3.4. Противодействие легализации незаконного игорного бизнеса, осуществляемого с использованием сети Интернет
Органами прокуратуры повсеместно выявляются многочисленные факты легализации незаконного игорного бизнеса под видом оказания услуг в сети Интернет (открытия сайтов, на которых расположены программы для азартных игр в форме игр «рулетка», «покер», игровой автомат», «лотерея» и др.), что свидетельствует о распространенности нарушений Федерального Закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 244-ФЗ). Проводимый мониторинг показывает, что после введения указанным Законом с 1 июля 2009 г. запрета на проведение и организацию азартных игр на территории Российской Федерации вне специально отведенных игорных зон основная масса игровых заведений возобновила свою деятельность под видом «стимулирующей лотереи», интернет-кафе, некоторые игорные клубы продолжают функционировать, сменив вывеску. При этом организаторами незаконной деятельности ограничивается доступ в помещения игровых залов, клубов, а некоторых посетителей пускают по условному сигналу либо звонку, что препятствует проникновению в них сотрудников правоохранительных и надзорных органов. В связи с этим прокуратурами субъектов Российской Федерации организована работа, направленная на прекращение на территории соответствующих регионов незаконного игорного бизнеса, в том числе деятельности интернет-клубов (интернет-кафе), предоставлявших доступ к сайтам в сети Интернет, на которых проводятся азартные игры. Органами прокуратуры налажено конструктивное взаимодействие с УВД, УФСБ, УФСКН, УФНС, администрациями городов и районов, общественными объединениями и контролирующими (надзирающими) органами в целях эффективного противодействия незаконной деятельности в сфере игорного бизнеса. Прокурорами на местах принимаются профилактические меры с целью недопущения развития нелегального игорного бизнеса на поднадзорных им территориях, выполняются соответствующие мероприятия, направленные на выявление и пресечение незаконной деятельности по организации азартных игр во взаимодействии и координации с правоохранительными и контролирующими органами, а также органами местного самоуправления. Практически во всех регионах организовано проведение совместных проверок с участием представителей органов прокуратуры, внутренних дел и налоговых органов, в том числе путем выездов на места, где ранее осуществлялась деятельность по организации и проведению азартных игр, в места массового пребывания граждан, организованы «горячие телефонные линии», проводится постоянный мониторинг средств массовой информации. К участию в проводимых проверках привлекаются работники региональных Управлений Федеральной антимонопольной службы для проверок соблюдения законодательства о рекламе в части рекламирования деятельности по организации и проведению азарт- ных игр. Прокурорами принимаются меры гражданско-правового характера, направленные на запрет незаконной деятельности по организации и проведению азартных игр, а также меры по исполнению вступивших в силу судебных постановлений по делам соответствующей квалификации. По результатам проводимых прокурорами проверок при выявлении фактов нарушений требований законодательства принимаются меры по направлению в суды исковых заявлений о признании деятельности игорных заведений незаконной и ее запрете, возбуждении дел об административных правонарушениях (по ст. 14.1, 13.9, 20.4, 7.12, 6.3, 14.5, 14.8 КоАП РФ). Одновременно органами внутренних дел проводятся проверки в порядке ст. 144,145 УПК РФ, в ходе которых принимаются меры к изъятию игорного оборудования или ограничения его эксплуатации путем опечатывания. Практика применения вышеназванных мер, направленных на противодействие незаконному игорному бизнесу, в том числе с использованием сети Интернет, имеется в Астраханской, Воронежской, Калужской, Кировской, Костромской, Иркутской, Калининградской, Курганской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Псковской, Свердловской, Тамбовской, Тверской, Тульской областях, Камчатском, Пермском, Приморском краях, Республиках Марий Эл, Хакасия, Дагестан, а также в ряде иных регионов. Прокурорами осуществляется постоянный мониторинг интернет-сайтов, по результатам которого ведется активная исковая работа. Так, органами прокуратуры Республики Башкортостан во втором полугодии 2011 г. в суды предъявлено 218 исковых заявлений к 17 интернет-провайдерам с требованиями об ограничении доступа к 47 Интернет-сайтам, на которых в нарушение требований п. 3 ст. 5 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» организовывались и проводились азартные игры. Аналогичные иски предъявлялись прокурорами в Республике Адыгея, Коми, Красноярском, Пермском, Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Ивановской, Иркутской, Кемеровской, Кировской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Омской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах. В Иркутской и Новосибирской областях провайдерами блокировались игровые сайты по представлениям прокуроров. В Самарской области иски к провайдерам об ограничении доступа к определенным игровым сайтам начали предъявляться в 2010 г. В дальнейшем исковые требования изменились - в суды предъявляются требования обязать провайдеров ограничить передачу информации абонентам к таким интернет-сайтам посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей. В 2011 г. органами прокуратуры области направлено 1270 подобных исков. В 2010 г. Рыбинским городским судом удовлетворено заявление городского прокурора о признании незаконной деятельности ООО «Эксполес ПЛЮС» по осуществлению азартных игр в интернет-кафе под видом оказания услуг связи и приема платежей и ее прекращении. По искам прокуроров к хозяйствующим субъектам прекращалась их деятельность по организации азартных игр в сети Интернет также в Забайкальском крае, Кемеровской и Самарской областях, г. Санкт-Петербурге. Можно констатировать, что предъявление в суд подобных исков является одной из наиболее эффективных мер прокурорского реагирования, направленных на противодействие незаконной деятельности в сфере игорного бизнеса. Достаточно эффективной уголовно-правовой мерой, направленной на противодействие преступности в сфере игорного бизнеса, умышленному вовлечению в него граждан, является инициирование проверок в порядке ст. 144 УПК РФ, а также принятие мер к изъятию незаконно используемого игрового оборудования в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Как показал анализ, поводом для проведения указанных проверок в порядке ст. 144 УПК РФ являются обращения граждан, а также рапорты сотрудников органов внутренних дел об обнаружении признаков преступлений, выявляемых при проведении рейдов. Так, с целью противодействия преступности в сфере игорного бизнеса прокурорами округов города Омска и районов области в 2010 г. организовано и проведено 70 рейдов, в 2009 г. - 104 рейда, направленных на выявление фактов незаконной организации азартных игр, по результатам которых инициированы проверки в порядке ст. 144 УПК РФ. За 2009 г. органами внутренних дел проведено 66 проверок в порядке ст. 144 УПК РФ по сообщениям о незаконной игорной деятельности, осуществляемой в большинстве случаев, с использованием интернет-ресурсов, из которых по 10 сообщениям возбуждено 10 уголовных дел. Позитивной практикой по противодействию незаконному игорному бизнесу, осуществляемому с использованием сети Интернет, можно считать осуществление совместных оперативных мероприятий прокуратуры с УВД и УФНС России. В рамках таких мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в сфере организации азартных игр, в том числе с использованием интернет-ресурсов, организуются систематические рейды правоохранительных органов по местам возможного осуществления незаконной азартной деятельности, проводятся проверки в порядке ст. 144,145 УПК РФ, осуществляются проверки законности принятых процессуальных решений. Прокурорами на местах с привлечением органов внутренних дел систематически проводятся проверки в общественных местах с целью выявления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих незаконную деятельность по организации и проведению азартных игр, в том числе в интернет-кафе (клубах). В случае выявления новых объектов, на которых осуществляется указанная незаконная деятельность, УВД незамедлительно организуется проверка в порядке ст. 144 УПК РФ, технические средства, с помощью которых осуществлялась данная деятельность, изымаются. Обо всех подобных случаях незамедлительно сообщается в прокуратуру субъекта Российской Федерации. Принимая во внимание существующие пробелы правового регулирования противодействия незаконному игорному бизнесу, в том числе с использованием сети Интернет, правоохранительными органами осуществляется противодействие незаконной игорной деятельности посредством иных предоставленных законом способов, в том числе принятием мер профилактического, организационного и административно-правового характера. Так, прокурором Псковской области совместно с руководством Администрации Псковской области, УВД по Псковской области и службы Роскомнадзора проведено совещание по вопросу принятия правоохранительными органами мер, направленных на предупреждение незаконной игорной деятельности в сети Интернет. Участие в совещании приняли операторы связи и владельцы интернет-клубов и интернет-кафе, которым разъяснены требования действующего законодательства, доведена до сведения актуальность и значимость рассматриваемой проблемы, рекомендовано разъяснять клиентам требования закона о запрете осуществления игорной деятельности через сеть Интернет, подготовить вывески и иные сигнальные обозначения по данному вопросу. На данном совещании 10 владельцам интернет-клубов и интернет- кафе объявлены предостережения о недопустимости нарушения в принадлежащих им клубах (кафе) требований Закона № 244-ФЗ. Во многих регионах по инициативе органов прокуратуры создаются межведомственные рабочие группы для координации совместных действий по противодействию незаконной деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием сети Интернет. Прокурорами проводятся межведомственные совещания с участием сотрудников правоохранительных органов, УФНС регионов, представителей администраций городов и районов, на которых обсуждаются вопросы борьбы с преступностью в сфере незаконного игорного бизнеса. Органами прокуратуры в СМИ систематически публикуются разъяснения законодательства, направленного на пресечение незаконного игорного бизнеса, в том числе с использованием сети Интернет, организованы «горячие телефонные линии». Анализ практики прокурорского надзора показывает, что подобного рода профилактическая работа проводится в Астраханской, Воронежской, Калужской, Костромской, Иркутской, Калининградской, Курганской, Омской, Нижегородской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тверской областях, Республиках Дагестан, Марий Эл, Хакасия, Пермском крае и иных регионах. Например, прокуратурой Свердловской области организована «горячая линия» по приему сообщений о незаконном функционировании игорных заведений, информация о которой доведена до сведения населения области с использованием всех видов средств массовой информации. Только за начальный период работы на «горячую линию» аппарата прокуратуры области поступило более 250 сообщений граждан о незаконном функционировании игорных заведений. Указанные сообщения направлялись в дежурную часть ГУВД по Свердловской области для регистрации в книге учета сообщений о преступлениях и организации проведения проверок и принятия решений в порядке ст.144,145 УПК РФ. Территориальным прокурорам поручалась организация проведения проверок по каждому поступившему сообщению о функционировании игровых заведений с принятием исчерпывающих мер прокурорского реагирования по пресечению незаконной азартной деятельности, в том числе, осуществляемой с использованием сети Интернет, и привлечению виновных к установленной законом ответственности, а также изъятию игрового оборудования. При проведении проверок по таким сообщениям зачастую принимаются меры к прекращению деятельности игрового заведения, в дальнейшем данный клуб продолжает проверяться на предмет продолжения своей незаконной деятельности. «Горячая линия» функционирует до настоящего времени. Аналогичные телефонные линии организованы в горрайпрокуратурах. Совместным распоряжением прокуратуры Нижегородской области, ГУВД, УФНС, Управлением Роскомнадзора по Нижегородской области в 2010 г. при прокуратуре области создана межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители органов внутренних дел и контролирующих органов. В соответствии с этим распоряжением горрайпрокурорами проводятся заседания межведомственных рабочих групп, ведутся реестры игорных заведений, на постоянной основе осуществляется мониторинг состояния законности в указанной сфере. По предложению прокуратуры области ГУВД по Нижегородской области организовано создание в УВД по г. Н. Новгороду и крупных городах области групп квалифицированных сотрудников, осуществляющих реализацию возложенных на милицию задач в сфере противодействия незаконной деятельности по проведению азартных игр. На официальном сайте прокуратуры Пермского края открыт специальный раздел «Интернет-приемная», который в круглосуточном режиме принимает обращения от граждан и юридических лиц о фактах незаконной организации азартных игр, в том числе с использованием сети Интернет. Одновременно по анализируемым вопросам осуществляется и мониторинг публикуемых в СМИ материалов. При получении сведений, размещенных в СМИ, о противоправных действиях в указанной сфере прокуроры ориентированы на незамедлительное реагирование и принятие соответствующих мер, организацию проверок фактов, изложенных в публикациях. Сотрудниками прокуратуры осуществляются выступления в СМИ на тему исполнения законодательства, направленного на пресечение незаконного игорного бизнеса. В целях выявления и пресечения нарушений действующего законодательства органами прокуратуры Калининградской области на постоянной основе проводится мониторинг средств массовой информации на предмет выявления правонарушений рассматриваемой категории. С этой целью также систематически проводятся «горячие телефонные линии», в органах прокуратуры и иных правоохранительных органах области, администрациях районов круглосуточно организованы «телефоны доверия», имеются ящики для приема письменных обращений. Для повышения уровня взаимодействия и активизации проводимых мероприятий по пресечению организации незаконной игорной деятельности на территории Калининградской области создана межведомственная рабочая группа, заседания которой проводятся ежеквартально. На заседаниях подводятся итоги проверочных мероприятий, рассматривается положительный опыт работы по предотвращению организации деятельности незаконных игорных заведений, планируются мероприятия на текущий период. Достаточно эффективной можно считать налаженную в некоторых регионах практику взаимодействия органов прокуратуры с УФНС по предоставлению в прокуратуру информации о всех фактах регистрации индивидуальных предпринимателей и вновь созданных юридических лиц, намерения которых включают осуществление деятельности по организации азартных игр, а также занятие деятельностью, связанной с предоставлением услуг доступа в сети Интернет, либо какой-либо иной деятельностью в данной сети. Поступающие из УФНС России области сведения направляются прокурорам для организации их проверки на предмет соблюдения законодательства, регулирующего деятельность по организации и проведению азартных игр. Например, прокурорами Омской области начиная с 4 квартала 2009 года проводятся проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые согласно сведениям, поступающим из УФНС России по Омской области, имеют намерение осуществлять деятельность по организации азартных игр либо деятельность, связанную с предоставлением услуг доступа в сети Интернет. 17 лицам объявлены предостережения о недопустимости нарушения закона. Кроме того, в налоговые органы прокурорами направляется информация о ликвидации юридических лиц в связи с грубым нарушением ч. 1 ст. 49 ГК РФ, ч.1 ст. 13 Федерального закона № 244- ФЗ. По данным основаниям арбитражными судами неоднократно выносились решения о ликвидации юридических лиц, организующих незаконный игорный бизнес с применением сети Интернет. Нельзя не отметить, что на практике зачастую наблюдается недостаточная активность, а в ряде случаев и бездействие органов внутренних дел в сфере противодействия незаконной азартной (игорной) деятельности, в том числе осуществляемой с использованием сети Интернет. Работа на данном направлении сотрудниками полиции (а ранее - милиции) недостаточно активна и не всегда адекватна состоянию законности, комплексный подход к проведению проверок отсутствует, результативность деятельности и своевременная правовая оценка выявленных нарушений не обеспечиваются, полный комплекс мер реагирования к организаторам азартной деятельности не применяется, что приводит к безнаказанности владельцев игровых залов, уходу последних от предусмотренной законом ответственности и продолжению незаконной деятельности по организации и проведению азартных игр на территории регионов. При проведении проверок прокурорами в Оренбургской области выявлено бездействие отдельных отделов внутренних дел в противодействии незаконной предпринимательской деятельности, в том числе в сфере незаконной азартной (игорной) деятельности. Так, прокурором Илекского района в 2010 г. выявлен интернет-клуб, организованный ООО «С...», который помимо услуг по возмездному доступу к ресурсам сети Интернет осуществлял деятельность по предоставлению клиентам доступа в систему «Money» и приему входящих платежей от клиентов с последующей выплатой клиентам денежных средств, имеющихся на балансе системы. ОВД района меры по проверке законности осуществления данным обществом деятельности не принимались. В связи с изложенным в адрес начальника ОВД по муниципальному образованию Илекский район внесено представление, по результатам рассмотрения которого приняты необходимые меры. Деятельность клуба прекращена. Следует отметить, что эффективность применения уголовноправовых мер противодействия незаконной деятельности в сфере игорного бизнеса снижается из-за имеющихся проблем, возникающих при расследовании уголовных дел в рассматриваемой области, в том числе отсутствие по ряду дел владельцев изъятых игровых автоматов, местонахождение указанных лиц (по уголовным делам, где они установлены) за пределами соответствующих субъектов Российской Федерации, их уклонение от явки для дачи показаний в правоохранительные органы. Кроме того, зачастую виновные лица утверждают, что они занимались не игровой, а иной не запрещенной законом деятельностью (в частности, проведением лотерей, организацией предоставления услуг гражданам по предоставлению доступа в сеть Интернет). Опровергнуть их доводы, как правило, не представляется возможным по причине недостаточного регламентирования данной деятельности, а также ее отграничения действующим законодательством от запрещенной законом игровой деятельности. Судебная практика также признает эту деятельность законной. При возбуждении ряда уголовных дел сумма незаконно извлеченного дохода в начальном периоде действия Закона № 244-ФЗ, установившего запрет на проведение и организацию азартных игр на территории Российской Федерации вне специально отведенных игорных зон, рассчитывалась исходя из периода работы и примерного дохода с одного автомата согласно справкам, представленным ИФНС. В дальнейшем при расследовании уголовных дел возникли трудности с установлением реальной суммы извлеченного дохода в связи с отсутствием документов первичного учета (или каких-либо других документов, подтверждающих доход) в игровых заведениях. Подобного рода факторы обусловливают в ряде случаев неэффективность деятельности правоохранительных органов по выявлению и расследованию преступлений о незаконной организации азартной деятельности и длительность сроков расследования этих дел. Определенные затруднения при расследовании уголовных дел данной категории составляет также необходимость проведения судебно-технических и судебно-бухгалтерских экспертиз, следственных действий на территории других субъектов Российской Федерации, где выдавались документы на лотерейное оборудование, используемое в азартной деятельности, и разрешения на проведение стимулирующих лотерей, под видом которых она осуществлялась. Еще одной проблемой, с которой столкнулись прокуроры и правоохранительные органы, является сложность установления лица, подлежащего привлечению к уголовной ответственности за осуществление незаконной игорной деятельности, ввиду многоступенчатой системы руководства организациями, при которой исключается общение сотрудников игрового зала с реальными руководителями - организаторами деятельности заведения, а все контакты между ними осуществляются через лиц, оставляющих минимум информации о себе. Незаконная деятельность по организации и проведению азартных игр под видом стимулирующих лотерей в подавляющем большинстве случаев осуществляется обособленными подразделениями юридических лиц, зарегистрированных за пределами соответствующих субъектов Российской Федерации. 27 июля 2010 г. принят закон № 214-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лотереях», после вступления в силу которого организация лотерей стала осуществляться в основном путем использования компьютеров, подключенных к сети Интернет, что оказало несомненную специфику на предупреждение незаконной деятельности по проведению азартных игр под видом лотерей. В силу указанного представляется целесообразным уделить внимание данному вопросу в рамках настоящей работы. Так, до вступления в силу указанного Закона одним из условий, способствующих совершению правонарушений в рассматриваемой области, являлось отсутствие в действующем законодательстве, в том числе в Федеральном Законе от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях», конкретных требований к лотерейному оборудованию. Внесенными изменениями в Федеральный закон «О лотереях» более четко определены рамки проведения лотерей и стимулирующих лотерей, в том числе закреплен запрет на осуществление таких лотерей с использованием механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков, регламентированы требования к лотерейному оборудованию, установлена его обязательная регистрация, что создает препятствия для организации и осуществления незаконной предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, проводимых под видом лотерей. В связи с тем, что, как было указано выше, деятельность по организации лотерей после вступления в силу Закона № 214-ФЗ стала осуществляться в основном путем использования компьютеров, подключенных к сети Интернет, некоторыми прокуратурами, на поднадзорной территории которых расположены интернет- кафе (клубы, залы), организуются встречи с их владельцами по вопросу недопущения случаев предоставления лицам доступа к сайтам, на которых проводятся азартные игры. В ходе проведения указанных встреч владельцам интернет-кафе (клубов, залов и т.п.) рекомендовано: разместить в интернет-кафе (клубах, залах) информацию о запрете осуществления азартных игр, в том числе при помощи сети Интернет; осуществлять постоянный контроль за посетителями в целях недопущения их доступа к сайтам, посредством которых осуществляются азартные игры; установить программы (фильтры), ограничивающие доступ к вышеуказанным сайтам. Например, руководителям указанных заведений прокурорами в Омской области объявлено более 40 предостережений о недопустимости нарушения закона, запрещающего организацию и проведение азартных игр с помощью сети Интернет. Подобную практику можно считать достаточно эффективной превентивной мерой по недопущению незаконного игорного бизнеса под видом лотерей с использованием сети Интернет. Анализ имеющейся практики свидетельствует о наличии недостатков действующего законодательства, снижающих эффективность противодействия незаконному игорному бизнесу, осуществляемому с использованием сети Интернет. Полагаем, что в целях повышения эффективности мер, используемых для противодействия преступности в сфере игорного бизнеса, умышленному вовлечению в него граждан, более полного и четкого правового регулирования в настоящее время требуют вопросы организации и проведения азартных игр с использованием сети Интернет, а также ответственности (административной и уголовной) за нарушение законодательства в данной сфере. На сегодняшний день не разрешена проблема организации и осуществления азартных игр в сети Интернет. Частью 3 Закона № 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, запрещена. В силу особенностей организации и функционирования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, на практике обеспечить исполнение такого запрета затруднительно. Ни Законом № 244-ФЗ, ни другими правовыми актами не предусмотрен механизм реализации запрета на осуществление игорной деятельности через сеть Интернет. Субъекты предпринимательской деятельности, занятые в предоставлении услуг доступа к сети Интернет, напрямую не занимаются организацией запрещенной законом игорной деятельности, предоставляя лишь возможность доступа к сети Интернет, в том числе к тем сайтам, на которых она осуществляется. В таких случаях требуется доказывать факт того, что владелец, администратор интернет-клуба наблюдал и знал о том, что клиент участвует в азартной игре, что на практике зачастую является проблематичным. В связи с этим представляется целесообразным законодательно регламентировать механизм запрета доступа к интернет-ресурсам, предлагающим услуги по организации и проведению азартных игр. Кроме того, следует установить ответственность как юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность по оказанию услуг доступа к сети Интернет, так и физических лиц, которые непосредственно вовлечены в азартные игры. В целях пресечения действий недобросовестных содержателей интернет-кафе также необходимо законодательно предусмотреть персональную ответственность организатора интернет- кафе за выход посетителей на сайты с целью участия в азартных играх, а также лиц, занятых в процессе подготовки, организации и обеспечения проведения азартных игр, физических лиц, непосредственно нарушающих требования закона путем личного участия в процессе игры, установить запрет доступа к конкретным сайтам.