3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд
Существенная роль в закупочном механизме отведена органам, контролирующим размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, направление и использование бюджетных средств на указанные цели. Без анализа информации контролирующих органов о проведении контрольных мероприятий в сфере закупок, их результатов, проверки деятельности таких органов прокурору невозможно сформировать целостную картину о состоянии законности в сфере закупок. Прокурорам надлежит представлять систему указанных органов, их права и обязанности, принципы, пределы компетенции, формы и методы контроля и с учетом этого планировать и проводить проверки деятельности органов контроля. Итак, говоря о закупочных отношениях, следует указать, что они контролируются органами контроля в сфере размещения заказов, а также органами финансового контроля. Органы контроля в сфере размещения заказов Статьей 17 Закона № 94-ФЗ определена система органов контроля в сфере размещения заказов, а также правила деятельности таких органов. Так, система этих органов представлена: уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральными органами исполнительной власти: Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, контролирующей закупки по государственному оборонному заказу; органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации: в большинстве своем функциями контроля в сфере закупок наделяются уже существующие органы власти (финансовые, экономические управления (министерства, отделы). К примеру, органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, является комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области; органами местного самоуправления муниципального района, городского округа. Такими функциями могут наделяться как уже существующие органы местного самоуправления, так и создаваться специальные органы в сфере контроля за размещением муниципального заказа. Например, контрольное управление администрации г.Владивостока является специальным органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании город Владивосток. Органы и организации, подлежащие проверкам в сфере размещения заказа контролирующими органами Объекты проверок (подконтрольные органы, организации) органов контроля в сфере размещения заказа строго определены ст. 17 Закона № 94-ФЗ. Ими являются: заказчик, (уполномоченный орган), специализированная организация; оператор электронной площадки; конкурсная, аукционная или котировочная комиссия; Контроль за исполнением законодательства о размещении заказа указанными объектами проводится органами контроля в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов путем проведения плановых и внеплановых проверок. Полномочия по осуществлению контроля в сфере размещения заказа Полномочия вышеназванных органов контроля в сфере размещения заказов и порядок их реализации определены в ст. 17, 57, 59, 60 Закона № 94-ФЗ. Кроме названных законодательных норм полномочия ФАС России на проведение данного вида контроля, реализуемые непосредственно ФАС России и через территориальные органы, установлены в подпунктах 5.3.1.12 и 5.3.2.4 п.5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331. Создание и функционирование органов контроля в сфере размещения заказов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, порядок реализации их полномочий устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего субфедерального уровня и сведены к следующим: 1) проводить плановые проверки; 2) проводить внеплановые проверки по поступившим жалобам; 3) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, об аннулировании торгов (ст. 17 Закона); 4) в течение 3 рабочих дней со дня выдачи предписания разместить его на официальном сайте (ст. 17 Закона); 5) обращаться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным (ст. 17, 57 Закона); 6) орган контроля в сфере размещения заказа, созданный на муниципальном уровне, при выявлении факта совершения административного правонарушения, в течение 2 рабочих дней обязан передать информацию в уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ (ст.17 Закона); 7) при выявлении факта совершения действия, содержащего признаки состава преступления, в течение 2 рабочих дней со дня выявления передать информацию и подтверждающие документы в правоохранительные органы (ст.17 Закона); 8) при неисполнении предписания применять меры ответственности (за исключением органа контроля, созданного на муниципальном уровне), обратиться в суд, арбитражный суд с требованием о понуждении совершить необходимые действия (ст.17 Закона); 9) принять и рассмотреть жалобы (ч.4 ст.57 Закона); 10) в установленных случаях возвратить жалобу на нарушения размещения заказа (ст.59 Закона ); 11) в течение 2 рабочих дней разместить на официальном сайте информацию о поступлении жалобы и ее содержании; сообщить о месте и времени рассмотрения такой жалобы (ст.60 Закона № 94-ФЗ). Исходя из названных полномочий, в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд деятельность органов контроля в сфере размещения заказов оценивается, исходя из следующих позиций: непосредственное осуществление контроля в сфере размещения заказов путем проведения плановых и внеплановых проверок; осуществление функций органов административной юрисдикции; направление в правоохранительные органы сообщений о преступлениях. Проведение органами контроля в сфере размещения заказа внеплановых проверок регламентируется ст. 57, 59, 60 Закона № 94-ФЗ, иными нормативно-правовыми актами субфедерального уровня. В органах ФАС России проведение внеплановых проверок регламентируется приказом ФАС России от 14.11.2007 г. № 379 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Регламент). Ненадлежащая правовая регламентация вопросов осуществления внеплановых проверок органами контроля в сфере размещения заказа субъектов Российской Федерации, муниципальных образований побуждает прокуроров к принятию мер реагирования, по результатам рассмотрения которых такие акты принимаются либо приводятся в соответствие с действующим законодательством. К примеру, прокурором г. Майкопа опротестовано Положение о временном порядке осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных правовых актов в сфере размещения заказов на территории муниципального образования «Город Майкоп», утвержденное постановлением главы муниципального образования №759 от 29.12.2008. Названным нормативным правовым актом глава муниципального образования «Город Майкоп» устанавливал дополнительные, не предусмотренные законом, основания для проведения внеплановой проверки в сфере контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Протест прокуратуры города удовлетворен постановлением главы муниципального образования «Город Майкоп» №738 от 01.10.2009. При осуществлении контрольных полномочий посредством планирования и проведения плановых проверок возникают проблемы у указанных органов контроля в сфере размещения заказа ввиду отсутствия порядка проведения таких проверок, который до настоящего времени в нарушение ч.3 ст.17 Закона № 94-ФЗ не установлен. Обобщение прокурорской практики указывает на то, что система органов контроля в сфере размещения заказа на уровне субъектов Российской Федерации до сих пор находится в стадии формирования, в отдельных субъектах Российской Федерации деятельность таких органов носит формальный характер. Еще более сложной является ситуация с органами контроля в сфере размещения заказа муниципального уровня, деятельность которых большинство прокуроров оценивают как малоэффективную, так как предоставленные им полномочия по выявлению и пресечению правонарушений фактически не используются. Проверки либо не проводятся, либо носят единичный характер, нарушения закона выявляются в исключительных случаях, тогда как результаты прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях в указанной сфере. В связи с этим первостепенное значение при осуществлении прокурорского надзора должно придаваться вопросам создания таких органов (особенно на муниципальном уровне), полноте и качеству осуществляемых ими функций по контролю за размещением заказа, своевременности принятия и адекватности мер к нарушителям законодательства. В качестве положительного примера прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок органами контроля (при проведении контрольных проверок) можно привести результаты работы прокуратуры Саратовской области. По иску прокурора Перелюбского района Саратовской области признано незаконным бездействие финансового управления администрации района, являющегося уполномоченным органом на осуществление контроля в сфере размещения заказов для муниципальных нужд, которым не исполнялись требования ст. 17 Закона № 94-ФЗ в части проведения плановых проверок в указанной сфере. Решение суда вступило в законную силу. Типичные нарушения в деятельности органов контроля в сфере размещения заказов при проведении плановых и внеплановых проверок. Прокурорско-надзорные мероприятия, их результаты и выводы позволяют выделить и систематизировать следующие типичные нарушения в деятельности территориальных УФАС России, органов контроля в сфере размещения заказов, созданных на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации ими полномочий по выявлению и пресечению правонарушений в сфере размещения заказов в процессе проведения плановых и внеплановых проверок: не соблюдаются сроки (периодичность) проведения плановых и внеплановых проверок на подконтрольных объектах, либо плановые проверки не проводятся вообще; не соблюдается порядок рассмотрения жалоб (в нарушение Регламента), не все доводы, изложенные в жалобах, проверяются; не размещается на официальном сайте необходимая информация по поступившим жалобам; не применяются исчерпывающие меры по выявленным нарушениям законодательства - не вносятся предписания на нарушения законодательства; не контролируется исполнение предписаний; не решается вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности; не используются полномочия по обращению в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным. Осуществление функций органов административной юрисдикции. При проверке исполнения административного законодательства прокурорам важно четко представлять структуру органов контроля, осуществляющих функции органов административной юрисдикции, их полномочия, составы административных правонарушений, подлежащих рассмотрению должностными лицами указанных органов. Структура таких органов определена ст. 23.66 КоАП РФ и представлена следующими органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказом) и её территориальными органами; ФАС России и ее территориальными органами; органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, созданными на уровне субъектов Российской Федерации. Вышеназванные органы административной юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях в сферах размещения заказа и исполнения контрактов, предусмотренных ст. 7.29, 7.30, ч.1 ст. 7.31, 7.32, ч.7 ст.19.5 КоАП РФ, ст. 19.7.2, ст. 19.7.4 КоАП РФ. Вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности уделено значительное внимание в юридической литературе1. В связи с этим нет необходимости освещать в настоящем пособии. Остановимся лишь на отдельных проблемах, которые возникают в процессе правоприменения при решении вопросов о привлечении к административной ответственности за нарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказа и требуют прокурорского вмешательства. Анализ информаций прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что полномочия органов административной юрисдикции органами контроля в сфере размещения заказов, созданными на региональном уровне, используются ненадлежащим образом, а в ряде регионов не использовались совсем. Так, в Хабаровском крае контроль в сфере размещения заказов на краевом уровне был возложен на главное контрольное управление губер- 1 См. Научн.-практич. пособие Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: подготовленное НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. под ред. Ю.Е.Винокурова. натора края, однако лица, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях, определены не были, в связи с чем полномочия в части привлечения виновных лиц к административной ответственности в сфере размещения заказов, управлением не реализовывались. По результатам рассмотрения представления прокурора края, внесенного в адрес губернатора края, принято постановление Правительства края от 02.03.2010 №52-пр «Об утверждении перечня должностных лиц главного контрольного управления губернатора Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях». Взаимодействие органов прокуратуры с органами контроля. При организации прокурорских проверок, учитывая сложность закупочных процедур, на основании ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе использовать следующие формы взаимодействия с органами контроля в сфере размещения заказов: истребование от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений о результатах контрольной работы; привлечение специалистов для выяснения возникших вопросов при проведении «общенадзорных» проверок, к изучению нормативных правовых актов при осуществлении надзора за законностью правовых актов при разрешении наиболее сложных спорных вопросов; поручение проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Как свидетельствует практика взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими органами, наиболее эффективным является привлечение к проверкам размещения заказов специалистов территориальных органов ФАС России. Прокуроры районного звена ограничены в возможностях привлечения специалистов из вышеназванных органов, в связи с чем зачастую привлекают специалистов из органов контроля в сфере размещения заказов муниципального уровня. При осуществлении взаимодействия с контролирующими органами наиболее приемлем следующий алгоритм действий прокурора при привлечении специалистов органов контроля (при поручении проведения проверок органам контроля в сфере размещения заказа): 1) запрос информации о результатах проверок, проводимых ранее контролирующими органами на объекте, подлежащем прокурорской проверке, результатах исполнения вынесенных предписаний; 2) составление плана проверки; 3) формулирование перед специалистами органов контроля вопросов, подлежащих проверке, исходя из компетенции указанных органов, либо формулирование вопросов задания для организации самостоятельной проверки органами контроля; 4) совместный с представителем органа контроля выход на объект проверки и организация предоставления материалов для проверки (при привлечении специалистов органов контроля); 5) проведение непосредственно совместных проверочных мероприятий (при привлечении специалистов органов контроля); 6) истребование справки о проверке от специалиста органов контроля (при привлечении специалистов органов контроля); 7) использование выводов специалистов (материалов проверки органов контроля) при подготовке мер прокурорского реагирования. При привлечении к прокурорской проверке специалиста органа контроля либо поручении проведения проверки органу контроля в сфере размещения заказа прокурор должен составить план проверочных мероприятий. В помощь практическим работникам органов прокуратуры предлагается следующий примерный план проверки, проводимой органами контроля по заданию прокурора. 1. Проверить правомочность участников размещения заказов; 2. Проверить наличие сертификатов, лицензий у участников размещения заказов в случае, если такие требования установлены законодательством и заказчиком; 3. Проверить обоснованность выводов о соответствии технических предложений техническому заданию; 4. Проверить вопрос определения начальной (максимальной) цены контракта; 5. Проверить процедуру определения победителя конкурсов, аукционов, запросов котировок либо правильность применения оснований для размещения заказов у единственного поставщика. 6. Проверить процедуру заключения государственного и муниципального контракта. Важнейшей организационной задачей, от которой зависит качество проверки, является правильное формулирование прокурором перед специалистом органа контроля вопросов, подлежащих проверке, либо задания о проведении проверки. Наиболее распространенным нарушением среди прокуроров при организации привлечения специалистов к проверке является неверное формулирование вопросов перед специалистами. К примеру, в запросах и поручениях о привлечении специалистов из органов ФАС России прокурорами ставится задача проверки исполнения государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам размещения заказов, однако данные вопросы не регламентируются законодательством о размещении заказов, проверка их не входит в компетенцию ФАС России (подп. 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331). Содержание проверяемых вопросов, поставленных перед территориальными органами ФАС России, должно в основном сводиться к проверке правильности выбора заказчиком способа размещения заказа, соблюдения процедур выбранного способа размещения заказа. Определенную помощь прокурору при постановке вопросов для проверки перед специалистами могут оказать алгоритмы размещения заказов (см. п. 3.3 пособия ст. 6971). Органы государственного и муниципального финансового контроля. Помимо органов контроля за размещением заказов законность направления и использования бюджетных средств на закупки товаров, работ, услуг полномочны проверять органы государственного и муниципального финансового контроля, которые указаны в гл. 26 БК РФ, в их числе органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченных ими органов соответственно. Полномочия указанных органов, типичные нарушения в их деятельности, основы организации надзора за исполнением законодательства органами финансового контроля - предмет рассмотрения иного пособия «Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства»63..
Еще по теме 3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд: