§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
Определившаяся в настоящее время система функций прокуратуры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор за исполнением законов. Как было сказано выше, надзор для прокуратуры составляет ведущую, профилирующую, в наибольшей степени выражающую ее специфику функцию - это главная, основная функция прокуратуры. Наблюдение за практикой исполнения законов, слежение за ее соответствием законодательным установлениям, составляющее суть прокурорского надзора, определяют содержание всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществлении надзора за исполнением законов в первую очередь проявляется государственноправовое предназначение прокуратуры, определяющее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из обшей совокупности других государственных органов, включая органы, осуществляющие правоохранительную деятельность.
В функции надзора заложен основной правозащитный потенциал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны со
действовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Будучи самостоятельными по своим целям и механизму реализации, они своим существованием в значительной степени обязаны этой главной функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективного осуществления. Значительное увеличение объема работы прокуроров по поддержанию государственного обвинения по уголовным делам, связанное с установлением ныне действующего порядка обязательного участия государственного обвинителя в судебном разбирательстве всех уголовных дел частно-публичного и публичного обвинения, наметившаяся тенденция к повышению правового статуса прокурора в гражданском и арбитражном процессе позволили определенной части исследователей проблем деятельности прокуратуры сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее практике функции участия в уголовном, гражданском и арбитражном производстве.
В этой связи хотелось бы отметить следующее. Количественные показатели, бесспорно, характеризуют степень активности реализации той или иной функции прокуратуры, но ведущее значение в оценке их специфики и роли занимают все-таки показатели качественные, отражающие глубинные сущностные свойства прокуратуры как государствен но-правового института, на который возлагается роль охранителя законности, т.е. ее качества, которые определяют доминантную роль прокуратуры в государстве и обществе. Кроме того, выделение в качестве профилирующей функции надзора за исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнением не меньшего объема работы, никогда не преследовало цель принижения роли других функций.Наличие других функций не умаляет и не размывает профилирующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях главное место остается за ней. Точно так же и ключевая роль надзорной функции ни в коей мере не влечет принижения значения других функций. Каждая из них обеспечивает решение свойственных только ей задач и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в отведенной прокуратуре области правовой действительности. В последующем изложении планируется подробно осветить предмет, основные направления и формы реализации этих функций. В настоящей главе представляется целесообразным ограничиться в основном анализом с вязей надзорной фун кции с другими функциями прокурату- ры и их общей характеристикой.
В профессиональном плане с надзорной функцией органично связана функция участия в правотворческой деятельности. Возложение данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реализация способствует созданию совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений, что является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе. Эффективность прокурорского надзора непосредственно зависит от качества законов, за исполнением которых следит прокуратура.
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура своими возможностями позитивного влияния на состояние законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более прочных позициях.Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятельности своим существованием в значительной мере обязано надзорной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной материал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и допол не н и й в де йст ву ющие за кон ы. П ра кти ка п рокурорс кого надзора показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить выбор оптимальных вариантов законодательных решений. Материалы надзорной практики играют существенную роль в определении действенного механизма исполнения законов, имеющего ключевое значение для обеспечения их жизнеспособности.
Функция участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности позволяет ей реально претендовать на роль активного субъекта формирования общегосударственной стратегии законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на достаточно продолжительный срок парламентской работы, в России все еще в завершенном виде не определилась. В современных условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не только, как они подчас воспринимаются, средством для латания законодательных дыр, перекраивания имеющегося нормативного хозяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необходима для определения перспектив развития законотворческой деятельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно для обсспечения стабильности российского законодательства.
Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Российской Федерации в решении задач совершенствования как феде
рального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации, пока в большей части остаются нереализованными.
Главной причиной сложившегося положения можно с полным основанием считать отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у него было. Проявленная законодателями субъектов Российской Федерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же. не меняет.В число прочно закрепившихся за прокуратурой функции входит функция уголовного преследования. Суть функции уголовного преследования с предельной краткостью и точностью была сформулирована еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение обвинения в совершении преступления и отстаивание обвинения в суде.
Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора считают несовместимой функцию уголовного преследования с функцией прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь категоричного вывода, на наш взгляд, не имеется. И что особенно показательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Российской Федерации (ст. 5, 37), именует прокурором должностное лицо прокуратуры, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
В современном представлении функция уголовного преследования охватывает комплекс действий, включающих возбуждение обвинения в отношении конкретных лиц. доказывание обвинения на стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде. Содержание функции уголовного преследования, осуществляемой прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже названного выше понимания функции уголовного преследования в уголовном процессе. Прокурор с сентября 2007 г. не обладает правом возбуждения уголовных дел и связанной с этим возможностью возбуждения обвинения в отношении конкретных лиц, давать указания о направлении расследования, производстве следственных действий и принятии процессуальных решений при производстве предварительного следствия, но у него сохранились реальные возможности влияния на качество расследования, полноту раскрытия преступлений, участия в формировании обстановки неотвратимости ответственности за совершение преступлений.
