченными органами статистической информации об административных правонарушениях в сфере экономики; ежеквартальной информации о результатах проверок по выявлению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции (по Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, федеральным округам, федеральным органам исполнительной власти). Приказом Рос- здравнадзора РФ от 18.07.2006 № 1628-Пр/06 «Об учете показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержден Перечень показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в соответствии с которым ведется статистический учет количества протоколов об административных правонарушениях, составленных и направленных центральным аппаратом и терри- 1 Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 671-р // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2383; 2009. № 33. Ст. 4102. ториальными управлениями в суд в связи с выявлением фактов несоблюдения лицензионных требований и условий; количества принятых судом решений о наложении административных штрафов. Важнейшим комплексным полномочием прокурора, применяемым в целях выявления нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, и элементом организации надзора является проверка исполнения законодательства (ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Иные предоставленные прокурору названной нормой полномочия (вызов для объяснений, требование предоставления необходимых документов и материалов, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий и т. д.) в различных сочетаниях охватываются надзорной проверкой. Задачей проверки прокурора является полное и объективное установление: факта и характера нарушения закона; лиц, виновных в его совершении и степени их вины; размера причиненного правонарушением материального ущерба; обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. Надзорные проверки проводятся прокурором в текущем (по конкретным сигналам о нарушениях законодательства) и плановом режиме. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» независимо от поступления информации о состоянии законности (систематически) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами. Необходимой предпосылкой проведения плановой проверки исполнения законодательства в сфере лицензирования и залогом ее результативности являются всесторонний анализ прокурором состояния законности (с использованием предложенных рекомендаций), наиболее полное использование доступных источников информации. Различается проведение прокурором целевых, сквозных, комплексных и контрольных проверок. В рамках целевой проверки прокурор проверяет исполнение определенной группы норм законодательства (например, касающихся выдачи лицензий конкретным лицензирующим органом). Практика показывает эффективность сквозных проверок, охватывающих структуру лицензирующих и контролирующих органов применительно к отдельному лицензируемому виду деятельности (или нескольким однородным видам такой деятельности). Например, как правило, результативным бывает одновременное проведение проверок исполнения законодательства о лицензировании нескольких видов деятельности в сфере оборота алкогольной продукции, включая проверку исполнения законов при выдаче контролирующими органами заключений, подлежащих обязательному предоставлению соискателями лицензий. В целях всестороннего выявления влияния экономического климата территории на развитие лицензируемых видов предпринимательской деятельности, составления цельного представления о состоянии законности, наиболее полного выявления взаимосвязанных нарушений законов полезно проводить комплексные проверки. Результат приносят прокурорские проверки исполнения законодательства, регулирующего смежные сферы общественных отношений (например, проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности и налогового, антимонопольного законодательства). В таких случаях важно обеспечить справедливое и тактически правильное распределение функций между непосредственными исполнителями проверки. Контрольные проверки проводятся, как правило, в случае выявления значительных нарушений во время предыдущей проверки и направлены на выяснение объективной информации об их реальном устранении. Качество проверки во многом определяется вниманием, которое уделено прокурором ее подготовке. Подготовка к проверке начинается исчерпывающим ознакомлением с нормативно-правовой базой, регулирующей лицензирование конкретных видов деятельности. Особого внимания требует подзаконная (ведомственная и региональная) регламентация соответствующих отношений с целью выяснения ее адекватности. На этой стадии решается вопрос о привлечении специалистов, направлении требований о проведении встречной проверки в контролирующие и правоохранительные органы. Наиболее полное представление о структуре органа, где предполагается проведение прокурорской проверки, его взаимодействии с другими властными субъектами лицензионной деятельности, недостатках правового регулирования позволяет спланировать и провести проверку с максимальной эффективностью. Основания направления прокурором требований о проведении проверки можно разделить на две группы: к первой группе относятся проверки, целью которых является установление правонарушений и способствующих им обстоятельств с помощью технических, статистических и иных специальных методов и которые не могут проводиться работниками прокуратуры. Так, в случае необходимости выяснения оснащенности организации охранной сигнализацией (ее работоспособности) следует направлять в орган внутренних дел требование о проведении соответствующей проверки. Ко второй группе относятся проверки, для исполнения которых требуются лишь правовые познания. Если проведение таких проверок входит в компетенцию контролирующих (правоохранительных) органов, во избежание дублирования их деятельности прокурору целесообразно направить соответствующее требование. Юридической наукой и практикой выработан порядок направления таких требований, подлежащих в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» безусловному исполнению в установленный срок. Должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Как представляется, неисполнение требований прокурора о проведении проверок в письменно закрепленный разумный срок является основанием для привлечения адресата к ответственности (в том числе путем возбуждения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ). Прокурор должен оценить результаты проверки контролирующего органа не только с точки зрения полноты исполнения требования, но и достаточности, обоснованности принятых к устранению нарушений закона мер. Завершает подготовку к проведению надзорной проверки составление исполнителем плана проверки, подлежащего согласованию с руководителем прокуратуры (начальником подразделения). План проверки отражает ряд моментов, необходимых для качественной ее организации (в том числе наименование органа, где планируется проведение проверки, дата и сроки проверки, перечень норм законодательства, исполнение которых будет проверено, основных вопросов, подлежащих выяснению). Характер и круг вопросов, которые будут исследоваться прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависит прежде всего от типа проверки (по сигналу об отдельном правонарушении или плановая), специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта. Так, в рамках прокурорской проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности в лицензирующем органе должны выясняться следующие общие вопросы: соответствует ли закону применяемый порядок выдачи лицензий; истребуется ли лицензирующим органом от соискателей лицензий исчерпывающий перечень предусмотренных законом документов для предоставления лицензии; не имеется ли необоснованных отказов, неправомерного воспрепятствования в получении лицензий; надлежащим ли образом организован лицензионный контроль (законность и полнота использования лицензирующим органом своих полномочий, применения мер оперативного принуждения к лицензиатам). Обязательному изучению на стадии проведения проверки подлежат все принятые лицензирующим органом правовые акты (приказы, положения, распоряжения). Нередко причиной допускаемых лицензирующим органом нарушений является изначально незаконная правовая регламентация им порядка собственной деятельности (с превышением предоставленных полномочий, в противоречии с конкретными нормами лицензионного законодательства). Изучение в проверяемом лицензирующем органе реестра лицензий позволит получить общее представление о количественном и территориальном составе лицензиатов, объеме и характере применяемых к ним мер воздействия. Разумеется, правильность и полнота составления реестра лицензий также является обязательным объектом проверочных мероприятий. Подробно изучается переписка лицензирующего органа с контролирующими, правоохранительными и иными государственными органами (нередко это позволяет выявить нарушения последними законов, включая предъявление неправомерных требований о привлечении лицензиатов к ответственности, факты ненадлежащего взаимодействия, направления недостоверной информации и т. п.). Необходимо ознакомиться с производством по жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, договорной практикой лицензирующего органа, лицензионными делами (важно установить обоснованность предоставления субъектам предпринимательства статуса лицензиатов, проверить законность решений о выдаче лицензий). Особо тщательно проверяются материалы, фиксирующие результаты лицензионного контроля (акты, протоколы, решения о приостановлении и переоформлении действия лицензии). Практика показывает, что наибольшее количество допускаемых нарушений связано с субъективным пониманием лицензирующим органом приоритетов и принципов лицензионного контроля (иногда это сопровождается принятием незаконных правовых актов, регламентирующих процедуру контроля). Исчерпывающе изучаются материалы отказов в выдаче лицензий. Внимание прокурора должно быть акцентировано на следующих моментах: надлежащим ли должностным лицом вынесен отказ; соответствует ли опись предоставленных соискателем лицензии документов фактически имеющимся в материалах; не взималась ли на этой стадии государственная пошлина за предоставление лицензии; своевременно ли уведомлен соискатель об отказе в выдаче лицензии; - мотивирован ли такой отказ. Необходима осведомленность прокурора об информации, доводимой лицензирующим органом до широкого круга соискателей лицензии. Как правило, в открытом для всеобщего доступа месте располагаются памятки, различного рода рекомендации, бланки заявлений, перечни документации, подлежащей предоставлению соискателями, реквизиты счетов. В ходе проверки истребуются должностные инструкции (список должностных обязанностей) руководителей лицензирующего органа, отбираются объяснения с целью закрепления установленных фактических данных, уточнения объема ответственности. Результаты проверки оформляются в виде справки, на основе которой осуществляется подготовка актов прокурорского реагирования.