<<
>>

Российский этап развития прокурорского на кора

  Предконституциопный период. В связи с упразднением Прокуратуры СССР постановлением Президиума ВС РФ от 13 января 1992 г. на Генерального прокурора РФ быто возложено руководство системой органов военной прокуратуры.
При этом до принятия нового нормативного акта, регулирующего деятельность прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах РФ. считалось действующим на территории России Положение о военной прокуратуре, утвержденное Указом ПВС СССР от 4 августа 1981 г. По этому же основанию постановлением Верховного Совета РФ от 17 января 1992 г. Генеральному прокурору РФ и его заместителям бы ¦ ли предоставлены полномочия по продлению сроков содержания обвиняемых под стражей, предусмотренные ч. 2 ст. 97 УПК РСФСР (в редакции Указа ПВС РСФСР от 11 декабря 1989 г.).

Первым нормативным правовым актом российского этапа развития прокурорского надзора, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Данный Закон вводился в действие с момента его опубликования, т.е. с 18 февраля 1992 г. (первая публикация в источнике официального опубликования — «Российская газета»), В ст. 1 Закона указывалось, что прокуратура Российской Федерации «осуществляет надзор (причем, термин «высший» нс использовался. — Лет.) за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности». К числу «направлений прокурорской деятельности» (по терминологии Закона. — Лет.) относились: надзор; участие прокуроров в расследовании уюловных дел судами; осуществление предварительного расследования (ст. 2).

Статьями 7—9 этого же Закона предусматривались иные направления деятельности прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и жалоб.

В ст. 10 данного Закона определялась система оркшов прокуратуры.

В разделе III (главы I—3) Закона определялись предмет надзора, полномочия прокурора по следующим трем видам прокурорского надзора: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за тем, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали законам; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительною заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Что же касается надзора за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, предусмотренного абзацем пятым п. 1 ст. 2, то его предмет и соответствующие полномочия прокурора Законом не определялись. В ст. 54 Закона было дано разъяснение терминов «прокурор» и «прокурорский работник». Их разъяснение фактически сводило на нет различия между указанными терминами, ибо все прокуроры, без исключений, имели классные чины.

5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О безопасности»1, действующий н доныне, закрепивший чрезвычайно важное положение — «соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства» (ст. 5). К этому Закону мы будем неоднократно возвращаться, особенно при рассмотрении главы 8 данного учебника. Законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. был установлен исчерпывающий перечень органов, управомоченных осуществлять оперативно- розыскную деятельность (ст. 11).

Принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина повлекло внесение изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. В частности, была изменена редакция главы 5 «Права и свободы человека и гражданина». В ст.

I Конституции РСФСР государство «Российская Федерация — Россия» объявлялось суверенным федеративным государством. В ст. 3 определялась система государственной власти, в основе которой находилось разделение «законодательной, исполнительной и судебной властей». В соответствии со ст. 72 Конституции РСФСР к велению федеральных органов государственной власти России было отнесено: судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. Законом РФ от 23 мая 1992 г. в УПК РСФСР вносились изменения и дополнения. В частности, предусматривалось временное (до принятия УПК РФ в 2001 г. — Авт.) введение правового института судебной проверки законности и обоснованности применяемых на досудебных стадиях уголовного процесса мер уголовно-процессуального принуждения. С введением в действие этого правового института актуализировалась научная дискуссия о соотношении судебной и прокурорской властей[142] [143]. Содержание же судебной власти впервые было определено Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.

Законом РФ от 2 июля 1992 г., внесшим изменения в Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», был дополнен перечень органов, управомоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность (ст. 11).

Законом РФ от 9 декабря 1992 г., внесшим изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации (России), при определении характера одного из направлений дея-

тельиости прокуратуры — надзора — исключался термин «высший» (ст. 176). Таким образом, был адекватно определен статус прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации, провозгласившей курс на построение правового государства. Постановлением Верховного Совета РФ от 18 февраля 1993 г. Генеральному прокурору РФ были предоставлены полномочия «по решению вопросов о передаче граждан Российской Федерации, осужденных судами других государств, для отбывания наказания па территории Российской Федерации и о передаче граждан иностранных государств, осужденных судами Российской Федерации, для отбывания наказания на территории этих государств» до ратификации Верховным Советом РФ международных соглашений о передаче осужденных (п.