Реализация функции уголовного преследования органами предварительного следствия проходит не в изоляции от прокуратуры. Надзорные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный «уголовно- преследовательный» потенциал. В полном объеме в досудебных стадиях полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования распространяются на сферу дознания. В суде функция уголовного преследования осуществляется посредством поддержания государственного обвинения, в связи с чем по своему предмету она имеет непосредственное соприкосновение с функцией участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел. Прокурор осуществляет функцию уголовного преследования по всем делам публичного и частно-публичного обвинения. Закон не исключает участия прокурора в рассмотрении дел частного обвинения, однако в действительности оно актуальностью не отличается.Связь функций уголовного преследования и надзора прослеживается по нескольким направлениям. В частности, материалы уголовных дел считаются одним из важнейших источников информации при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору вполне достаточные возможности влиять на процессы выявления и раскрытия и расследования прес гуплений, установления лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном процессе как основание для возбуждения уголовного цела, и т.д.
Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную охранительную направленность. Это позволяет говорить о несомненной общности целей функций уголовного преследования и надзора.
Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к решению одной из важнейших задач прокуратуры, является функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Ее назначение состоит в обеспечении согласованных действий всех элементов правоохранительной системы в области борьбы с наиболее опасными нарушениями законов.Связь функции координации с надзорной функцией также прослеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует отметить, что координация существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те направления надзорной деятельности, которые непосредственно связаны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, мест содержания задержанных и заключенных под стражу), хотя и этого уже вполне по себе достаточно, чтобы говорить о существенном значении координации для эффективного осуществления надзорной функции прокуратуры. Координация активно влияет также и на формирование информационных потоков надзора за исполнением законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых других направлений надзорной деятельности.
Данные, характеризующие результаты деятельности координируемых прокуратурой правоохранительных органов, могут использоваться в «чистом» либо адаптированном виде для решения определенных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом» виде материалы органов внутренних дел, таможенной службы, других правоохранительных органов используются для аргументации положений о состоянии законности, выводов, касающихся выделения приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения конкретных надзорных мероприятий, оценки результативности работы прокурора и др. В адаптированном виде информация правоохранительных органов находит применение в аналитической работе прокурора. В этом случае данные статистики, обзоров практики, аналитических отчетов, сводок, других источников информации препарируются с использованием системы приемов анализа правовой информации. Таким образом, получают сведения о тенденциях, характеризующих состояние законности, интенсивность проявления отдельных видов преступлений и связанных с ними правонарушений, особенностях преступности и правонарушаемости в определенных сферах жизнедеятельности общества (социальной, экономической, культурной, политической и т.д.), личностных особенностях п ра во наруш ителе й и др.
Координация деятельности правоохранительных органов позволяет обеспечивать регулярное и своевременное получение от
координируемых органов прокуратурой информации по актуальным вопросам укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору обоснованно планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем они используются при решении широкого спектра вопросов прокурорского надзора иного плана: подготовки актов прокурорского реагирования, информационных документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления. Координация позволяет более успешно строить деловые отношения прокуратуры и правоохранительных органов и при проведении конкретных надзорных мероприятий прокуратуры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечивается оперативное получение от правоохранительных органов разного рода справок, иных документов, потребность в которых определилась в ходе проверки, подключение к проверкам нужных специалистов и т.п.
Функция координации оказывает существенное влияние на организацию работы прокурора по надзору за исполнением законов практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных действий системы правоохранительных органов создаются более широкие возможности для выявления, устранения и предупреждения правонарушений, поскольку эффект применения средств прокурорского надзора многократно усиливается за счет целенаправленных действий координируемых органов. В процессе подготовки прокурорских проверок, их непосредственного проведения, принятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор вправе рассчитывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранительных органов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более высокую результативность, что материалы проверки будут учтены при проведении соответствующих координационных мероприятий. Ориентируясь на данные соображения, как представляется, должны производиться разработка планов проверок, выбор средств получения необходимой информации, определение мер прокурорского реагирования.
В известном смысле можно говорить о наличии достаточно устойчивой методической связи между функциями координации и надзора. Взаимная информированность о конкретных методах деятельности прокуратуры и координируемых органов позволяет при формировании методик прокурорского надзора учитывать методические рекомендации, раскрывающие порядок осуществления профессиональной деятельности отдельных видов правоохранительных органов. Наиболее значимы с этих позиций — разработки, касающиеся оперативно-розыски ой деятельности, производства дознания, предварительного следствия, производства ведомственных проверок, служебных расследований. Необходимо отметить, что большая часть методических пособий создается научными центрами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспорно, представляют интерес для органов прокуратуры. Вместе с тем значительный объем работ методического характера рождается непосредственно в недрах правоохранительных органов. В их основе лежит конкретный опыт, который всегда представляет большую профессиональную ценность. Такого рода методические разработки могут оказаться вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора, и эту возможность нет смысла упускать.
Координация способствует эффективному осуществлению контроля за результативностью мер прокурорского реагирования. Данные координируемых органов позволяют со значительно большей полнотой и объективностью оценить достоверность представляемой прокурору информации органами, ответственными за устранение нарушений. Материалы координируемых органов дают возможность определить реальность мер, принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами координации, при производстве контрольных проверок.
Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия прокурора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это относится к той деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рассмотрении судами дел. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел связывается с осуществлением функции уголовного преследования, в связи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, прокурор тем не менее не может забывать своей принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнением законов. Формально не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму предшествующей поступлению дела в суд работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими расследование преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающихся в процессе судебного разбирательства, вырабатывают свою позицию практически по всем вопросам, которые надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью процедур рассмотрения уголовных дел в судах.
В гражданском судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел. либо в качестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не способных в силу различных причин самостоятельно осуществлять защиту своих прав, либо в защиту социальных прав i раждан, интересов неопределенного круга лиц. И в первой и во второй ситуациях, несмотря на их определенные отличия, прокурором выполняются надзорные полномочия.
Несколько проще стало обстоять дело с определением связи уча- С1 ия прокурора в рассмотрении дел арбит ражными судами с осуществлением надзорной функции. Установленная законом возможность вступления в дело в случаях обращения прокурора в арбитражный суд непосредственно связывается с делами обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
В современных условиях в силу актуальности сохранения связей в области правоохранительной деятельности с государствами, входившими ранее в Советский Союз, а также необходимости активизации усилий по борьбе с транснациональной преступностью приобрела повышенное значение функция международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными органами и организациями зарубежных стран. Она осуществляется, исходя из компетенции прокуратуры. Связанная с ней деятельность может выражаться в поддержании прямых связей с названными органами и организациями, заключении соглашений о правовой помощи, участии в разработке международных договоров Российской Федерации.
Международное сотрудничество направлено главным образом на решение *адач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важное значение и для укрепления законности в других сферах, в которых необходимо взаимодействие российских правоохранительных органов с соответствующими органами других государств — в сферах экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.
Система основных направлений деятельности прокуратуры в масштабе страны формируется ее центральным аппаратом— Генеральной прокуратурой. Они едины для всех звеньев органов прокуратуры Российской Федерации, что, однако, не исключает учета местной специфики. В частности, различной может быть степень интенсивности отражения их в практической деятельности прокуратуры в отдельных регионах, повышенное внимание к отдельным направлениям, расширение их диапазона и т.д.
Законодательное закрепление основных направлений, как показал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, сложно в законе отразить все их виды. Во-вторых, законодательная регламентация основных направлений способна ограничить самостоятельность конкретных прокуратур (субъектов Российской Федерации, городов, районов) в выборе задач, решение которых для них характеризуется повышенной актуальностью. Исключение может быть сделано только для тех направлений деятельности, которые вправе претендовать на сохранение своей актуальности на достаточно длительный период.
В свете решаемых в настоящее время государственных задач основными направлениями деятельности прокуратуры на данный момент и обозримую перспективу могут быть признаны: защита прав и законных интересов граждан, укрепление законности в сфере экономики, укрепление законности в социальной сфере, обеспечение законности в работе аппарата органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обеспечение законности в деятельности правоохранительных органов, борьба с нарушениями законов об охране природы, борьба с организованной преступностью и коррупцией и др.
Еще по теме § 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика:
- Административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти: общая характеристика
- § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Т е м а 4. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Т е м а 5. ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
- ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРАВА. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
- § 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры
- Глава V. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
- Общая характеристика деятельности банков в области расчетных правоотношений
- 5.1. ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛЕДСТВЕННЫХ ГРУПП, СОЗДАВАЕМЫХ ДЛЯ РАССЛЕДОВАНИЯ СЕРИЙНЫХ УБИЙСТВ
- § 2. Общая характеристика системыпредупреждения преступности
- 5.5.2. Ретроспективный криминалистический анализ преступлений в учении об общем методе расследования
- § 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» как основное звено правового обеспечения деятельности органов прокуратуры