Противодействие прокурорами незаконным внепроцессуальным проверкам органов внутренних дел
Проведение незаконных проверок сотрудниками органов внутренних дел на протяжении длительного времени остается достаточно серьезной проблемой, порождающей возникновение административных барьеров. Как после вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», так и во время ранее действующего Федерального закона «О милиции», сотрудниками органов внутренних дел в процессе проведения проверок повсеместно нарушались права хозяйствующих субъектов. Еще до принятия Федерального закона от 26.12.2008 №293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» (далее - Закон № 293-ФЗ), исключившим возможность проведения сотрудниками органов внутренних дел внепроцессуальных проверок хозяйствующих субъектов, в постановлениях органов внутренних о проведении проверок повсеместно не указывались поводы и основания проведения проверки, а нередко даже конкретный предприниматель или организация, подлежащие проверке. Вынесенные постановления о проведении проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности зачастую не мотивировались, а решения по ним не являлись обоснованными. Только в одном из районов Краснодарского края сотрудниками ОБЭП и отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка в 2006 г. было проведено 233 проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской, торговой деятельности, из которых 217 - в отсутствие законных оснований. Основания проверок зачастую были просто абсурдными. Например, на протяжении 2006-2007 гг. в постановлениях ОВД в Астраханской области о проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности вообще не указывалось основание проверки, при этом в большинстве случае оно фактически отсутствовало. С 2008 г. в постановлениях указывалось, что основанием для проведения проверки предпринимателей, осуществляющих торговлю продовольственными товарами, являются «сведения, составляющие государственную тайну». Рапортов оперативных сотрудников и постановлений о рассекречивании результатов ОРД при этом не было, в силу чего имело место проведение частых регулярных проверок одних и тех же предпринимателей. В Удмуртской Республике только за три месяца 2008 г. руководителями одного из отделений внутренних дел было издано более 20 постановлений о проведении проверок в отношении объектов торговли, находящихся в городах и районах республики, без указания конкретного предпринимателя или организации, подлежащих проверке. Во исполнение этих постановлений сотрудники органов дел объекты проверки выбирали по собственному усмотрению в пределах населенного пункта, названного в постановлении. Анализ практики применения органами внутренних дел контрольных полномочий свидетельствовал о пренебрежительном отношении отдельных сотрудников милиции к необходимости соблюдения всех требований законодательства при организации и проведении проверок, применении мер воздействия к правонарушителям. Допускались многочисленные нарушения основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения и оформления документов в ходе проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности. Органами прокуратуры на протяжении длительного времени выявлялось значительное количество фактов проведения незаконных внеплановых проверок органами милиции, а также нарушений периодичности и сроков мероприятий по контролю, необоснованного расширения предмета проверки. Внеплановые проверки предпринимателей зачастую проводились сотрудниками милиции лишь на основании рапортов сотрудников о поступившей оперативной информации о нарушениях или о проведении бесед и приеме устных заявлений граждан. При этом должностными лицами органами внутренних дел не учитывалось, что обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся с жалобой (анонимные жалобы), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю. Допускались факты нарушения порядка изъятия продукции и документов (изымались не копии, а оригиналы документов), проведения осмотра помещений, а также не возвращения изъятых подлинников документов и оборудования при проведении проверки Так, при проведении проверки оперуполномоченным БЭП ОВД одного из районов Владимирской области в ООО «В-ский радиозавод» были изъяты все системные блоки компьютеров в количестве 11 штук, финансовая документация, копия которой руководству ООО представлена не была, что парализовало работу предприятия, приостановило начисление и выплату работникам заработной платы. Информирование прокуратурой руководства страны о сложившейся ситуации инициировало принятие Закона №293-ФЗ, которым был признан утратившим силу п. 25 ст. 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», предусматривавший полномочие милиции на проведение проверок финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Между тем практика прокурорского надзора показала, что требования названного закона не были приняты к безусловному исполнению сотрудниками органов внутренних дел. Многочисленные случаи проведения внепроцессуальных контрольных мероприятий при отсутствии предусмотренных законом оснований продолжали выявляться прокурорами в деятельности органов внутренних дел практически всех регионов. Подобными контрольными мероприятиями грубо нарушались такие важные принципы защиты свободы экономической деятельности, как проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Например, проведенной прокуратурой Нижегородской области проверкой выявлен 241 факт нарушений запрета на осуществление внепроцессуальной деятельности в работе подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, оперативных подразделений органов внутренних дел. Заместитель начальника ГУВД одной из областей в 2009 - 2010 г.г. ежемесячно издавал указания о проведении «месячников» по контролю качества пищевой продукции в торговой сети; качества плодов, ягод, сухофруктов, орехов, овощей в розничной торговой сети; по контролю правил хранения и продажи молока, молочной и масложировой продукции, и т.д. Указанные распоряжения обязательным пунктом предусматривали необходимость проведения «рейдовых мероприятий» в предприятиях розничной и мелкорозничной торговой сети с целью выявления нарушений определенных правил, например, хранения и продажи мяса, полуфабрикатов, колбасных изделий и копченостей, консервов и др. Таким образом, указанные документы обязывали в отсутствие оснований и полномочий проводить внепроцесуальные проверки юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих реализацию продуктов питания. В результате исполнения названных указаний сотрудниками городских и районных органов внутренних дел ежемесячно проводилось более 100 незаконных внепроцессуальных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Прокурор области внёс начальнику ГУВД представление об устранении нарушений закона, только после чего подобная практика была прекращена. Органами внутренних дел Кемеровской области проведено 2320 незаконных мероприятий по контролю за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности. Имели место и случаи проведения органами внутренних дел необоснованных проверочных мероприятий в отношении предпринимателей уже в рамках возбужденного дела об административном правонарушении. К примеру, в одном из районов Псковской области в рамках производства по делу об административном правонарушении в отношении субъекта предпринимательской деятельности С., возбужденного по ч.1 ст.14.4 КоАП РФ на основании рапорта сотрудника ОВД об обнаружении конкретного нарушения закона, а именно отсутствия вывески на объекте торговли, после обнаружения данного нарушения закона неправомерно была проверена вся деятельность предпринимателя, не имеющая отношения к выявленному нарушению, в частности, проведен осмотр помещений объекта торговли, холодильника, в котором хранилась реализуемая продукция; истребована документация, подтверждающая право осуществлять предпринимательскую деятельность. Особую актуальность как ранее, так и в настоящее время имеет негативная практика проведения сотрудниками органов внутренних дел незаконных мероприятий по выявлению административных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов под видом оперативно-розыскных мероприятий с грубым нарушением Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Закон № 144-ФЗ), регламентирующего основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом допускаются необоснованная подмена контролирующих органов и незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность организаций. Должностными лицами ГУВД по регионам, районных отделов внутренних дел у предпринимателей незаконно запрашивалась финансовохозяйственная документация, проводились проверки хозяйствующих субъектов, по результатам которых в отношении предпринимателей составлялись административные протоколы в отсутствие к тому законных оснований. В настоящее время действует Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции». Среди полномочий органов полиции, определенных указанным Федеральным законом, также отсутствуют полномочия по проведению проверок законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность. Таким образом, органы полиции, за исключением Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Центра лицензионно-разрешительной работы, не наделены полномочиями по проведению проверок финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ни в рамках УПК РФ, ни КоАП РФ, ни Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». С целью исключения фактов необоснованного проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами практически во всех регионах на постоянной основе осуществляется мониторинг состояния законности в данной сфере. Нельзя не отметить, что благодаря активной работе прокуроров по надзору за исполнением требований Федерального закона «О полиции» количество незаконных проверок, проводимых должностными лицами органов внутренних дел, в некоторых регионах значительно снизилось. Например, в 2010 г. органами прокуратуры Омской области выявлено более 300 незаконных проверок, проведенных органами внутренних дел. По указанным фактам органами прокуратуры области вносились представления руководству органов внутренних дел, в отношении сотрудников милиции организованы проверки в порядке ст. 144 УПК РФ. В результате, в 2011 г. был установлен только один факт осуществления сотрудниками внутренних дел незаконной проверки субъектов предпринимательства, по результатам которой последний незаконно привлечен к административной ответственности. По факту указанного нарушения прокуратурой области вносилось представление в УМВД России по Омской области, которое рассмотрено и удовлетворено. В мае 2010 г. в прокуратуре области с участием УВД по Кировской области проведено межведомственное совещание по вопросу исключения проведения сотрудниками органов внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности. По результатам совещания прокуратурой области совместно с УВД области подготовлены методические рекомендации по данному вопросу, которые направлены на места. Благодаря указанной работе, а также внесенным изменениям в законодательство в части исключения полномочий сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушений по отдельным статьям главы 14 КоАП РФ в 2011 г. фактов внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности не установлено. Однако практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что факты проведения незаконных внепроцессуальных проверок хотя и имеют тенденцию к снижению, полностью не прекратились и после вступления в силу Федерального закона «О полиции». Кроме того, многочисленные административные барьеры связаны с нарушениями в процессе оперативно-розыскной деятельности. Наиболее характерные административные барьеры, связанные с несоблюдением сотрудниками органов внутренних дел требований законов и ведомственных нормативных актов МВД России при организации и проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств» выражаются в нарушении принципов защиты свободы экономической деятельности, необоснованном (в отсутствие достаточных оснований) проведении обследований, изъятии бухгалтерской и финансовой документации, не имеющей отношения к предмету оперативной проверки, длительном не возвращении изъятых документов, предметов (компьютеров), не правильном оформлении результатов ОРМ, превышении должностных полномочий оперативными сотрудниками. Контрольные мероприятия в рамках оперативно-розыскной деятельности проводятся в отсутствие заявлений, лишь на основании оперативной информации, достоверность которой зачастую не подтверждается. При этом такие мероприятия сопряжены с серьезными ограничениями прав хозяйствующих субъектов, необоснованным изъятием финансово-хозяйственной документации, имущества и влекут значительное количество жалоб предпринимателей. Необходимо подчеркнуть, что действия сотрудников полиции по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами в предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов на основании ст. 2 Закона №-294 являются мероприятиями по контролю, следовательно, сотрудниками полиции в настоящее время могут проводиться только в рамках оперативно-розыскной деятельности, поскольку в Федеральном законе «О полиции» полномочия сотрудников полиции на проведение проверок законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, не предусмотрены. В ряде случаев должностными лицами ОВД проводятся необоснованные оперативно-розыскные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов с целью выявления в их действиях состава административного правонарушения, несмотря на то, что Законом № 144- ФЗ запрещено осуществление ОРМ с целью выявления административных правонарушений. Зачастую незаконные проверки проводятся по информациям, в которых отсутствуют какие-либо сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по сообщениям, не зарегистрированным в установленном порядке в книге учета сообщений о преступлениях, а также по анонимным обращениям. В соответствии с Законом № 144-ФЗ, приказом МВД России от 04.05.2010 № 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) такие обращения являться не могут. Например, распоряжением МВД России по Карачаево-Черкесской Республике в нарушение ст. 7 Закона № 144-ФЗ назначено проведение гласного оперативно-розыскного мероприятия - обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств ООО «Е.», в рамках которого необходимо провести осмотр, изучение и изъятие предметов, (включающих в себя и электронные носители), документов, имеющих отношение к устанавливаемой противоправной деятельности, а также исследование документов финансово-хозяйственной деятельности, контрольные обмеры, опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования ООО «Е.». Основанием для проведения данного ОРМ, как указано в распоряжении, явилось обращение начальника управления образования мэрии одного из городов республики о том, что руководство ООО «Е.» согласно заключенным договорам должно было установить окна в детском образовательном учреждении, однако в определенный срок условия договора не исполнило и всячески уклоняется от исполнения обязательств. Между тем в указанном обращении отсутствовали какие-либо сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, при этом заявитель даже не являлся стороной в договорах на установку окон, которые заключены между ООО «Е.» и детскими садами. Информация об уклонении от исполнения своих обязательств по гражданскому договору ООО «Е.» ничем не подтверждена. Прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики принесен протест на распоряжение МВД России по Карачаево-Черкесской Республике о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия, которое удовлетворено и вышеуказанное распоряжение отменено. Сотрудники УМВД России по г. Йошкар-Оле использовали анонимные обращения для организации проверок четырех предпринимателей в целях выявления признаков административных правонарушений и реализации представленных полномочий в сфере административных правонарушений. По представлениям прокуроров приняты меры к устранению нарушений, виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности. Даже в случае обоснованности назначаемых оперативно-розыскных мероприятий, сотрудниками органов внутренних дел зачастую превышаются предоставленные им полномочия. Так, при издании распоряжений о проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий нарушается приказ МВД России от 30.03.2010 № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», которым утвержден Перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. В результате такие мероприятия также оказываются незаконными, нарушают свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Причинами допускаемых нарушений и возникновения административных барьеров для предпринимателей являются ослабление ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений на этапе подготовки к проведению гласного оперативно - розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», отступление от строгого соблюдения требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и приказа МВД России от 30.03.2010 №249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», слабые знания отдельными оперативными сотрудниками положений закона и ведомственных нормативных актов МВД России, регламентирующих подготовку и проведение указанного оперативно-розыскного мероприятия. В целях повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности при реализации гласного ОРМ «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», соблюдения при этом прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, обеспечения защиты экономических интересов государства прокурорами субъектов Российской Федерации принимаются определенные меры, в частности, проводятся межведомственные совещания, на котором рассматриваются вскрытые проблемы правоприменительной практики при проведении гласных оперативно - розыскных мероприятий, горрайпрокурорам направляются информационные письма. Между тем одной из основных причин сложившейся негативной ситуации в сфере установления административных барьеров при проведении проверок сотрудниками внутренних дел является то, что полномочия прокуратуры по формированию ежегодных сводных планов проведения плановых проверок, благодаря которым отклоняются необоснованные предложения контролирующих органов о включении в планы проверок проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не распространяются на мероприятия, проводимые уполномоченными органами в рамках оперативно-розыскной деятельности. Так, нормы Федерального Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» не применяются к действиям правоохранительных органов при проведении ими оперативно -розыскных мероприятий (п. 3 ст.1). При этом, осуществляя деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, указанные органы в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и иными законами вправе проводить гласные оперативнорозыскные мероприятия, которые могут создавать препятствия для субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О полиции» задачами полиции являются, в частности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Руководствуясь этим положением, сотрудники полиции вправе проводить обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, а также изымать документы, предметы и материалы, в том числе необходимые для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В процессе таких мероприятий по вполне понятным причинам ограничиваются права и законные интересы предпринимателей, создаются определенные препятствия для их деятельности. Наиболее часто интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей страдают от незаконных или необоснованных действий сотрудников полиции именно в связи с проведением такого гласного оперативно-розыскного мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, связанного с изъятием документов, предметов и материалов. Субъекты оперативно-розыскной деятельности во многих случаях действуют бесконтрольно, их проверки сопровождаются наибольшим количеством жалоб предпринимателей и сопряжены с серьезными ограничениями прав, незаконным изъятием документов и иного имущества. Например, в Красноярском крае органами внутренних дел незаконно - при отсутствии данных о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния - проведены оперативно-розыскные мероприятия путем обследования помещений ООО «С.», ОАО «К.» и его филиала с отобранием образцов проб нефти из резервуаров. Вскрыты случаи утраты изъятых при обследовании предметов и документов, несвоевременного их возврата и иные подобные нарушения. Однако прокурор в соответствии с полномочиями, указанными в ст. 21 Закона № 144-ФЗ, не имеет возможности в оперативном режиме проверять законность и обоснованность гласных оперативно-розыскных мероприятий, при производстве которых затрагиваются права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, изъятия документов, предметов и материалов. Кроме того, как уже говорилось, прокурор не наделен правом согласования проверок бизнес-структур, проводимых в рамках оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим прокуратура проинформировала руководство страны о том, что внесение в Закон № 144-ФЗ изменений, предусматривающих процедуру согласования прокурором гласных оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих права и законные интересы бизнес-структур, будет способствовать повышению уровня защищенности субъектов предпринимательства и пресечению указанных негативных явлений. Так, согласно ст. 53 Федерального закона «О полиции» действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд. Между тем, в целях более оперативного урегулирования возможных конфликтных ситуаций, связанных с действиями сотрудников полиции и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, в ст. 8 и 15 Закона № 144-ФЗ целесообразно установить порядок, при котором гласное обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, а также изъятие документов, предметов и материалов, необходимых для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допускается только по согласованию с уполномоченным прокурором. Кроме того, позитивную роль для защиты свободы экономической деятельности могли бы сыграть внесение изменений в названные статьи, согласно которым требуется обязательное уведомление прокурора в течение 24 часов, если указанные оперативно-розыскные мероприятия произведены в случаях, не терпящих отлагательства; при этом необходимо рассмотрение прокурором законности произведенного оперативнорозыскного мероприятия и вынесение им соответствующего постановления с вытекающими из этого определенными правовыми последствиями. Необходимо законодательно предусмотреть, что в случае изъятия документов, предметов, материалов, прокурор в течение 24 часов с момента получения уведомления об этом проверяет законность действий должностных лиц, осуществивших изъятие, и выносит постановление о его законности или незаконности. В случае незаконного изъятия все изъятые при проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия документы, предметы и материалы незамедлительно возвращаются юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Часть 1 ст. 15 Закона № 144-ФЗ целесообразно также дополнить нормой, согласно которой изъятые при проведении гласных оперативнорозыскных мероприятий документы, предметы, материалы в течение 30 суток должны быть возвращены юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Дальнейшее их удержание в целях реализации задач оперативно-розыскной деятельности может осуществляться только с согласия прокурора.