<<
>>

Т.Е. Сушина Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья

Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) признают в качестве основных прав человека его право на уважение жилища, достаточный жизненный уровень, включающий доступное жилище, и гарантируют устойчивый доступ к адекватному жилищному фонду социально обделенных категорий граждан.
Принципы доступности жилища предполагают свободное строительство (приобретение) жилья, финансово-экономическое регулирование этого процесса государством и регионами, его субсидирование и дотирование, льготное кредитование строительства, ведомственную эксплуатацию социального жилья и т.д. По сведениям органов статистики, большинство россиян, нуждающихся в улучшении жилищных условий, считают наиболее доступным способом решения жилищной проблемы строительство жилья за счет денежных средств, привлеченных по договорам участия в долевом строительстве (долевое строительство)130. Преимущество долевого строительства заключается в его относительно невысокой стоимости, свободной планировке квартир, «прозрачности» процедуры оформления права собственности, близости расположения объектов социальной инфраструктуры, обусловленной внедрением механизма комплексной застройки территорий. Вместе с тем анализ работы органов прокуратуры в 2004 - 2009 гг. показал, что динамика нарушений законов об участии граждан в долевом строительстве жилья остается стабильно негативной. Самыми распространенными преступлениями, повлекшими нарушения прав и законных интересов граждан, стали мошенничества по типу «финансовых пирамид» и «двойных (тройных) продаж», злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, легализация (отмывание) денежных средств, приобретенных лицом в результате совершения им преступления. Массовый характер рассматриваемого явления обострил социальную напряженность, которая выразилась в публичных выступлениях обманутых дольщиков против органов власти и бизнеса и причинила ущерб государству, вынужденному для оздоровления ситуации выделять на завершение строительства многоквартирных домов бюджетные средства.
Таким образом, современные криминогенные процессы на первичном жилищном рынке, в результате которых тысячи граждан, вложив свои сбережения в долевое строительство, не решили жилищную проблему, оказывают отрицательное воздействие на общее состояние законности и правопорядка в государстве. Исключительная важность названных проблем требует интеграции правозащитных средств, усиления контрольных и надзорных функций государства в рассматриваемой сфере общественных отношений. В решении поставленных задач важное место в государстве занимает прокурорский надзор, способный оперативно реагировать на нарушения прав неопределенного круга лиц, упреждать опасные процессы, которые могут вызвать дестабилизацию в обществе и оказывать непосредственное влияние на правоприменительную практику. Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья Изучение прокурорской правоприменительной практики показало, что результативность прокурорского надзора за исполнением законов зависит от четкого уяснения прокурорами предмета, пределов и направлений прокурорского надзора за исполнением законов в рамках отрасли общего надзора. Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», под предметом прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья необходимо понимать соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации в области долевого строительства жилья органами представительной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами юрисдикционного контроля131, их должностными лицами, органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. К числу наиболее значимых для предмета прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья нормативных правовых актов относятся: 1) Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188- ФЗ132 (далее - ЖК РФ).
В ЖК РФ в отличие от Жилищного Кодекса РСФСР (1983 г.) преобладают императивные нормы, которые нельзя не исполнять ввиду подкрепления их принудительной силой государства; 2) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ1 и Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введение в действие Г радостроительного кодекса Российской Федерации»2, регламентирующие градостроительные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления; процедуры градостроительной деятельности и участие в ней граждан (их объединений); вопросы ответственности и возмещения вреда, причиненного в результате нарушений градостроительных норм; другие аспекты градостроительных и смежных с ними общественных отношений; 3) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136- ФЗ , регулирующий отношения по использованию и охране земель Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) и определивший земельную компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления; 4) Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»4, регулирующий вопросы привлечения денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов, возникновения у дольщиков права собственности на объекты долевого строительства, защиты их прав, законных интересов и имущества (далее - Закон об участии в долевом строительстве); 1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16. 2 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17. 3 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 4 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 40. 5) Федеральный закон от 18.07.2006 № 111 «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»1, который предоставил застройщику право отказаться в одностороннем порядке от исполнения договора; конкретизировал процедуру приема-передачи объекта долевого строительства; установил ответственность застройщика за недоброкачественное строительство, обнаруженное в пределах гарантийного срока; ввел новую форму привлечения денежных средств граждан для участия в долевом строительстве - выпуск эмитентом жилищных сертификатов в соответствии с законодательством о ценных бумагах; 6) Федеральный закон от 30.12.2004 № 216-ФЗ «О внесении измене- Л ний в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» , в котором приведен комплекс мер по обеспечению граждан жильем с помощью ипотечного жилищного кредитования.
Правовое регулирование ипотечного жилищного кредитования, кроме Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»3, закреплено в главе 23 «Залог» Г ражданского Кодекса Российской Федерации4, Законе Российской Федерации от 29.05.1992 № 28721 «О залоге»5, Федеральном законе от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»6 и др.; 7) Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ~ 7 совершенствованием разграничения полномочий» , который передал пол- 1 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3287. 2 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 42. 3 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400. 4 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 5 Рос. газ. 1992. 6 июня. 6 СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4448. 7 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10. номочия Российской Федерации по осуществлению государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации органам государственной власти субъектов Российской Федерации; 8) Федеральный закон от 18.12.2006 № 232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, который передал полномочия по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве многоквартирных домов, не подпадающих под категорию особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, от федеральных к региональным органам государственного строительного надзора; 9) Федеральный закон от 01.05.2007 № 65 «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» , согласно которому вместо СНиП, ГОСТ и ТСН применяются обязательные технические регламенты, принятые федеральными законами или постановлениями Правительства Российской Федерации; 10) Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном 3 кадастре недвижимости» , регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности; 11) Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»4, которым с целью проведения полномасштабной ревизии земель, пригодных для строительства жилья, создан Фонд содействия жилищному строительству (далее - Фонд). С помощью Фонда планируется развить всю технологическую цепочку от принятия градостроительных решений и проектирования до стимулирования про- 1 СЗ РФ.
2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498. 2 СЗ РФ. 2007. № 19. Ст. 2293. 3 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017 4 Рос. газ. 2008. 30 июля. мышленности стройматериалов, обеспечения новостроек инженерной, социальной, транспортной инфраструктурой. Фонд не только аккумулирует земельные участки, но и проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров их аренды и комплексного освоения; 12) Федеральный закон от 17.07.2009 № 147-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»1. Указанный Закон дополнил ст. 27 Закона об участии в долевом строительстве частью 3 о том, что положения данного Закона со 2 декабря 2008 г. не распространяются на случаи заключения государственных контрактов на приобретение жилых помещений в соответствии со ст. 201 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»2; 13) Федеральный закон от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, определяющий порядок формирования и организации деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства; 14) Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», 1 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3584. 2 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799. 3 Рос. газ. 2008. № 158. из которого следует, что объектами надзора прокуратуры субъекта Российской Федерации являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
К последним относятся региональные органы государственного строительного надзора, уполномоченные осуществлять государственный строительный надзор, и структурные подразделения региональных органов исполнительной власти, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за долевым строительством многоквартирных домов на подведомственной территории; 15) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которого следует, что объектами надзора городских и районных прокуроров являются представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации), контрольные и иные органы, предусмотренные уставами муниципальных образований и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы муниципального контроля представляют интерес для прокуратуры субъекта Российской Федерации в случаях, если строительство многоквартирных домов ведется на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, с привлечением муниципального имущества либо средств местного бюджета. С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связан вопрос о его пределах, который в теории прокурорского надзора рассматривается преимущественно в трех плоскостях: относительно круга объектов надзора; относительно круга актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; относительно характера прокурорского надзора и характера мероприятий, проводимых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий. К этому следует добавить прямые указания законодателя о запрете на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства133, проведении проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях законов и запрете подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения. Характер прокурорского надзора требует учитывать и такой его ограничитель, как отсутствие у прокурора распорядительных полномочий. Его предназначение заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит принятие соответствующих мер воздействия. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения независимого положения прокурора, а с другой - обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности. Недопустимо принимать меры прокурорского реагирования исключительно по формальным основаниям, поскольку в ряде случаев это может повлечь приостановление или прекращение строительных работ и, как следствие, нарушение прав значительного числа граждан. В условиях формирования в нашей стране жилищного рынка, повлекшего резкое сокращение государственных капитальных вложений в жилищное строительство и рост частного капитала, особую значимость приобретает вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок. В общем виде полномочия прокурора при осуществлении возложенных на него функций сформулированы в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако на практике прокуроры сталкиваются с тем, что надзорные проверки коммерческих структур расцениваются как вмешательство в их хозяйственную деятельность. Поэтому наиболее оптимально привлекать к проведению таких проверок специалистов134 либо поручать их проведение профильным контролирующим органам. Безусловными поводами для принятия мер прокурорского реагирования являются нарушения прав значительного числа граждан (невыплата заработной платы), наличие очевидных данных о преступлении, сомнения в объективности выводов должностных лиц органов юрисдикционного контроля или специалистов. Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья призван защищать государственные и общественные интересы, права и законные интересы дольщиков и хозяйствующих субъектов, содействовать устранению искусственных барьеров, бюрократических, коррупционных и иных проблем, препятствующих решению самого главного для большинства россиян жилищного вопроса.
<< | >>
Источник: О.С. Капинус и др.. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики. 2010

Еще по теме Т.Е. Сушина Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья:

  1. Т е м а 7. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)
  2. Т е м а 9. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ
  3. Т Е М А 10. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ
  4. Т е м а 11. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
  5. 16.1. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве
  6. Глава III ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ
  7. § 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
  8. Глава IV ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
  9. § 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
  10. Глава VII ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРОВ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -