Т е м а 7. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Цель занятия: изучение и закрепление теоретических знаний студентами, приобретение навыков и умений правоприменения.

Методика занятия: дискуссия по вопросам темы, обсуждение вариантов выполнения практических заданий.

План Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов. Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов.

Методические рекомендации по изучению темы

По первому вопросу следует знать, что сущность общего надзора раскрывается в ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ", где определены органы, за исполнением законов которыми осуществляется надзор.

Рассматриваемая отрасль надзора, несмотря на то, что законодатель не содержит такой терминологии, традиционно определяется "общим надзором".

Данное направление надзора относительно других направлений деятельности прокурора является наиболее сложным, что обусловлено задачами и разнообразностью поднадзорных объектов.

Осуществляя свои полномочия в данной сфере прокурорского надзора, прокуроры решают совместно с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного развития.

В данной функции прокуратуры наиболее ярко проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, находит прямое проявление деятельность органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, охране прав и свобод личности, общества и государства.

Осуществление общего надзора способствует укреплению законности в государстве, выявлению нарушений закона, установлению и устранению их причин и условий. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и проверку исполнения законов проводят на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Задачи прокуроров при осуществлении общего надзора закреплены в Законе "О прокуратуре РФ" и ведомственных нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, иным законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами, должностными лицами и гражданами. Задачи общего надзора: выявление нарушений закона; установление причин и условий, способствующих нарушениям закона; принятие мер к устранению нарушений закона; принятие мер по предупреждению нарушений закона; принятие мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов; установление лиц, допустивших нарушения законов; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.

Направления (подотрасли) в осуществлении прокурорами надзора за исполнением законодательства: об охране собственности от преступных посягательств; в экономической сфере (законодательства о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного); об охране природы; в социальной сфере (здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании); об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и интересов граждан; о порядке рассмотрения обращений (жалоб, заявлений и предложений) граждан; в сфере борьбы с терроризмом, алкоголизмом и наркоманией; об оружии; о государственной границе; о чрезвычайных ситуациях; о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности; применении мер административного принуждения.

Развитие и деятельность государства связаны с появлением новых проблем, требующих внимания прокуратуры, в указанных и других сферах. Это обстоятельство свидетельствует о том, что перечень основных направлений в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров не является исчерпывающим.

Направления (подотрасли) в осуществлении прокурорами надзора за законностью правовых актов, издаваемых: органами представительной и исполнительной власти; органами местного самоуправления; федеральными министерствами и ведомствами; органами контроля;

министерствами и ведомствами субъектов Федерации; органами военного управления; предприятиями, учреждениями, организациями; должностными лицами; общественными организациями.

Предмет надзора включает: 1) соблюдение Конституции РФ; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Соблюдение Конституции РФ предполагает, что нормы Конституции РФ должны соблюдаться всеми объектами надзора, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Конституция РФ определяет основные права, законные интересы и свободы физических и юридических лиц и имеет прямое действие, что определяет исключительную важность данного предмета надзора.

Определяя предмет надзора, Закон "О прокуратуре РФ" называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта РФ действуют конституции и уставы субъекта РФ, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта РФ. Это обстоятельство обусловливает возможность включения в предмет надзора за исполнением законов и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правового уровня.

Согласно Конституции РФ, составной частью правовой системы РФ являются акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к нормативным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Определение понятия "исполнение законов" включает как активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (собственно исполнение), так и следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми (соблюдение законов).

Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами, - одна из форм исполнения законов. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения (приказы, решения, распоряжения, указания, инструкции и др.). Соответствие правовых актов законам означает, что они должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.

Объекты надзора: 1) федеральные министерства (Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и др.); 2) государственные комитеты (Государственный таможенный комитет РФ и др.); 3) федеральные службы (Служба внешней разведки и др.); 4) иные федеральные органы исполнительной власти (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Управление делами Президента РФ и др.); 5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (думы, законодательные собрания и др.); 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (администрация, правительство и др.); 7) органы местного самоуправления (муниципалитеты, управы); 8) органы военного управления (Министерство обороны РФ и его структурные подразделения и др.); 9) органы контроля (органы вневедомственного контроля - контрольно-ревизионное управление в системе Министерства финансов РФ и др.); 10) должностные лица; 11) органы управления (совет директоров, правление, совет учредителей и др.) и руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции) коммерческих и некоммерческих организаций.

Пределы прокурорского надзора. Прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов объектами надзора не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.

Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.

При ответе на второй вопрос следует подчеркнуть, что полномочия прокурора по осуществлению общего надзора представляют собой совокупность правовых средств, находящихся в распоряжении прокурора, для предупреждения, выявления и пресечения нарушения закона. Полномочия прокурора позволяют своевременно выявить и устранить нарушения законов, их причины, предупредить нарушения законов только в том случае, если активно применяются прокурорами.

Полномочия прокурора по осуществлению возложенных на него функций по надзору за исполнением законов предусмотрены в ст. 22 Закона "О прокуратуре РФ" и условно подразделяются на две группы: а) полномочия по выявлению нарушений закона и б) полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушений.

Полномочия по выявлению нарушений закона закреплены в ч. 1 ст. 22, которая указывает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов; иметь доступ к их документам и материалам, относящимся к правонарушению или способным установить и доказать совершенное правонарушение; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушений - система правовых средств, реализуемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, устранения последствий. В связи с этим прокурор вправе: по основаниям, установленным законом, ставить вопрос о возбуждении производства об административном правонарушении; требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности; предостерегать о недопустимости нарушения закона; в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовать противоречащие закону правовые акты; обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании нормативно-правовых актов недействительными; вносить представление об устранении нарушений закона; принимать меры к обеспечению в установленном законом порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в суды и арбитражные суды в интересах государственных органов, общественных организаций и граждан.

Должностные лица объектов надзора обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя незамедлительно.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, в том числе в сфере общего надзора, влечет за собой установленную законом ответственность.

Ответ на третий вопрос следует раскрывать следующим образом. Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, которыми в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" являются: протест, постановление, представление и предостережение. Выбор формы реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.

Акты прокурорского надзора - индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов).

Реагирование прокуроров должно быть своевременным и оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, динамичным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера

Протест прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых объектами надзора, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ и иным законам РФ.

Протест прокурора не только его право, но и обязанность, поскольку во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Содержание рассматриваемого средства прокурорского реагирования заключается в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (не соответствующие) закону акты, привести акт в соответствие с действующим законодательством, обращенном к должностному лицу или органу, издавшему (принявшему) незаконный акт, либо к вышестоящему органу или должностному лицу, компетентному отменить такой акт.

Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Опротестование правовых актов производится прокурорами в соответствии с их компетенцией и означает, что нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора, тогда как вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными.

Протест приносится в письменном виде и должен содержать следующие обязательные реквизиты: название органа или должностного лица, которым приносится протест; наименование правового акта, находящегося в противоречии с законом; основания, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста; должностное положение, классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом необходимо о дне заседания этого органа сообщить прокурору.

Протест подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста в письменной форме незамедлительно сообщается прокурору.

До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.

Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.

Заявления прокурора о признании недействительными нормативных актов, противоречащих закону и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, направляются прокурором в арбитражные суды.

Представление прокурора об устранении нарушений закона означает право и обязанность прокурора или его заместителя требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний закона объектами надзора, которые причинили или создали реальную угрозу интересам личности, общества или государства, обращенные к органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, обладающим правомочием устранить выявленные нарушения закона.

Представление имеет письменную форму и содержит следующие реквизиты: наименование органа или должностного лица, которому вносится представление; вид нарушения закона, по поводу которого применяется данный акт прокурорского реагирования; краткое изложение установленных прокурором фактов нарушений законам их причин; список должностных и иных лиц, виновных в их совершении; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения представления.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление прокурора. Разновидностями постановлений прокурора, являющихся эффективными средствами устранения нарушений закона, являются постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается прокурором при наличии данных, указывающих на признаки административного проступка, и оформляется мотивированным постановлением, которое направляется для исполнения органу, компетентному применять меры административной ответственности.

Предостережение о недопустимости нарушения закона имеет целенаправленный профилактический характер и применяется, когда прокурор в процессе осуществления общего надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправные деяния, а также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителей общественных (религиозных) объединений и иных лиц.

Применение предостережений - исключительная компетенция прокурора и его заместителя.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам и не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Исключение составляет предостережение о недопустимости экстремистской деятельности.

Применению предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Предостережение оформляется в письменном виде и объявляется должностному лицу под расписку непосредственно в прокуратуре.

Вопросы для самоконтроля Раскройте задачи и содержание прокурорских проверок исполнения законов. Назовите основания проведения проверок исполнения законов и проверок законности правовых актов. В каких случаях прокурорами привлекаются специалисты для участия в проверках исполнения законов? Что понимают под правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов? Перечислите реквизиты протеста и представления. Назовите основания вынесения прокурором постановлений и их виды. Какую роль играет предостережение о недопустимости нарушения законов в предупреждении правонарушений? Какие Вы видите пути повышения эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов?

Практические задания Прокуратурой области было установлено, что администрацией Тамбовской области в 2004 г. было принято несколько незаконных постановлений и распоряжений.

В какой форме возможно реагировать на эти нарушения? Прокурор области принес несколько устных протестов на незаконные постановления Тамбовской областной Думы, принятые в 2005 г.

Правильно ли поступил прокурор области?

Рекомендуемая литература О прокуратуре Российской Федерации : комментарий к Федеральному закону / под ред. проф. Ю.И. Скуратова. - М., 1996. - С. 99 - 125. Руководство для прокуроров по общему надзору / под общ. ред. М.П. Малярова. - М., 1975.

Руководство для прокуроров : метод. пособие. - М., 1993. Николаева, Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении / Л.А. Николаева. - Л., 1978. Практическое пособие для прокуроров по общему надзору / под общ. ред. Н.А. Горшеневой. - М., 1977. Зверев, А.Д. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о труде / А.Д. Зверев. - М., 1977. Берензон, Л.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействие прокуроров с ними при осуществлении общего надзора / Л. Д. Берензон, Ю. Д. Гудкович. - М., 1976. Чурилов, А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о занятости населения : учеб. пособие / А.В. Чурилов. - М., 1994. Беркович, Е.Ф. Прокурорский надзор / Е.Ф. Беркович. - М., 1998. Викторов, И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности : метод. пособие / И.С. Викторов. - М., 1998.