Прокурорская проверка соблюдения законности правовых актов в сфере организации и проведения азартных игр
Правовые акты в сфере организации и проведения азартных игр с точки зрения прокурорского надзора, могут быть классифицированы следующим образом: правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере азартных игр; правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в игорных зонах; правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о налоге на игорный бизнес; правовые акты ненормативного (индивидуального) характера, принимаемые налоговыми органами, иными государственными органами, наделенными контрольными функциями в сфере азартных игр; локальные правовые акты организатора азартных игр. К числу локальных правовых актов организатора азартных игр относятся акты, регулирующие следующие вопросы: правила посещения игорного заведения (ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»); правила азартной игры (п. 1 ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»); правовой акт, определяющий предусмотренные к обращению в игорном заведении обменные знаки (Правила совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2007 № 441); принятая организацией учетная политика (п. 3 ст. 5, п. 3, 4 ст. 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете», приказ Минфина России «Об утверждении положений по бухгалтерскому учету» (вместе с «Положением по бухгалтерскому учету «Учетная политика организации» (ПБУ 1/2008)», «Положением по бухгалтерскому учету «Изменения оценочных значений» (ПБУ 21/2008)») от 06.10.2008 № 106н (ред. от 11.03.2009); правила внутреннего контроля (ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, п. 1 Правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, утв. постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке утверждения от 8 января 2003 года № 6). Особенности правовой оценки законности правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере азартных игр Особенность заключается в том, что осуществление азартных игр регулируется гражданским законодательством, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем целью правового регулирования определена защита нравственности, прав и законных интересов граждан (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении. Поэтому федеральный законодатель, определив игорные зоны, разрешил субъектам Российской Федерации установить дополнительные ограничения на проведение азартных игр101. Одновременно в силу ч. 7 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вправе принять до 1 июля 2007 года решения 0 запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений). Однако такие правовые акты могли быть приняты до 01.07.2007 г. Истечение 01.07.2007 г., как пресекательного срока, означает запрет на урегулирование субъектами РФ вопросов ведения Федерации102, это в равной мере касается принятия новых законов и принятия законов о внесении изменений и дополнений в принятые до 01.07.2007 г. Юрисдикционные полномочия субъектов РФ в сфере организации и проведения азартных игр на территории Российской Федерации, полагаем, ограничены вопросами правового регулирования рассматриваемого Закона и сроками принятия соответствующих правовых актов, и реализуются во взаимосвязи с иными федеральными законами, определяющими предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации103. Так, согласно подп. 3 п. 3 ст. 14 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства не может оказываться в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса. Представляется, что публично-правовые образования согласно ст. 6, 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, во взаимосвязи с названными правовыми нормами не правомочны осуществлять бюджетное финансирование в целях организации игорной деятельности. Статья 2 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» иными нормативными правовыми актами. Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» субъектам РФ дозволялось установить дополнительные требования к игорным заведениям (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). Так, Законом Краснодарского края от 13.02.2006 № 985-КЗ «Об игорном бизнесе на территории Краснодарского края» установлено, что игорные заведения не могут быть размещены вне зданий, строений, сооружений, в жилых помещениях, на территории и в зданиях (строениях, сооружениях) действующих детских, образовательных, детско-юношеских спортивных, культурных, религиозных и иных осуществляющих культовую деятельность учреждений (организаций), торговых залах магазинов и павильонов и в радиусе трехсот метров от места расположения образовательных учреждений, детских дошкольных учреждений, а также в территориальных зонах, непосредственно указанных в п. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Иные виды территориальных зон, в которых могут размещаться игорные заведения, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Субъекты игорного бизнеса согласовывают размещение (игорных заведений) с органами местного самоуправления: муниципальных образований, на территории которых расположены игорные заведения, в соответствии с действующим законодательством. Органы местного самоуправления руководствуются положениями настоящей статьи при выделении земельных участков субъектам игорного бизнеса для размещения игорных заведений104. Законом Калужской области № 160-ОЗ от 29.12.2005 «О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области» организаторам азартных игр предписано согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления, запрещено размещение объектов игорного бизнеса в установленных областным Законом местах, а также установлено требование о расположении игровых автоматов в помещении таким образом, чтобы их лицевая (игровая) часть была направлена внутрь помещения, и оборудования объектов игорного бизнеса надписями, предупреждающими о большой вероятности проигрыша105. Закон Рязанской области от 02.02.2006 № 1-ОЗ «О размещении игорных заведений на территории Рязанской области» (с изм. от 30.01.2007 № 17-ОЗ) также устанавливает порядок согласования размещения игорных заведений на территории Рязанской области и требования к размещению этих объектов106 107 108. Закон Мурманской области «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Мурманской области» устанавливает ограничения по целевому назначению помещений (запрещено размещение игорных заведений в зданиях и помещениях организаций культуры, искусства, физической культуры, спорта, науки, ..., социального обслуживания, Л ..., домах отдыха) . Законом Кемеровской области от 16.05.2006 № 61-ОЗ «О размещении объектов игорного бизнеса» предусмотрены требования к размещению объектов игорного бизнеса - объекты игорного бизнеса (игровые столы, игровые автоматы) не могут быть размещены в жилых помещениях, в нежилых помещениях в многоквартирных домах, включая пристройки, в объектах торговли (в том числе магазинах, торговых комплексах центрах, павильонах, киосках, палатках, на рынках и ярмарках), в объектах общественного питания и бытового обслуживания, в зданиях вокзалов, аэро- и речных портов, в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность, в объек- -5 тах образования, здравоохранения культуры . Принятые субъектами Российской Федерации правовые акты согласно предоставленным полномочиям направлены: 1) на установление ограничений деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон), в том числе: требования к игорным заведениям; запрет деятельности по организации и проведению азартных игр (о запрете использования игровых автоматов, игровых столов, в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений) с 01.07.2007 г.109 Так, приняты Закон Курской области от 27.02.2007 № 1-ЗКО «О запрете на территории Курской области деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов»110; Закон Челябинской области от 30.05.2007 № 145-30 «О запрете деятельности залов игровых автоматов на территории Челябинской области»111 112; Закон Ленинградской области от 18.06.2007 № 96-оз «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр в залах игровых автоматов на территории Ленинградской области»; Закон Республики Башкортостан от 21.06.2007 № 437-З «О запрете на территории Республики Башкортостан деятельности по организации и проведению азартных игр с использовани- 3 ем игровых автоматов» и др ; 2) на полный запрет всей деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации. Так, приняты Закон Ставропольского края от 03.07.2007 № 23-кз «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ставропольского края»113; Закон Иркутской области от 14.06.2007 «О запрете на территории Иркутской области деятельности по организации и проведению азартных игр»114; Закон Республики Татарстан от 05.04.2006 № 25-ЗРТ «О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан»115 и др. Принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу названного Федерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие (ч. 8 ст. 16 названного Закона)116. Следует обратить внимание, что налог на игорный бизнес отнесен к региональным налогам (ст. 14 НК РФ) и поэтому вводится в действие по усмотрению и при наличии экономического обоснования субъекта РФ, взимается только в случае принятия закона субъекта РФ о введении на территории этого субъекта РФ игорного налога. При проверке законности введения налога на игорный бизнес правовая оценка дается на соответствие требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Налогового кодекса РФ (ст. 3, 5, 6, 8, 12, 14, 16, 17, гл. 29), Бюджетного кодекса РФ (ст. 56, 1741), при этом принятие правового акта о введении на территории соответствующего публично-правового образования налога на игорный бизнес, по срокам принятия, должно отвечать требованиям Бюджетного кодекса (абз. 2 п. 2 ст. 174117 БК РФ)1.