2.2. Работа прокуратуры по устранению административных барьеров
Для успешного устранения прокурором административных барьеров очень важную роль играет умело организованное выявление нарушений, а также и преступлений, обуславливающих эти барьеры. При этом понятие выявления тесно связано с криминалистикой, где под выявлением преступлений понимается процесс, поиск, направленный на установление события преступления в его конкретном выражении, в том числе, способов совершения преступлений200. Не случайно криминалистическое учение о следах преступлений во многих научных трудах обоснованно распространяется на правонарушения, выявляемые прокурором201, поскольку прокурорский надзор и криминалистика имеют общую конечную цель - искоренение правонарушений, опаснейшей формой которых являются преступления202. Разработка в теории прокурорского надзора методических рекомендаций по применению правовых средств выявления нарушений законов прокурором и форм реагирования на них может проводиться с учетом достижений криминалистики по раскрытию преступлений. Некоторыми учеными отмечалось, что криминалистика не всегда связана с уголовно-процессу- 199 200 201 альной сферой, она может выходить за рамки уголовного процесса и касаться явлений в целом или их отдельных сторон, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, не регламентированных уголовно-процессуальными нормами203. И преступление и противоправный проступок, обусловившие возникновение административного барьера, - это действие или бездействие, нарушающее норму права, а в социальном плане - это акты вредного поведения, объединяемые общностью признаков в особом общественном явлении - правонарушениях. Различаясь по степени общественной опасности, они имеют много общего как в генезисе, так и в формах отражения. Разработка рекомендаций по наиболее эффективному устранению прокурором административных барьеров и нарушений, способствующих их возникновению, возможна на основании адаптации и модификации приемов и методов криминалистики, разработанных для расследования преступлений экономической направленности, с учетом специфики надзорной практики. Конечно, прокурорский надзор имеет собственную методику и тактику. Однако отдельные положения при их разработке могут быть восприняты из методики и тактики расследования, разработанных криминалистикой. При этом речь идет не о тривиальном заимствовании терминов и перенесении готовых рекомендаций, специально разработанных, для предварительного следствия и дознания, а о трансформации их на новой основе. В частности, можно использовать разработанные в криминалистике учение о следах преступления, различные классификации признаков преступлений, средства их обнаружения, методики расследования, тактические рекомендации по проведению отдельных следственных действий в целях обнаружения, закрепления, исследования и оценки доказательств. Особую роль может сыграть криминалистическая теория отражения, согласно которой событие преступления, а в более 202 широком плане и правонарушения «есть один из материальных процессов действительности и, как таковой, связан и обусловлен другими процессами, событиями и явлениями, отражается в них и сам является отражением каких-то процессов»203. Применяя данную теорию, при выявлении и устранении прокурором административных барьеров следует исходить из того, что любой административный барьер обусловлен соответствующими нарушениями и сам порождает нарушения свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов. От систематизации следов правонарушений, обусловивших возникновение административных барьеров, можно перейти к установлению механизма их возникновения и разработке наиболее эффективных средств по выявлению как самих правонарушений, так и связанных с ними административных барьеров. Нетрудно заметить, что эти общие методологические положения имеют значение универсального метода познания, применимого и в криминалистике, и в прокурорском надзоре. Таким образом, применение прокурорами грамотно разработанных методик, направленных на выявление нарушений, обуславливающих возникновение административных барьеров, будет способствовать также и более эффективному предупреждению и пресечению преступлений против свободы экономической деятельности. Анализ имеющейся практики показывает, что уголовные дела о преступлениях, последствиями которых являются грубые нарушения свободы экономической деятельности, возникновение серьезных административных барьеров, можно условно разделить на следующие категории: связанные с захватом предприятий (рейдерство); связанные с созданием недобросовестной конкуренции на рынке; связанные с покровительством бизнеса различными структурами, в том числе правоохранительными и криминальными; связанные с реализацией уполномоченными органами контрольных полномочий при осуществлении государственного регулирования экономической деятельности. По субъекту преступления можно выделить такие основные группы совершаемых преступлений данной направленности: 1) преступления, совершаемые должностными лицами органов государственной власти и муниципалитетов. Здесь наиболее характерными преступлениями являются: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 3 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство, квалифицируемое по чч. 1 и 2 ст. 163 УК РФ; в) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) незаконное участие в предпринимательской деятельности; 2) преступления, совершаемые лицами криминальной среды либо организованными преступными группами: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 4 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство; в) убийство; 3) преступления, совершаемые самими предпринимателями: а) мошенничество; б) присвоение или растрата; в) убийство; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) злоупотребление полномочиями; е) коммерческий подкуп; ж) незаконная предпринимательская деятельность. Анализ имеющейся практики позволяет констатировать, что основные преступные действия, нарушающие права предпринимателей квалифицируются по ст. 159 УК РФ (мошенничество), ст. 169 УК РФ (воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности), ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), ст. 290 УК РФ (получение взятки). Для эффективной борьбы с преступлениями и нарушениями, обусловливающих создание административных барьеров, необходимо направлять надзорную работу прокуроров как на своевременное обнаружение признаков преступлений и нарушений против свободы экономической деятельности, так и на создание в определенном регионе обстановки, затрудняющей совершение таких преступлений и нарушений, ибо прокурорский надзор выступает как правовая гарантия результативности деятельности контролирующих органов, призванных своевременно выявлять и устранять нарушения свободы экономической деятельности. Работа прокурора по выявлению и устранению административных барьеров представляет собой познавательный процесс, в ходе которого он прибегает к логическому осмыслению фактического материала. Важным этапом названного процесса является анализ исходных данных и обоснованное предположение о нарушениях, обусловивших конкретный административный барьер. Такое предположение в науке называется гипотезой. Ее разновидностью является версия. Гипотеза и версия представляют собой обоснованную логическую форму мыслительной деятельности при исследовании имеющихся фактов и получении новых знаний. Полагаем, что логическая природа надзорных версий, выдвигаемых в ходе выявления и устранения прокурором административных барьеров, нарушений свободы экономической деятельности, та же, что и следственных, разработке которых уделено большое внимание в криминалистике. Для того, чтобы пройти путь от незнания к неполному знанию, а от последнего - к установлению административного барьера, обусловивших его нарушений и их существенных обстоятельств, прокурору важно знать основания построения версий. Составной и неотъемлемой частью учения о надзорных версиях могут стать приемы построения типичных версий о возможном преступлении, разработанные криминалистикой. Без связи с ней прокурору значительно труднее выявить признаки правонарушения. Версии определяют содержание плана и тактику проверочных действий. Таким образом, с учетом возможностей использования различных криминалистических подходов в прокурорском надзоре представляется, что методика выявления и устранения прокурором административных барьеров должна включать наиболее распространенные административные барьеры; основные (типичные) виды нарушений обуславливающих возникновение административных барьеров; основные (типичные) виды нарушений, которые возникают вследствие административных барьеров; источники информации о данных нарушениях; признаки, свидетельствующие о наличии таких нарушений; обстоятельства, способствующие их совершению; способы совершения нарушений и установления административных барьеров. Так, например, введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей может быть обусловлено следующими нарушениями: неправомерное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам; злоупотребление доминирующим положением на рынке; совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов; введение неправомерных запретов и ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой- либо сфере деятельности, осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти, в частности, функциями и правами органов государственного контроля и надзора; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров. Следствием введения необоснованных процедур и запретов могут быть такие нарушения, как ограничение конкуренции, свободного передвижения товаров и услуг на территории Российской Федерации; установление для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары и др. Следует отметить, что нет четкой границы между нарушениями, обусловившими возникновение административного барьера, и нарушениями, являющимися его следствием. Такая граница определяется в каждом конкретном случае. Более того, достаточно условно разделение нарушений и административных барьеров. Подробно нарушения, связанные с административными барьерами, были рассмотрены в предыдущем разделе. Так, введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей создает дискриминационные условия для отдельных хозяйствующих субъектов и, как следствие, может привести к ограничению конкуренции, нарушению единства экономического пространства и ограничению свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. В данной цепочке сложно разделить административные барьеры и нарушения. Тем не менее для воссоздания более объективной и полной картины в целях устранения всех возможных нарушений, связанных с конкретным административным барьером, выявления причин и условий, им способствующих, а также своевременного привлечения к ответственности виновных лиц прокурору важно выявить все нарушения, сопровождающие конкретную ситуацию по необоснованному воспрепятствованию законной предпринимательской деятельности. Например, нарушения, обусловившие воспрепятствование законной предпринимательской деятельности в сфере поставки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, могут быть следующие: включение в состав конкурсной комиссии заинтересованных лиц, в частности, входящих в состав органа управления одного из участников размещения заказа; включение в конкурсную документацию дополнительных требований к участникам размещения заказа непредусмотренных законодательством, которые необоснованно ограничивали бы их число и препятствовали развитию добросовестной конкуренции среди субъектов предпринимательской деятельности; несвоевременное размещение извещений о проведении открытых конкурсов; отсутствие в извещениях о проведении открытых конкурсов необходимых сведений (о количестве поставляемого товара, об объеме выполняемых работ, о сроке, месте и порядке предоставления конкурсной документации и др.); безосновательное признание комиссией конкурса несостоявшимся; отсутствие в протоколах оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах законодательно предусмотренных сведений о решении каждого члена комиссии о присвоении заявкам на участие в конкурсе значений по каждому из предусмотренных критериев оценки заявок на участие в конкурсе, что не позволяет объективно оценить правомерность принятых в рамках конкурсов решений и обоснованность присвоения заявкам тех или иных порядковых номеров при определении победителя конкурса. Наиболее распространенными способами установления административных барьеров является издание незаконных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, необоснованно препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в различных сферах предпринимательской деятельности. В связи с этим в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих свободу экономической деятельности, особое внимание уделяется надзору за соответствием этим законам нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Органами прокуратуры принимаются активные меры, направленные на исключение из нормативных правовых актов органов власти и местного самоуправления факторов, создающих потенциальную возможность для необоснованного вмешательства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, устранение фактов ограничения конкуренции. Практически во всех регионах прокурорами принимаются активные меры по выявлению и приведению в соответствие с действующим законодательством незаконных нормативных правовых актов, несоответствующих требованиям законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также не приведения в соответствие с Законом № 294-ФЗ нормативно-правовых актов, принятых до его вступления в силу. Принимаются эффективные меры по приведению уставов муниципальных образований, иных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе Закона № 294- ФЗ. При этом наибольшее количество нарушений связано с несвоевременным внесением органами местного самоуправления изменений и дополнений в уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты с учетом изменений законодательства на федеральном и региональном уровнях. Учитывая длительное не приведение уставов муниципальных образований в соответствие с требованиями Закона № 294-ФЗ (отсутствие норм, определяющих органы местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, а также их полномочия, функции, порядок деятельности, что может повлечь ущемление прав субъектов предпринимательской деятельности), прокурорами Иркутской области внесены представления главам 81 муниципального образования. Представления рассмотрены, приняты меры по приведению уставов в соответствие с нормами закона. Прокуроры эффективно устраняют административные барьеры, проводя активную работу не только по отмене, но и по недопущению принятия незаконных нормативных правовых актов, устанавливающих административные барьеры для предпринимателей. При этом органы прокуратуры действуют в тесной связи с антимонопольными органами и общественными организациями предпринимателей. Во взаимодействии с региональными управлениями Федеральной антимонопольной службы и общественными организациями предпринимателей в случае их наличия на территории субъекта Российской Федерации (региональными отделениями общественных организаций «ОПОРА России», «Деловая Россия» и др.) на постоянной основе анализируются вопросы, связанные с наличием незаконных препятствий для доступа отечественного бизнеса на региональный рынок с продовольственной, промышленной и алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления. В целях получения комплексной информации о возникновении административных барьеров прокуроры присутствуют на заседаниях правительств субъектов Российской Федерации, в необходимых случаях участвуют в рассмотрении внесенных документов прокурорского реагирования. Прокурорские работники принимают активное участие в работе комитетов и заседаниях сессий представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, предварительно прорабатывают наиболее сложные вопросы. По законопроектам, иным проектам нормативных правовых актов готовятся заключения, вносятся предложения, которые учитываются в деятельности органами власти. Для своевременного предупреждения издания незаконных нормативных правовых актов, создающих административные барьеры, органами прокуратуры активно используется право непосредственно участвовать в процессе подготовки их проектов. Прокуроры многих регионов добились представления в органы прокуратуры данных документов в сроки, позволяющие всесторонне их изучать и давать правовую оценку на предмет создания административных барьеров. До сведения должностных лиц своевременно доводятся замечания и предложения по рассмотренным проектам нормативных правовых актов. Следует отметить, что эффективная работа, направленная на выявление и устранение административных барьеров, проводится органами прокуратуры в рамках антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Прокурорами многих регионов выявлялись коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регламентирующих полномочия муниципальных органов в сфере земельного контроля. Проведенное обобщение видов выявляемых коррупциогенных факторов свидетельствует о том, что наиболее характерными являются положения, связанные с необоснованной широтой дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; юридико- лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. В отдельных нормативных правовых актах органов государственной власти выявлялись коррупциогенные положения, допускающие возможность их произвольного толкования, а также содержащие административные барьеры предпринимательской деятельности. Например, по требованию прокурора Ярославской области коррупциогенные факторы исключены из Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию, утвержденного приказом директора департамента строительства Ярославской области. Установление в регламенте предоставления застройщиком для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию «и других» правоустанавливающих документов на земельный участок, не только незаконно расширяло перечень документов, определенный федеральным законодательством, но и устанавливало к застройщикам, в том числе к организациям и индивидуальным предпринимателям завышенные, не предусмотренные законом требования. Требование прокуратуры области рассмотрено и удовлетворено, приказом департамента строительства Ярославской области в регламент внесены изменения. Надо отметить, что начиная с издания эпохального Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», положившего начало новому этапу в сфере защиты прокуратурой свободы экономической деятельности, в масштабах всей страны по поручениям Г енеральной прокуратуры Российской Федерации постоянно проводятся проверки соблюдения прав хозяйствующих субъектов, направленные, в первую очередь, на выявление и устранение административных барьеров в различных сферах деятельности например, ежеквартально - в сфере исполнения законодательства о защите прав субъектов малого и среднего предпринимательства при аренде государственного и муниципального имущества в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 11.08.2008 об обеспечении надзора за соблюдением законных прав субъектов малого и среднего предпринимательства; регулярно - в сфере действия Закона № 294-ФЗ, приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». Во исполнение Комплексного плана мероприятий по противодействию коррупции на 2008-2010 гг., Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297, всеми прокуратурами субъектов Российской Федерации особое внимание уделяется работе по устранению ограничений и административных барьеров для предпринимателей, защите имущественных прав предприятий малого и среднего бизнеса. Например, в ряде регионов сложилась практика установления противоречащих действующему законодательству условий для предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, в том числе, возложения на них расходов по созданию, реконструкции и ремонту общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищнокоммунального хозяйства, по строительству муниципального жилья и т.д. Так, в В-ской области расследуется уголовное дело по факту понуждения должностными лицами администрации города к заключению около 200 соглашений с инвесторами-застройщиками на общую сумму свыше 1 млрд. руб., предусматривающих их участие в социальноэкономическом развитии и благоустройстве территории города. Только после вмешательства прокуратуры были восстановлены права предпринимателей, грубо нарушенные рядом постановлений правительства Московской области, содержащих незаконные положения, касающиеся условий участия государства и муниципальных образований в инвестиционно-строительной деятельности, осуществляемой на средства частных инвесторов. Предусмотренная постановлениями правительства Московской области форма инвестиционного контракта содержала такие незаконные условия (обременения) к субъектам предпринимательской деятельности, как об обязательные инвестиции со стороны инвестора- застройщика в муниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответствующего муниципального образования части квартир (их денежного эквивалента) в строящемся объекте по итогам реализации инвестиционного проекта; безвозмездная передача инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей. Кроме того, частные инвесторы-застройщики, осуществляющие свою инвестиционностроительную деятельность на территории Московской области, обязаны были принимать долевое участие в строительстве и реконструкции инженерных сетей и сооружений на территории Московской области путем перечисления денежных средств на счет Целевого бюджетного инвестиционного фонда Московской области, согласно графику перечисления денежных средств и в соответствии с установленными тарифами. Незаконные нормативные правовые акты правительства Московской области требовали включения этих положений в заключаемые на территории области инвестиционные контракты. Прокуратурой было установлено, что министерство строительного комплекса Московской области (Минмособлстрой) подписывало инвестиционные контракты, а также регистрировало их только в том случае, если они соответствовали вышеуказанной форме. В целях противодействия возникшим угрозам свободе экономической деятельности по названным фактам прокуратурой Московской области внесено представление об устранении нарушений законодательства губернатору Московской области, по результатам рассмотрения которого было принято постановление правительства Московской области «О признании утратившими силу некоторых постановлений правительства Московской области в сфере регулирования строительства объектов недвижимости по инвестиционным контрактам», в соответствии с которым признаны утратившими силу ряд постановлений правительства Московской области, нарушающих права предпринимателей в сфере строительной деятельности. Массовый характер носит принятие подобного рода незаконных нормативно-правовых актов в области ветеринарии, необоснованно возлагающих на региональные управления ветеринарии обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то, что Закон РФ от 14.05.1993 №4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой названной услуги. Например, прокуратурой Нижегородской области принесен протест на ст. 10 Закона Нижегородской области «О ветеринарии в Нижегородской области», предусматривающую, что ввоз на территорию и вывоз с территории области подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется только при наличии разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Нижегородской области. По результатам рассмотрения протеста Закон Нижегородской области «О ветеринарии в Нижегородской области» приведен в соответствие с действующим законодательством. В ряде случаев способом незаконных ограничений предпринимательской деятельности являются финансовые обременения хозяйствующих субъектов, по сути, представляющие собой установление не предусмотренных законом налогов и сборов. Следует учитывать, что любой незаконный сбор, введенный органами государственной власти или местного самоуправления, может рассматриваться как установление не предусмотренного законодательством налога и нарушение норм налогового законодательства. Например, п. 1 ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации охраняет свободу экономической деятельности запретом для органов местного самоуправления изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Кроме того, установление незаконных сборов может быть совершенно обоснованно расценено как вмешательство в исключительное ведение Российской Федерации. Недобросовестная конкуренция может быть выявлена по признакам создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, а также злоупотребления доминирующим положением. Например, в О-ской области между министерством экономического развития и торговли области, предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и ООО «У.» (Завод) заключались соглашения о взаимодействии в вопросах продвижения алкогольной продукции местного производства, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие продажу алкогольной продукции, должны были размещать продукцию местных производителей в наиболее выгодных местах торговых залов для ее успешной продажи, обеспечивать бесперебойное наличие на складе запасов алкогольной продукции местного производства в полном ассортименте, выпускаемом заводом, а также разрабатывать и корпоративно поддерживать ценовую политику в отношении алкогольной продукции местного производства. Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также заводом. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей в целях защиты свободы экономической деятельности добросовестных хозяйствующих субъектов прокуратурой области внесено представление заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области, которое рассмотрено и удовлетворено. Как уже говорилось, способы ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации зачастую связаны с сертификацией продукции, как обязательной, так и добровольной, которые выражаются в незаконных требованиях проведения добровольной сертификации. Достаточно распространенным обстоятельством, способствующим выбору данного способа, является несвоевременное реагирование органов власти субъектов Российской Федерации на изменения в действующем законодательстве. Показательная в этом отношении ситуация произошла, например, в Республике Татарстан. Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» ранее содержал положение, в соответствии с которым субъект Российской Федерации вправе был осуществлять контроль за качеством, объемом производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе через введение специальных защитных мер в отношении предназначенной для розничной продажи алкогольной продукции. По смыслу действующей до 21.07.2005 редакции ст. 12 указанного Федерального закона подтверждением проведения субъектом Российской Федерации специальных защитных мер являлась региональная специальная марка, которой маркировалась алкогольная продукция, произведенная на территории Российской Федерации и предназначенная для розничной продажи на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, до 21.05.2005 региональная сертификация не создавала административных барьеров. Однако 21.07.2005 в названный федеральный закон внесены изменения, направленные на поддержку свободы экономической деятельности и повышение эффективности ее защиты от регионального самоуправства, согласно которым документами государственной отчетности, удостоверяющими законность (легальность) производства и (или) оборота на территории Российской Федерации алкогольной продукции, стали считаться исключительно федеральная специальная марка и акцизная марка, требования к образцам которых и порядок маркировки ими алкогольной продукции устанавливается Правительством Российской Федерации. Игнорирование изменившихся требований федерального законодательства и создание тем самым угрозы свободе экономической деятельности было выявлено и предотвращено органами прокуратуры Республики Татарстан. В связи с изменениями федерального законодательства, отдельные положения постановлений Кабинета Министров республики, возлагающие на Г осалкогольинспекцию Республики Татарстан функции по осуществлению специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции и контроля за производством, оборотом и качеством этилового спирта и алкогольной продукции, вошли в противоречие с действующим законодательством и создали угрозу свободе экономической деятельности, необоснованно сузив ее правовое пространство, расширенное вступившими в силу федеральными нормами. По результатам рассмотрения протестов прокуратуры Республики Татарстан из соответствующих постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан были исключены незаконные положения, чем устранены административные барьеры. Своевременное выявление прокурором создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов может способствовать устранению целого ряда административных барьеров, предупреждению незаконного ограничения конкуренции. Так, прокурор Пушкиногорского района Псковской области опротестовал распоряжение главы сельского поселения «Об организации торговли на территории сельского поселения», которым неправомерно была разрешена реализация товаров исключительно Пушкиногорским РАЙПО в соответствии с графиком, согласованным с администрацией района, чем создавались административные барьеры для иных предпринимателей. Одним из способов ограничения конкуренции и создания административных барьеров может выступать заключение ограничивающих конкуренцию соглашений. Например, в Омской области вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между одним из филиалов ОАО «Омскгаз» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможности реализации бытового балонного газа населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «Омскгаз» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий). Создание административных барьеров иногда обусловлено фактами незаконного наделения хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещения функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, выявление которых будет способствовать восстановлению нарушенной свободы экономической деятельности. Так, постановлением главы Миллеровского района Ростовской области «О наделении общества с ограниченной ответственностью «С.» полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства и ведению адресной системы Миллеровского района» указанное общество наделено полномочиями на подготовку актов выбора земельных участков для строительства, а также оформление, утверждение и регистрацию документации, связанной с данной процедурой, что ограничило свободу экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, претендующих на выполнение указанных функций. В целях защиты их свободы экономической деятельности прокурором района направлено заявление в суд в порядке ст. 45, 251 ГПК РФ о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону, по результатам рассмотрения которого изложенные требования удовлетворены в полном объеме. Благодаря вмешательству прокуроров выявляются и устраняются факты незаконной передачи контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий, в результате чего свобода экономической деятельности эффективно защищается от незаконных проверок, создается действенное препятствие для возникновения административных барьеров. Например, проведенной прокуратурой одной из республик проверкой законности деятельности территориального управления Роспотребнадзора установлено, что часть функций государственного контроля управлением незаконно делегирована ФГУЗ «Центр эпидемиологии», не имеющему права осуществлять контрольные полномочия. В частности, предусматривалось, что ФГУЗ на основании возмездных договоров с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами проводит повторные обследования пищевых предприятий с целью контроля за устранением нарушений санитарного законодательства, ранее выявленных управлением. Таким образом, учреждение неправомерно наделялось надзорными полномочиями по отношению к хозяйствующим субъектам. По протесту и представлению прокурора республики незаконный порядок отменен. Проведенной прокуратурой г. Владивостока проверкой установлено, что муниципальному учреждению были переданы полномочия администрации г. Владивостока на мониторинг использования и состояния земель, осуществление комплексного развития земельных участков, формирование земельных участков для их дальнейшего комплексного развития и использования. По указанному факту в целях защиты свободы экономической деятельности и предупреждения создания административных барьеров главе администрации г. Владивостока внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено. Высока эффективность выявления и устранения прокурорами административных барьеров в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Защищая свободу экономической деятельности, прокуроры эффективно противодействуют фактам заключения государственных и муниципальных контрактов с хозяйствующими субъектами, не имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, что необоснованно ограничивает свободу экономической деятельности добросовестных предпринимателей, имеющих необходимую лицензию. Так, например, прокурором одного из районов Воронежской области внесено представление главе муниципального района об устранении нарушений законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, при организации открытого конкурса с целью выбора подрядной организации для выполнения реконструкции здания детского сада. В конкурсе участвовали 3 организации, при этом к участию в конкурсе была допущена и выиграла конкурс организация, не имеющая лицензии на выполнение 14 видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работ по конкурсу. Результатом рассмотрения представления было лишь то, что на главного специалиста отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ, признанного виновным в недобросовестном допуске к участию в конкурсе подрядной организации, было наложено дисциплинарное взыскание. Анализируя эффективность выявления и устранения административных барьеров, можно сделать вывод о значимости оптимального сочетания различных средств прокурорского реагирования в данной сфере. Например, при выявлении и устранении административных барьеров, связанных с нарушениями в антимонопольной сфере, в частности, в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, прокуроры нередко вносят представления с требованиями привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц, принятия мер к устранению выявленных нарушений, иногда даже без конкретизации этих мер. Результатом рассмотрения подобных представлений, как правило, является привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Между тем для более эффективного устранения административных барьеров акты реагирования прокуроров должны быть направлены в первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, а не только на привлечение виновных лиц к ответственности. Для этого прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос (возможно, в судебном порядке) о расторжении контрактов, заключенных с нарушениями действующего законодательства, о признании договоров на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключенных не на основе государственных или муниципальных контрактов, недействительными в соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой нарушение предусмотренных законодательством положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа. В силу ст. 168 ГК РФ контракт, не соответствующий требованиям закона, является недействительным (ничтожным). При этом, конечно, следует учитывать социальные последствия признания контрактов недействительными (прекращение строительства жилья, поставок продуктов питания для детских и лечебных учреждений и т.д.) и в каждом конкретном случае решать вопрос о разумном сочетании соблюдения законности и реальных результатов прокурорского вмешательства. Так, прокуратурой одного из районов Новгородской области выявлен факт заключения муниципального контракта на приобретение автотранспортного средства с нарушением Закона № 94-ФЗ. Контракт на приобретение автомашины для администрации муниципального района у ЗАО «А...» был заключен на основании распоряжения администрации без проведения конкурса, чем нарушены права иных лиц, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. В целях защиты их свободы экономической деятельности прокуратурой области в арбитражном суде оспорено указанное распоряжение, а также заявлены исковые требования о признании недействительным муниципального контракта и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора по заявлениям удовлетворены добровольно до вынесения судебного решения: оспариваемое распоряжение отменено, контракт расторгнут. При заключении нового муниципального контракта администрацией муниципального района требования законодательства соблюдены, конкурс проведен. Позитивные результаты в сфере выявления и устранения административных барьеров дает взаимодействие органов прокуратуры с антимонопольными органами. Взаимодействие с органами прокуратуры может осуществляется в форме анализа актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направляемых органами прокуратуры в адрес управлений ФАС России, рассмотрения жалоб и заявлений граждан и юридических лиц, также передаваемых органами прокуратуры на рассмотрение в управления, по результатам рассмотрения которых даются заключения об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства либо в случае выявления нарушений возбуждаются дела в соответствии с компетенцией антимонопольного органа. Немаловажно также взаимодействие, осуществляемое в форме направления управлениями материалов в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования, а также совместного участия в судебных процессах или обращения органов ФАС России в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования в отношении актов (решений), противоречащих антимонопольному законодательству, реакция прокуратуры на эти обращения. Основными направлениями взаимодействия органов ФАС России с прокуратурой, способствующими более эффективному выявлению и устранению административных барьеров, являются следующие: направление в органы прокуратуры информации по фактам нарушений законодательства Российской Федерации, выявленным в процессе проверок, рассмотрения заявлений и уведомлений хозяйствующих субъектов; обмен информацией по запросам; проведение совместных проверок; выдача заключений на соответствие антимонопольному законодательству нормативных правовых актов; обращение территориальных антимонопольных органов в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования в отношении актов (решений), противоречащих антимонопольному законодательству. Позитивным опытом следует считать, когда управления ФАС России обращаются в органы прокуратуры по вопросам проверки и принятия мер прокурорского реагирования в отношении нормативных правовых актов, действий (бездействия) органов власти, противоречащих антимонопольному законодательству или иным федеральным законам. Так, Санкт-Петербургское УФАС России направило в прокуратуру Ленинградской области информацию о противоречиях антимонопольному законодательству, содержащихся в законе Ленинградской области «Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области». Прокуратура Ленинградской области подала заявление в Ленинградский областной суд, который признал обоснованным заключение Санкт-Петербургского УФАС России о наличии нарушения антимонопольного законодательства и в этой части удовлетворил заявление прокуратуры Ленинградской области. В ряде регионов УФАС России ежеквартально проводят мониторинг выделения земельных участков под жилищное строительство. При установлении признаков нарушений, зачастую способствующих созданию административных барьеров, но не входящих в компетенцию антимонопольного органа, все материалы передаются в прокуратуры регионов, которые в свою очередь по результатам проверки поступившей информации сообщает управлению о выявленных нарушениях и принятых мерах. Так, УФАС России по Алтайскому краю установлены признаки нарушения земельного законодательства при выделении земельных участков для индивидуального жилищного строительства в ряде муниципальных образований, в связи с чем в прокуратуру края переданы материалы по признакам нарушений земельного законодательства при выделении 19 земельных участков в Алтайском крае. По итогам проверки прокуратурой края принесено 14 протестов на незаконные постановления администраций районов Алтайского края о выделении земельных участков, а также внесено 2 представления в адрес глав муниципальных образований, в которых поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.