1).

В связи с обострением «политической конфронтации в обществе, усилением сепаратизма, национализма, преступности» Указом Президента РФ от 20 марта 1993 г. была подчеркнута обязанность высшего должностного лица государства создавать необходимые условия «для нормальной работы судов и прокуратуры». В соответствии с Законом РФ от 28 апреля 1993 г. на федеральные органы государственной охраны была возложена обязанность обеспечения безопасности Генерального прокурора РФ. Постановлением Президиума ВС РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации. Законом РФ от 21 июля 1993 г. был определен перечень учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, составляющих единую уголовно-исполнительную систему (ст. 5).

На этом можно завершить обзор законодательства первого периода российского этапа развития прокурорского надзора, условно поименованного нами «предконстнтуцнонным периодом». Он начался 2 января 1991 г. и завершился 21 сентября 1993 г., когда был принят Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В этот период продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г., в которую вносились изменения и дополнения. Прокуратура, являясь самостоятельным государственным органом, осуществляла направления деятельности. Важнейшее место среди них отводилось надзору. До 9 декабря 1992 г. надзор прокуратуры определялся как «высший».

Конституционный период. С момента принятия Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. начался второй период российского этапа развития прокурорского надзора (продолжающийся доныне), условно названный нами «конституционным периодом». В соответствии с данным нормативным правовым актом Гене-

ральиый прокурор РФ назначался Президентом РФ и был ему подотчетен (п. 13). Осуществление Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ законодательной, распорядительной и контрольной функций «прерывалось». Временно, до принятия Конституции РФ 1993 г.

и ФКЗ РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 9 нюня 1995 г., вводилось в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, что предусматривалось Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400 от 21 сентября 1993 г. В связи с «мятежом» в г. Москве 3 октября 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. на Генерального прокурора РФ была возложена обязанность обеспечить «при расследовании быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных, правильное применение законов, чтобы каждый организатор, руководитель и активный участник мятежа понес справедливое наказание и ни один невиновный не подвергся уголовному преследованию».

12 декабря 1993 г. была принята Конституция России, вступившая в силу со дня ее официального опубликования, т.е. с 25 декабря. Статьей I Конституции РФ закреплялось, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Прокуратуре РФ была посвящена лишь ст. 129, включенная в главу 7 «Судебная власть»1. 14 июня 1994 г. Президент РФ принял Указ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в котором закреплялось несколько уголовно-процессуальных норм. Генеральной прокуратуре РФ было рекомендовано «установить постоянный прокурорский надзор за соблюдением законодательства при исполнении настоящего Указа» (п. 4). 21 июля 1994 г. был принят Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в ст. I которого было закреплено, что «Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства».

В целях успешного проведения судебной реформы Указом Президента РФ от 22 ноября 1994 г. был образован Совет по судебной реформе при Президенте Российской Федерации.

В работе Совета предусматривалось участие Генеральной прокуратуры РФ. Фсдсраль-

ным законом РФ от 20 апреля 1995 г. я отношении прокуроров, следователей предусматриваюсь система мер государствен нон зашиты (ст. 2). Указом Президента РФ от 6 июля 1995 г. была признана необходимой разработка «концепции правовой реформы в Российской Федерации», важным элементом которой должно стать «формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью». Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 атуста 1995 г. устанавливался исчерпывающий перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ст. 13).

В связи с принятием Конституции РФ, Федеральным законом РФ от 18 октября 1995 г. была изменена редакция Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. В соответствии со ст. 1 Прокуратура Российской Федерации представляла «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на се территории законов». Было отмечено, что (помимо надзора) прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции. Законом впервые устанавливался «надзор за соблюдением прав н свобод человека и гражданина федеральными министерствами н ведомствами, представительными (законодательными) н исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих н некоммерческих организаций» (абзац третий п. 2 ст. 1; глава 2, ст. 26—28). В разделе IV этого Закона регулировались организация и деятельность военной прокуратуры. В ст. 54 разъяснялись использованные в Законе наименования «прокурор» н «прокурорские работники».

С 24 февраля 1996 г., после вступления в силу Федерального закона РФ от 21 февраля 1996 г.. Российская Федерация вошла в Совет Европы[144].

Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. Генеральному прокурору РФ рекомендовалось «усилить надзор за исполнением законов об условиях содержания лнц, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы». 24 мая 1996 г. был принят Уголовный кодекс Российской Федерации. Частью 2 ст. 294 УК РФ устанавливалась уголовная ответственность за вмешательство «в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дозна-

ннс, в целях воспрепятствования всестороннему, полному н объективному расследованию дела». Также в уголовном порядке преследовалось посягательство на жизнь прокурора, следователя, «совершенное в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц либо из мести за такую деятельность» (ст. 295 УК РФ). Предусматривалась уголовная ответственность н за клевету в отношении прокурора, следователя (ч. 2—3 ст. 298 УК РФ). 1 января 1997 г. был введен в действие Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе Российской Федерации», в ст. 1 которого закреплялось положение об осуществлении судебной власти исключительно судами. Законом нс допускалось осуществление правосудия другими органами и лицами (в том числе прокуратурой и ее должностными лицами. — Авт.).

Указом Президента РФ № 659 от 30 июня 1997 г. бы то утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Указом Президента РФ № 1115 от 14 октября г.1 Совет по судебной реформе при Президенте Российской Федерации был переименован в Совет при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ № 1300 от 17 декабря 1997 г.[145] [146], определялось, что борьба с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и бандитизмом должна ориентироваться «на предупреждение и пресечение противоправных действий, неотвратимость ответственности за любое преступление и на защиту права каждого человека на личную безопасность». Существенные изменения были внесены Федеральным законом РФ от 23 декабря г. в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В частности, был дополнен перечень видов прокурорского надзора — «надзор за исполнением законов судебными приставами».

В Генеральной прокуратуре РФ предусматривалось образование на правах структурного подразделения Главной военной прокуратуры, возглавляемой заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. В отредактированной ст. 54 к прокурорским работникам были отнесены и следователи прокуратуры. Федеральным законом РФ от 24 июня 1999 г. вносились изменения и дополнения в ст. 12 Федерального закона РФ «О прокуратуре

Российской Федерации», а которой предусматривался порядок приведения к присяге Генерального прокурора РФ1.

Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре увязывается с Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (№ 849)[147] [148] [149]. Этим Указом Президента РФ, введенным в действие со дня его подписания, т.е. с 13 мая 2000 г., территория Российской Федерации была подразделена на семь федерачьных округов: Центральный федеральный округ с центром в г. Москве, Северо- Западный федеральный округ с центром в г. Санкт-Петербурге, Северо-Кавказский федеральный округ-1 с центром в г. Ростове-на- Дону, Приволжский федеральный округ с центром в г. Нижнем Новгороде, Уральский федеральный округ с центром в г. Екатеринбурге, Сибирский федеральный округ с центром в г. Новосибирске, Дальневосточный федеральный округ с центром в г. Хабаровске.

Соответственно Приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» № 98 от 5 июня 2000 г.[150] были образованы «в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах управления Генеральной прокуратуры». Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе возлагаются «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе». Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах осуществляют: координацию деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью; надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами; надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, доз-

нание м оперативно-розыскную деятельность, а также регио- нальными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета при МВД РФ;

• расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях.

При выполнении возложенных функций «управления Генеральной прокуратуры не подменяют (выделено нами для подтверждения необходимости образования нового звена прокуратуры. — Лет.) прокуратуры субъектов Российской Федерации, а взаимодействуют с ними п вправе вмешиваться в их деятельность (выделено нами для подтверждения наличия административно-властных полномочий. — Авт.) только тогда, когда для устранения нарушений законности полномочий прокурора субъекта Федерации недостаточно, либо имеются иные причины н обстоятельства». Таким образом, управление Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе является новым звеном прокуратуры.

Использование в качестве правового обоснования в данном подзаконном нормативном правовом акте ст. 17 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» представляется неправомерным. В указанной статье Закона, в п. 2 речь идет о правомочии высшего должностного лица прокуратуры России устанавливать «структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (как одного из звеньев прокуратуры), а не изменять звенность этого правоохранительного органа. В данном случае более предпочтительным с точки зрения законодательной техники было бы принятие соответствующего указа Президента РФ, как это было сделано при изменении звенности системы органов Министерства внутренних дел РФ[151].

Конец 2001 г. и весь 2002 г. ознаменовались обновление и кодифицированного тконодате гьетва. Так, законотворческим органом — Государственной Думой Федерального Собрания РФ 1 ноября 2001 г. была принята Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации, 22 ноября 2001 г. был принят Уголовно- процессуальный кодекс Российской Федерации, 20 декабря 2001 г. — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, 14 нюня 2002 г. — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, 23 октября 2002 г. — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

В трех из четырех перечисленных кодексов законодатель отказался от такого акта прокурорского надзора, как протест. Теперь прокурор, принимая участие и уголовном судопроизводстве, вправе принести представление (п. 27 ст. 5, ст. 37, 355, 375, ч. 2 ст. 402 УПК РФ). В арбитражном судопроизводстве прокурор также вправе принести представление (ст. 52, 295 АП К РФ). И, наконец, в гражданском судопроизводстве прокурор вправе принести представление (ч. 2 ст. 320. ст. 336—337, ч. 3 ст. 376, ст. 377 ГПК РФ). Лишь в административном судопроизводстве законодатель сохранил прежнюю форму прокурорского реагирования — протест (ст. 25.11, 30.10 КоАП РФ).

Законодательные новеллы в трех нз пяти имеющихся в Российской Федерации видов судопронзводств следует рассматривать как дополнительный аргумент в пользу суждения об отсутствии надзора прокуратуры за деятельностью судов. Что же касается указанных положений КоАП РФ, то нх следует также привести в соответствие с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации», что уже сделано в УП К РФ. АП К РФ и ГП К РФ.

Важное значение в реформировании прокуратуры имеет Федеральный закон РФ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации н Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 11 мая 2007 г.1 Этот Закон видоизменяет не только организацию прокуратуры[152] [153], но и ее деятельность. Речь идет о формировании при Прокуратуре Российской Федерации самостоятельной системы органов — «система Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации».

Вновь созданный государственный орган предназначен для осуществления уголовного преследования. Однако это нс означает, что указанную функцию более не осуществляет прокуратура. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на позитивную тенденцию формирования в Российской Федерации единого государственного органа для осуществления исключительно уголовного преследования. Поэтому создание нового государственного органа в системе прокуратуры следует рассматривать как первый шаг в лишении прокуратуры полномочий по осуществлению функции уголовного преследования, на необходимость чего нами уже указывалось ранее в аналогичных публикациях[154].

Положения Федерального закона РФ от 11 мая 2007 г. получили развитие в иных нормативных правовых актах: Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации п Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 6 июля 2007 г.1; Указ Президента РФ «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» № 1004 от I августа 2007 г.-: Указ Президента РФ «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» № 1006 от 1 августа 2007 г.[155] [156] [157]

Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г.[158] была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, в которой дано разъяснение нескольких «основных понятий». В частности, определено понятие «силы обеспечения национальной безопасности», несомненно, подразумевающее и прокуратуру Российской Федерации.

Процесс совершенствования законодательства о прокуратуре продолжается, и пока нет основания для ограничения второго периода российского этапа развития прокурорского надзора какой- либо конкретной датой.

На этом мы швершаем ретроспективный анализ законодательства на протяжении свыше 280 лет (с 1722 г. и по нынешнее время). Обобщение полученных данных, иначе говоря, использование экстраполяции как метода научного познания достаточно длительного опыта законотворчества позволяет осмыслить перспективы развития прокурорского надзора, о чем речь в следующем параграфе данной главы учебника. 

<< | >>
Источник: под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцсвои, И.И. Сыдорука. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 2012

Еще по теме Российский этап развития прокурорского на кора:

  1. § 4. Германская форма уголовного процесса
  2. АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
  3. Глава XX. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора
  4. § 3. Выбор уголовно-правовой нормы
  5. § 5. Международный и зарубежный опыт организациии процессуального обеспечения реализацииуголовного преследования
  6. Что такое юридически защищенный или законный интерес
  7. Российский этап развития прокурорского на кора
  8. Мусульманская концепция государства и современное государственное право стран Востока
  9. Проекты нормативных правовых актов
  10. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  11. § 2. Институциональные основы реализации охранительной функции г о судар ства
  12. § 2. Государственный механизм реализации функции интеграции российского государства в мировую экономику
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -