Прокурорский надзор за исполнением законов в процессе управления государственным и муниципальным имуществом
Типичными нарушениями законов в процессе управления государственным и муниципальным имуществом являются: 1) издание нормативных правовых актов с превышением компетенции. Например, издание местной администрацией муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, тогда как п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные вопросы относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования; 2) отсутствие или неполнота правового регулирования отношений, необходимость которого установлена законом. Наибольшее количество таких нарушений имеет место на муниципальном уровне. В частности, органами местного самоуправления не принимаются муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие: порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); порядок планирования и принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 10, п. 4 ст. 14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»); порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (п. 6 ч. 10 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем (ч. 5 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); 3) ненадлежащие учет и ведение реестров государственного, муниципального имущества в нарушение п. 2 ст. 131 ГК РФ, п. 4 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 50, ч. 5 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»; 4) бездействие органов местного самоуправления, не принимающих меры к постановке на учет в соответствии со ст. 225 ГК РФ бесхозяйного недвижимого имущества и признанию в судебном порядке права муниципальной собственности на это имущество. г | i u u x r u u u Так, проверкой, проведенной Узловскои межрайонной прокуратурой Тульской области, установлено, что на территории четырех муниципальных образований имеются газовые сети, собственник которых неизвестен. Вместе с тем органами местного самоуправления меры по их обращению в муниципальную собственность не принимаются. По результатам проверки Узловским межрайонным прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц в суд предъявлено пять заявлений о признании бездействия органов местного самоуправления незаконным. Заявления прокурора удовлетворены; 5) отсутствие государственной регистрации права собственности публично-правовых образований на недвижимое имущество, иных вещных прав на него, сделок с недвижимым имуществом. Так, в течение 2008 - 2010 г. органами прокуратуры г. Москвы выявлено более 200 фактов отсутствия государственной регистрации как права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, так и иных вещных прав и обременений; 6) незаконное распоряжение государственным и муниципальным имуществом органами управления публичной собственностью; 7) ненадлежащее осуществление органами управления государственной, муниципальной собственностью контроля за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного, муниципального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам; за деятельностью представителей публично-правовых образований в органах управления юридических лиц с государственным, муниципальным участием; непринятие мер по защите государственных и муниципальных имущественных интересов, привлечению виновных в причинении ущерба к ответственности. При значительной задолженности по арендным платежам вопрос об их взыскании в судебном порядке, о применении такой меры гражданско-правовой ответственности, как неустойка, не ставится. Например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Республики Бурятия, установлено, что Территориальным управлением Росимущества по Республике Бурятия длительное время не принимались меры по устранению выявленных нарушений со стороны ФГУП «Бу- рятавтодор», которое передало помещения, закрепленные за предприятием на праве хозяйственного ведения, сторонним организациям без оформления арендных отношений и без согласования с собственником. Территориальным управлением в нарушение требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» информация о выявленных правонарушениях в органы прокуратуры не направлялась. Вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ не ставился. По указанным фактам прокуратурой республики руководителю Территориального управления Росимущества внесено представление. В отношении директора ФГУП «Бурятавтодор» и арендаторов, занимающих помещения без надлежаще оформленных документов, возбуждено четыре производства об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ. Прокурорской проверкой в Территориальном управлении Росимущества по Краснодарскому краю установлено, что из пяти удовлетворенных исков о взыскании арендных платежей на сумму свыше 1 млн. руб. ни одно решение фактически не исполнено, денежные средства в бюджет не взысканы, в том числе из-за несвоевременного направления исполнительных листов в Управление Федеральной службы судебных приставов; 8) неперечисление, несвоевременное, неполное перечисление в бюджеты неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; части прибыли унитарных предприятий; прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим публично-правовым образованиям. При подготовке к проверке необходимо изучить региональные, муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения государственной, муниципальной собственности, обратив внимание на полноту правового регулирования и соответствие нормативных правовых актов федеральным законам. Также следует ознакомиться: с положением об органе управления имуществом (оценить его на предмет соответствия законам; установить компетенцию органа (например, при подготовке к проверке в территориальном управлении Росимущества - круг полномочий, осуществляемых управлением самостоятельно и по поручению Росимущества); со структурой названного органа (выяснить компетенцию каждого из подразделений, изучить положения об этих подразделениях); с номенклатурой дел, ведущихся в органе управления имуществом; с правовыми актами органа управления имуществом, дать оценку их законности. В целях получения сведений о нарушениях законов необходимо ознакомиться с документами, содержащимися в делах (нарядах): распоряжениями (решениями) в отношении объектов государственного и муниципального имущества, договорами, сопроводительными письмами, ответами на запросы и т.д.; с поступившими в орган управления имуществом жалобами, заявлениями граждан, организаций; с материалами проверок, ранее проводившихся контролирующими органами в органе управления имуществом, выяснив, какие были выявлены нарушения и какие приняты меры по их устранению. Перечень основных вопросов, подлежащих проверке: 1. Соблюдение требований законодательства об учете и ведении реестров государственного, муниципального имущества. В соответствии с п. 4 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок учета имущества субъекта Российской Федерации, муниципального имущества устанавливается федеральным законом. Однако до настоящего времени такой закон не принят. В его отсутствие порядок учета и ведения реестра федерального имущества регламентируется постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», которым утверждено Положение об учете федерального имущества; государственного имущества субъектов РФ (муниципального имущества) - соответственно региональными (муниципальными) нормативными правовыми актами. Пунктом 9 постановления Правительства РФ «О совершенствовании учета федерального имущества» органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества. Частью 5 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенной Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ, предусмотрено, что органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, необходимо установить, разработаны ли в субъекте РФ, муниципальном образовании нормативные правовые акты об учете и ведении реестров государственного, муниципального имущества, не противоречат ли они федеральному законодательству. В территориальных управлениях Росимущества, органах управления государственным имуществом субъектов РФ, муниципальным имуществом, осуществляющих его учет и ведение соответствующих реестров, проверяется: а) полнота ведения реестра, в частности: обо всех ли категориях имущества, которые в соответствии с законодательством служат объектами учета, включаются сведения в реестр: в том числе о земельных участках, жилых и нежилых помещениях, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, воздушных, морских судах, судах внутреннего плавания, движимом имуществе, имущественных правах, включая акции, доли (вклады) в уставных (складочных) капиталах юридических лиц, принадлежащие публично-правовым образованиям (применительно к федеральному имуществу - п. 3 Положения об учете федерального имущества), все ли предусмотренные законодательством данные об объектах учета включаются в реестр (применительно к федеральному имуществу - разделы 1 и 2 реестра в приложении 1 к Положению об учете федерального имущества), отражены ли предусмотренные законодательством сведения о правообладателях государственного и муниципального имущества, юридических лицах, акции, доли в уставных капитала которых принадлежат публично-правовым образованиям (применительно к федеральному имуществу - п. 8 Положения об учете федерального имущества и раздел 3 реестра в приложении 1 к Положению об учете федерального имущества); б) полнота и своевременность представления сведений для учета обязанными представлять их органами исполнительной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, обладающими вещными правами на государственное или муниципальное имущество, имеющими долю участия публично - правового образования, держателями реестров акционерных обществ с участием публично-правовых образований9 (применительно к федеральному имуществу - п. 5, 7, 8 постановления Правительства РФ «О совершенствовании учета федерального имущества», п. 14 - 18, 22, 28 Положения об учете федерального имущества); в) соблюдение требований законодательства о порядке и сроках проверки и внесения в реестр поступающей информации о наличии объектов учета, изменении сведений о них, приобретении и прекращении вещных прав на государственное или муниципальное имущество (применительно к федеральному имуществу - п. 19 - 25, 29 - 35 Положения об учете федерального имущества); г) осуществление органами управления государственным, муниципальным имуществом контроля полноты, достоверности и своевременности представления правообладателями сведений об имуществе, принадлежащем им на соответствующем вещном праве (применительно к федеральному имуществу - п. 27 - 29 Положения об учете федерального имущества); д) соблюдение порядка и сроков предоставления информации из реестра (применительно к федеральному имуществу - п. 36 - 39 Положения об учете федерального имущества). Полнота ведения реестра может быть при необходимости установлена путем сверок с данными других государственных, муниципальных информационных систем (в частности, данных единого государственного реестра юридических лиц, который ведется налоговыми органами; единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним - ведется органами Росреестра); с имеющимися в органе управления государственным, муниципальным имуществом документами, касающимися распоряжения объектами публичной собственности (правовыми актами, договорами). При внеплановых проверках по сообщениям о незаконном использовании конкретных объектов государственной, муниципальной собственности или неправомерном распоряжении ими проверяется, учтены ли такие объекты в реестре. При установлении фактов невключения какого-либо имущества в реестр следует выяснить, как оно используется и кто от этого получает доходы. 2. Соблюдение требований законов о регистрации прав государственной, муниципальной собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, сделок с указанным имуществом (ст. 131, 164 ГК РФ, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Необходимо обратить внимание на регистрацию договоров аренды зданий или сооружений, заключенных на срок не менее года (п. 2 ст. 651 ГК РФ). 3. Законность распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Требуется дать оценку принятым решениям по распоряжению государственным, муниципальным имуществом, заключенным договорам по его отчуждению, передаче в пользование, в доверительное управление. Следует проверить: нет ли фактов незаконного распоряжения имуществом, относящимся к другому уровню публичной собственности; не отчуждалось ли имущество, не подлежащее отчуждению из государственной, муниципальной собственности (изъятое из оборота; имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности); соблюден ли установленный законом порядок отчуждения государственного, муниципального имущества (например, порядок приватизации); соблюдаются ли требования ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающие заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров о переходе прав владения и (или) пользования государственным, муниципальным имуществом по результатам торгов10 (следует обращать особое внимание на договоры, заключаемые с целью обойти указанный порядок передачи в пользование объектов публичной собственности, например договоры хранения, оказания услуг, подряда). Например, прокурором Комсомольского района Хабаровского края установлен факт передачи муниципального имущества, принадлежащего сельскому поселению «Село Хурба», по договору аренды ООО «Орфей», при этом торги не проводились, оценка объекта недвижимости, передаваемого в аренду, не осуществлялась. По данному факту прокурором района главе муниципального образования внесено представление, которое рассмотрено, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, договор расторгнут. Гатчинским прокурором Ленинградской области установлено, что в нарушение ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» главой администрации муниципального образования «Новосветское сельское поселение» с индивидуальным предпринимателем заключены договоры по содержанию, обслуживанию здания и оказанию услуг населению. В связи с выявленными нарушениями 26.04.2010 главе администрации внесено представление, которое удовлетворено. Прокурором Хабаровского района (Хабаровский край) за период проверки 2009 - 2010 гг. выявлено свыше 20 договоров хранения объектов недвижимого имущества с правом пользования, которые фактически подменяли собой договоры аренды или безвозмездного пользования. По данному факту главе администрации Хабаровского муниципального района внесено представление об устранении нарушений закона, которое удовлетворено. 4. Соблюдение порядка проведения конкурсов, аукционов на право заключения указанных договоров, установленного в соответствии с ч. 5 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 (далее - Правила). В частности, проверке подлежит соблюдение установленных требований: к срокам размещения на официальном сайте торгов извещений об их проведении, изменений в извещениях, конкурсной и аукционной документации, ее изменениях (п. 29, 30, 32, 43, 49, 103, 104, 106, 117, 119 Правил); к содержанию извещений, конкурсной, аукционной документации (п. 31, 35 - 42, 105, 109 - 116 Правил); о предоставлении конкурсной, аукционной документации и разъяснении ее положений участникам торгов (п. 44, 45, 47, 48, 117 Правил); к порядку вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов, к порядку и срокам рассмотрения заявок на участие в торгах (п. 61 - 69, 70 - 72, 130 - 133 Правил); относительно критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (п. 75 - 86 Правил); к порядку проведения аукциона (п. 136 - 144 Правил). Также проверяется: не устанавливаются ли организаторами торгов дополнительные, не предусмотренные законом требования к их участникам, дополнительные основания отказа в допуске к участию в торгах (п. 18, 19, 24 - 26, 72, 133 Правил); соблюдаются ли положения, предусматривающие определенные преимущества для прежних арендаторов (лиц, пользовавшихся имуществом на основании ранее действовавших договоров), надлежащим образом исполнявших свои обязанности (п. 85, 141, 142 Правил); соблюдаются ли установленные требования о признании торгов несостоявшимися в случаях отсутствия заявок на участие в них, подачи только одной заявки, принятия решения об отказе в допуске к участию в торгах всех заявителей или о допуске только одного заявителя, снижения «шага аукциона» до минимального размера и отсутствия предложений о более высокой цене (п. 60, 74, 129, 135, 148 Правил); соблюдаются ли антимонопольные требования к торгам (ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции»). Проверки исполнения законодательства, регламентирующего процедуру торгов, целесообразно поручать территориальным органам Федеральной антимонопольной службы или проводить совместно с ними. Среди мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений наиболее распространены представления и обращения в суды с требованиями о признании недействительными торгов и сделок, заключенных по их результатам в соответствии с положениями ст. 449 ГК РФ, ч. 4 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции». При этом необходимо учитывать, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, признаются судами недействительными при существенном характере допущенных нарушений, которые повлияли или могли повлиять на результат торгов. 5. Проведение согласно требованиям ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценки вовлекаемых в сделку объектов, находящихся полностью или частично в государственной, муниципальной собственности. Кроме того, необходимо проверить исполнение законов при организации оценки. В частности, следует установить: а) осуществлен ли выбор оценщика в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»; б) соответствуют ли договоры (контракты) на проведение оценки обязательным требованиям, установленным ст. 10 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; в) является ли привлеченный оценщик членом саморегулируемой организации оценщиков; г) из каких средств была произведена оплата услуг по оценке, не производилась ли она за счет лиц, впоследствии ставших победителями торгов; д) соответствует ли отчет об оценке установленным ст. 11 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» требованиям к его содержанию. При необходимости с привлечением специалистов устанавливается достоверность стоимости объекта оценки, отраженной в отчете. Так, в нарушение положения ст. 10 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», согласно которому в отношении объектов, принадлежащих Российской Федерации, договор на проведение оценки от имени заказчика заключается лицом, уполномоченным собственником на совершение сделок с ними, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, оценка сдаваемых в аренду Территориальным управлением Росимущества по Хабаровскому краю объектов в ряде случаев осуществлялась на основании договоров, заключенных между оценщиками и арендаторами (лицами, претендующими на заключение договоров аренды). Указанное создавало предпосылки для коррупционных проявлений при установлении арендной платы, поскольку работа оценщика оплачивалась лицом, заинтересованным в результатах оценки. По данному факту руководителю Территориального управления Росимущества по краю внесено представление, которое рассмотрено и признано обоснованным. Договоры на проведение оценки, заключавшиеся Территориальным управлением Росимущества по Тульской области, не в полной мере соответствовали требованиям Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В частности, в них отсутствовали сведения об обязательном страховании гражданской ответственности оценщика; наименовании саморегулируемой организации, членом которой является оценщик, и месте нахождения данной организации, а также сведения об оценщике или оценщиках, которые будут проводить оценку. 6. Полнота и своевременность поступления в бюджеты неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной, муниципальной собственности; части прибыли унитарных предприятий; прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим публично-правовым образованиям (ст. 41, 42, 51, 57, 62 БК РФ). Устанавливаются имущественные объекты (организации), доходы от использования и продажи (деятельности) которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. Определяется размер дохода, подлежащий перечислению. Изучается финансовая отчетность о поступлении доходов в бюджет. Истребуются платежные поручения, подтверждающие перечисление. При их отсутствии информация о перечислениях запрашивается в подразделениях Федерального казначейства. Оценивается выполнение бюджета на текущий год по доходам в указанной части, устанавливаются причины невыполнения. Выясняется, как организована органом управления имуществом работа по взысканию не полученных бюджетом платежей. 7. Обеспечение органами управления государственным, муниципальным имуществом надлежащего контроля за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление унитарных предприятий, учреждений, полнота и своевременность принимаемых мер к устранению нарушений закона. Проводятся ли проверки использования и сохранности государственного и муниципального имущества, ревизии, их результативность; какие меры принимаются по выявленным нарушениям закона, своевременно ли они применяются. Использует ли орган управления имуществом право обращения в суд в защиту имущественных и иных прав и законных интересов публичноправовых образований. Направляется ли информация о выявленных правонарушениях в органы прокуратуры в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики». Изучаются планы, акты проверок органа управления имуществом. В правовом (юридическом) подразделении - претензии, исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы. Устанавливается, своевременно ли предъявляются к исполнению исполнительные листы по делам, по которым требования органа управления имуществом удовлетворены. В ходе проверки изучаются: положение об органе управления имуществом; статистическая отчетность и текстовые отчеты органа управления имуществом; данные реестра государственного, муниципального имущества, документы по его учету; правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной, муниципальной собственности; распоряжения (решения) органа управления имуществом в отношении объектов государственной, муниципальной собственности; договоры отчуждения, передачи в пользование, в доверительное управление и других объектов государственного и муниципального имущества; конкурсная (аукционная) документация к торгам; контракты (договоры) на проведение оценки, отчеты об оценке; финансовая отчетность о поступлении в бюджет доходов от использования и продажи государственного, муниципального имущества; платежные поручения, подтверждающие перечисление доходов; акты проверок подведомственных организаций, за которыми государственное или муниципальное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения, оперативного управления; документы по претензионной работе; имеющиеся материалы гражданских дел с участием органа управления государственным или муниципальным имуществом; другие документы по необходимости.