5. Прокурорская проверка исполнения бюджетного законодательства о бюджетном устройстве и бюджетном процессе
Прокурорская проверка исполнения бюджетного законодательства о бюджетном устройстве и бюджетном процессе представляет собой исследование вопросов соблюдения установленного для всех уровней бюджетной системы процессуального порядка исполнений бюджета, законности и обоснованности действий участников бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы, деятельность которых составляет предмет прокурорского надзора, согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурорская проверка исполнения бюджетного законодательства о бюджетном устройстве и бюджетном процессе представляет собой исследование следующих вопросов: 1. Соблюдение требований законности на первой стадии бюджетного процесса «Правовое урегулирование отношений в бюджетной сфере». Правовое урегулирование правоотношений в бюджетной сфере имеет две сферы: отношения, возникающие в сфере бюджетного управления соответствующего уровня бюджетной системы, и отношения, возникающие в бюджетной сфере между публично-правовыми образованиями различного уровня. Участники нормотворческой деятельности в бюджетных правоотношениях Участниками нормотворческой деятельности являются: законодательный (представительный) орган власти (ст. 153, ст. 3 БК РФ); Президент России, Правительство России, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) (ст. 3, п. 1 ст. 154 БК РФ); финансовый орган (п. 2 ст. 154, 165, 166 БК РФ) (на федеральном уровне бюджетной системы правом нормотворческой деятельности наделено Федеральное казначейство Минфина России). Другие участники бюджетного процесса также, хотя и в меньшей степени, наделены правом и обязанностью регулировать отношения по управлению средствами бюджета, отнесенными к их ведению, в пределах приданого статуса. Урегулирование правоотношений, возникающих в сфере бюджетного управления бюджета соответствующего уровня бюджетной системы (ст. 29, 30, 31.1 БК РФ). Таблица 1 Законодательному (представительному) органу власти предписывается 1. Принять правовые акты о создании органа бюджетного контроля и определении его полномочий ст. 6, 31, 153, п. 1 и 3 ст. 157, 265 БК РФ. 2. Определить период действия закона (решения) о бюджете (на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) п. 4 ст. 169 БК РФ 3. Определить срок внесения проекта закона (решения) о бюджете п. 1 ст. 185 БК РФ 4. Установить порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения ст. 187 БК РФ 5. Установить порядок рассмотрения проекта закона о бюджете государственного внебюджетного фонда и его утверждения (для субъектов Российской Федерации) ст. 187 БК РФ 6. Установить порядок изменения параметров планового периода бюджета (бюджета территориального государственного внебюджетного фонда для субъекта Российской Федерации) в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период п. 4 ст. 184.1 БК РФ законодательным (представительным) органом власти допускается 7. Принятие правовых актов об установлении особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса п. 3 и 4 ст. 152 БК РФ 8. Создание Резервного фонда субъекта Российской Федерации п. 1 ст. 81.1 БК РФ. Таблица 2 К ведению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) относится издание правовых актов: 1. о создании в системе исполнительных органов бюджетно-финансового контроля и определении их полномочия ст. 6, 31, 154, п. 2 и 3 ст. 157, ст. 266270.1 БК РФ 2. о придании собственным органам соответствующих статусов участников бюджетного процесса в целях реализации ст. 38.1 БК РФ согласно положениям п. 2 ст. 1 БК РФ 3. о порядке осуществления полномочий главных администраторов доходов соответствующего и нижестоящего уровней 1 (п. 4, 5 ст. 160.1 БК РФ) 4. определение уполномоченного органа на разработку прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период п. 6 ст. 173 БК РФ 5. о порядке и сроках составления проекта бюджета ст. 8, 9, п. 2 ст. 169, п. 2, 3 ст. 184, 185 БК РФ 6. об установлении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий 2 п.3, п.4 ст. 69.2 БК РФ, Федерального закона «Об организации предоставле- 1 Так, Правила осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 995 Так, постановлением Правительства Российской Федерации 29.12.2008 № 1065 утверждено Положение о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями. ния государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210- ФЗ 7. о порядке разработки прогноза социальноэкономического развития соответствующего публично-правового образования 15 п. 2 ст. 173 БК РФ 8. о форме и порядке разработки среднесрочного финансового плана п. 2 ст. 174 БК РФ 9. о порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации п. 1 и 2 ст. 179 БК РФ 10. о порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации п. 1 и 2 ст. 179 БК РФ. 11. установить порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочной целевой программы ст. 179 БК РФ 12. порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ ст. 179 БК РФ 13. порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда исполнительных органов государственной власти (местных администраций) 16 п. 6 ст. 81 БК РФ 14. установить порядок ведения реестра расходных обязательств 17 п. 4, 5 ст. 87 БК РФ Указанными органами допускается 15. установление особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса в порядке, предусмотренном п. 3, 4 ст. 152 БК РФ; 16. утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) п.3 ст. 174 БК РФ. Финансовому органу предписано: разработать порядок и методику планирования бюджетных ассигнований (п. 1 ст. 174.2 БК РФ)18; установить порядок составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ)19; состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ)20; установить порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи (п.1 ст. 217 БК РФ)21; состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ)22 23; установить порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований по ис-5 точникам финансирования дефицита бюджета (абз. 2 ст. 219.2 БК РФ) ; установление порядок открытия и ведения лицевых счетов (абз. 2, 3 ст. 220.1 БК РФ)24; установить порядок исполнения бюджета по расходам (ст. 8, 9, п. 1 ст. 219 БК РФ); установить перечень документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств (п. 5 ст. 219 БК РФ)1; установить порядок доведения средств из бюджетов при выполне- л нии условий, установленных бюджетом (абз. 2 п. 1 ст. 74 БК РФ) ; установить порядок завершения операций по исполнению бюджета -5 в текущем финансовом году (п. 1 ст. 242 БК РФ) ; Допускается установление: случаев и порядка утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования) согласно ст. 226.1 БК РФ. Главный распорядитель бюджетных средств принимает правовые акты (ст. 158 БК РФ): об утверждении перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности 25 26 27 28. Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета принимает аналогичные правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета и об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (ст. 160.2 БК РФ). Г лавный администратор доходов бюджета принимает правовые акты по аналогичным вопросам (п. 1 ст. 160.1 БК РФ). Следует иметь в виду, что представленные вопросы правового регулирования согласно требованиям ст. 5, 26.1 Закона № 184-ФЗ, ст. 7, 44 Закона № 131-ФЗ отражаются в Конституциях (Уставах) публичноправовых образований, положениях о структурных подразделениях органов власти, ввиду наличия вопросов общей организации деятельности органов власти, но могут быть и сведены в специальном правовом акте о бюджетном процессе и бюджетном устройстве соответствующего публично-правового образования. Правовые акты главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита носят ненормативный (локальный, внутриведомственный) характер. Урегулирование правоотношений, возникающих в бюджетной сфере между публично-правовыми образованиями различного уровня При проверке полноты и законности правового регулирования в межбюджетной сфере следует также обратить внимание на распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года», а также полномочия Минфина России, предусмотренные ст. 165 БК РФ, предоставляющие право разрабатывать проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета) и направлять в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета)29 30 31. В соответствии со ст. 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено: установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. К бюджетным полномочиям муниципальных образований ст. 9 БК РФ относит определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. К бюджетным полномочиям муниципальных районов (относительно двух уровневой структуры местного самоуправления) помимо названных полномочий отнесено: установление нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Законами субъекта Российской Федерации утверждаются: порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты (п. 1 ст. 137 БК РФ); порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты (п. 1 ст. 138 БК РФ); субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 140 БК РФ); порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта Российской Федерации (абз. 2 п. 1 ст. 142.1 БК РФ). При регулировании межбюджетных правоотношений запрещено урегулирование их в правовом акте о бюджете. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен: различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов (п. 4 ст. 138 БК РФ); иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций) (ст. 139.1 БК РФ); предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 142.2 БК РФ). Согласно государственному устройству соответствующего субъекта РФ: цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 139 БК РФ); распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 139 БК РФ). В случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями (ст. 142.4 БК РФ). 2. Соблюдение требований законности на второй стадии бюджетного процесса «Правовое обеспечение законности бюджетного процесса» Эта стадия имеет два самостоятельных этапа: 1- й этап. Совершение действий по обеспечению единства бюджетного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции, ст. 29, 38, 38.1 БК РФ и др.). 2- й этап. Издание органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных на обеспечение законности исполнения бюджета по расходам. Законодатель не ограничивает действие таких правовых актов периодом бюджета. Представляется, что это могут быть как правовые акты постоянного действия, так и акты ограниченного действия, принимаемые после утверждения правового акта о бюджете. 1- й этап. Совершение действий по обеспечению единства бюджетного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст.5 Конституции, ст. ст. 29, 38, 38.1 БК РФ и др.) 1. Заключение договора на кассовое обслуживание исполнения бюджета (ч. 4 ст. 215.1, 166.1, 241.1 БК РФ)32. Публично-правовое образование в лице соответственно высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), финансового органа заключает договор с территориальным органом Федерального казначейства о кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Следует иметь в виду, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества (ч. 4 ст. 215.1 БК РФ). 2. Открытие публично-правовому образованию единого счета бюджета в Банке России (его территориальных подразделениях) (ст. 155, 156 БК РФ)33. На основании Соглашения по кассовому обслуживанию исполнения бюджета территориальный орган Федерального казначейства заключает договор с Банком России (его территориальными подразделениями, подразделениями расчетной сети Банка России и в кредитных организациях) об открытии счета бюджета соответствующего публично-правового образования. Согласно ч. 6 ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений ст. 38.2, 156 БК РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным ч. 5 ст. 215.1 БК РФ. 3. Открытие лицевого счета публично-правового образования (ст. 220.1 БК РФ)34 35. 4. Совершение участниками бюджетных правоотношений соответствующего уровня действий по обеспечению законности предоставления и использования ими бюджетных средств. 2- й этап. Издание органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных на обеспечение законности исполнения Л бюджета по расходам ; Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителю исполнительно - распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) предписано: установить порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями (п. 1 ст. 78.1 БК РФ); установить порядок предоставления бюджетных средств под условием (п. 1 ст. 74 БК РФ); установить порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (подп. 2, 3 п. 2 ст. 78 БК РФ). Этот правовой акт должен урегулировать определенные вопросы, перечисленные п. 3 ст. 78 БК РФ (иными словами прокурору следует проверять структуру правового акта); порядок определения объема и предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям (п. 1 ст. 78.1 БК РФ, в ред. Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ); порядок определения объема и предоставления субсидий иным - не государственным (муниципальным) учреждениям (абз. 3 п. 2 ст. 78.1 БК РФ, в ред. Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ); установить порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ, Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 24.07.2007) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»36 37. определить условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов (абз. 2 п. 2 ст. 93.3 БК РФ) согласно закону (решению) о бюджете; порядок проведения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту (п. 10 ст. 93.2 БК РФ) . Следует учитывать, что бюджетные кредиты (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ), предоставляются иным публичноправовым образованиям. Предоставление бюджетного кредита юридическому лицу возможно исключительно федеральным бюджетом; установить предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) (п. 2 ст. 114 БК РФ, Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Согласно п. 2 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете; установить порядок размещения бюджетных средств на банковских депозитах (п. 2 ст. 236 БК РФ) (для субъекта России)38. 3. Соблюдение требований законности на третьей стадии бюджетного процесса «Составление, рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета Третья стадия включает два этапа. На данной стадии находят отражение большинство принципов бюджетной системы, в основе которых единство бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) и самостоятельности бюдже- тов (ст. 31 БК РФ), наиболее ярко проявляется принципы полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ), сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ), прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ). Методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляет Минфин России (ст. 165 БК РФ). 1- й этап. Составление проекта бюджета исполнительной ветвью власти (ст. 169-184 БК РФ). Составление бюджета осуществляется на период, установленный законодательным (представительным) органом власти на один год (очередной финансовый год) либо на три года (очередной финансовый год и плановый период) (п. 4 ст. 169 БК РФ) и в срок, определенный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (главой местной администрации (п. 2 ст. 169, ст. 184 БК РФ). В соответствии со ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.39 Этот этап включает следующие последовательные действия: ревизия субуровневых правовых актов (из правовых положений п. 2 ст. 174.1, п. 2 ст. 174.2 БК РФ); рассмотрение и утверждение долгосрочных целевых программ (абз. 2 п. 2 ст. 179 БК РФ); ежегодная оценка эффективности реализации каждой долгосрочной целевой программы (п. 3 ст. 179 БК РФ). На эти мероприятия Бюджетным кодексом РФ установлен срок - не позднее одного месяца до дня внесения проекта бюджета в законодательный (представительный) орган) (ст. 179 БК РФ); составление прогноза социально-экономического развития территории (ст. 173, п. 1 ст. 184 БК РФ). Так, порядок составления прогноза социально-экономического развития Российской Федерации определен Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и Постановлениями Правительства РФ от 04.01.1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики»; от 20.12.1998 № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»; от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки прогноза социально экономического развития Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации"). составление прогноза доходов бюджета (п. 1 ст. 174.1 БК РФ); планирование бюджетных ассигнований (ст. 174.2 БК РФ, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») в соответствии с установленными сроками и методиками планирования (п. 2, 4 ст. 69.2, п. 3 ст. 174.2 БК РФ). Так, нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 990 (ред. от 31.12.2009). Порядок планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 и на плановый период 2010 и 2011 годов утвержден приказом Минфина РФ 17.04.2008 № 47н. Методические рекомендации по определению расчетнонормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений утверждены приказом Минфина России от 22.10.2009 № 105н, и др. Главные распорядители (распорядители) дают получателям бюджетных средств, созданным им государственным (муниципальным) учреждениям, государственные (муниципальные) задания (ст. 69. 2 БК РФ). Относительно средств федерального бюджета основой правового регулирования являются: Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (ред. от 02.10.2009); Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» (вместе с «Положением о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями») (ред. 30.04.2009); Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» (ред. от 15.06.2009); Приказ Минфина России от 22.10.2009 № 105 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений». Получатели бюджетных средств согласно полученному заданию формируют и направляют главному распорядителю (распорядителю) бюджетную заявку40. Учитываются нормативы финансовых затрат. Главный администратор доходов бюджета представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета (п. 1 ст. 160. 1 БК РФ). Главный администратор источников финансирования дефицита (администратор источников финансирования дефицита) бюджета осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета (п. 1 ст. 160. 2 БК РФ). Орган, уполномоченный орган на разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период (п. 6 ст. 173 БК РФ) составляет прогноз социальноэкономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств (п. 1 ст. 169 БК РФ). В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы наделены правом получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления (п. 1 ст. 172 БК РФ). Финансовый орган обобщает документы, представленные участниками бюджетного процесса, разрабатывает документы, отнесенные к их ведению, и составляет проект бюджета. Проект бюджета и документы, перечисленные в ст. 184.2 БК РФ, представляются соответственно высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителю исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) для представления проекта бюджета законодательному (представительному) органу. На данной стадии бюджетного процесса разрешается вопрос о необходимости получения межбюджетных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов (п. 8 ст. 130, п. 8 ст. 131, п. 6 ст.136 БК РФ). Г лавные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке (п. 5 ст. 133 БК РФ). Завершается данный этап составлением проекта бюджета, документов и материалов, предоставляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 184. 2 БК РФ) и проведением публичных слушаний (п. 6 ст. 26. 13 Закона № 184- ФЗ, п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона № 131-ФЗ). 2- й этап. Рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета (ст. 185 БК РФ, ст. 184.1-191 БК РФ, Федеральный закон от 27.07.2010 № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении») проводится с соблюдением требований прозрачности и открытости (абз. 2 ст. 36 БК РФ). Прокурору следует обратить внимание, что сроки внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение определяются законодательным (представительным) органом самостоятельно, однако в силу п.1 ст. 185 БК РФ они должны быть не позднее 1 ноября текущего года (для субъекта Российской Федерации) и 15 ноября текущего года (для муниципальных образований). Сроки рассмотрения проекта бюджета определяются законодательным (представительным) органом самостоятельно, но в силу п. 2 ст. 187 БК РФ должны обеспечивать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ. Этот этап включает следующие последовательные действия: внесение Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований на рассмотрение законодательных (представительных) органов проектов бюджета с документами, предусмотренными ст. 184.2 БК РФ; экспертизы долгосрочных целевых программ; проекта бюджета собственным органом бюджетно-финансового контроля (п. 1 ст. 157 БК РФ); рассмотрение и утверждение бюджета законодательным (представительным) органом (ст. 153 БК РФ). Одновременно должно быть обеспечено соблюдение принципа прозрачности (открытости) бюджета, а именно обязательная открытость для общества и средств массовой информации: проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией) (ст. 36 БК РФ, ст. 6, 9 Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.) Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), глава муниципального образования (глава местной администрации) должен совершить следующие общеобязательные действия: подписать (ратифицировать) правовой акт о бюджете либо наложить вето в случаях, предусмотренных законом (п. 2 ст. 8 Закона № 184- ФЗ, ч. 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ; направить в официальные печатные издания (и иные средства массовой информации в случаях, предусмотренных законом) утвержденный бюджет для опубликования (ст. 36 БК РФ); направить утвержденный бюджет, консолидированный бюджет в финансовый орган вышестоящего уровня (ст. ст.7, 8, 9 БК РФ); направить бюджет для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (в территориальных органах Минюста России).41 Итоговый документ - закон (решение) о бюджете (бюджет). Контроль (надзор) за законностью правовых актов публичноправовых образований и отсутствием в них коррупциогенных факторов проводится в общем порядке, установленном для нормативных правовых актов, независимо от сферы правового регулирования и в порядке предусмотренном бюджетным законодательством. Органы государственного (муниципального) контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации (п. 1 ст. 157 БК РФ). Относительно соблюдения законности при совершении предписанных Бюджетным кодексом РФ действий следует обратить внимание, что в силу п.1 ст. 130, п.1 ст. 136 БК РФ межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства. При установлении факта незакрытая в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях счетов, подлежащих открытию органами Федерального казначейства для публично - правовых образований, операции по ним подлежат приостановлению на основании направляемых в порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством и его территориальными органами, представлений о приостановлении операций. 42 4. Соблюдение требований законности на стадии бюджетного процесса « Исполнение правового акта о бюджете». Наиболее динамичная стадия бюджетного процесса. Наиболее ярко на данной стадии реализуются все принципы бюджетной системы, особое место среди которых занимает принцип адресности и целевого использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ), принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Эта стадия содержит несколько этапов, взаимосвязанных, но относительно самостоятельных. 1-й этап. Правовое обеспечение исполнения бюджета. Формирование документов правового обеспечения исполнения бюджета производится с момента принятия бюджета в сроки, установленные субуровневым законодательством, до начала финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190, 191 БК РФ. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ст. 215.1 БК РФ). Финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) организует исполнение бюджета. Финансовый орган формирует сводную бюджетную роспись (ст. 6, 217, 215.1 БК РФ). Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа (п.1 ст. 217 БК РФ)43. Финансовый орган доводит утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам до главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджета до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190, 191 БК РФ (п. 5 ст. 217 БК РФ). 44 Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (217.1 БК РФ).45 2-й этап. Главные распорядители бюджетных средств составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, автономным учреждениям и исполняет соответствующую часть бюджета (подп. 5 п.1 ст. 158 БК РФ). Главные распорядители (главные администраторы источников) доводят показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств до соответствующих подведомственных распорядителей (получателей) средств федерального бюджета (администраторов источников) до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190,191 БК РФ. Ведение бюджетной росписи и изменение лимитов бюджетных обязательств осуществляет главный распорядитель (главный администратор источников) посредством внесения изменений в показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств. Относительно средств федерального бюджета правовые акты главных распорядителей должны быть приняты согласно Бюджетному кодексу РФ и Порядку составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденного приказом Минфина России от 17.12.2008 № 143н (с послед. изм. и доп.). 3- й этап. Получатели бюджетных средств на основании полученных данных составляют бюджетную смету и представляют ее на утверждение распорядителю, главному распорядителю бюджетных средств. Главный распорядитель расходов (распорядитель) утверждает бюджетную смету согласно п. 5 ст. 158, ст. ст. 161, 70, 221 БК РФ46. Представляется, что содержанием контрольной функции главного распорядителя расходов (распорядителя) является обеспечение легитимности, сопоставимости документов правового обеспечения бюджета как между собой, так и с положениями закона (решения) о бюджете (подп. 1 п. 1 ст. 158 БК РФ). Главный администратор доходов бюджета представляет сведения для составления и ведения кассового плана (п. 1 ст. 160.1 БК РФ). Таким образом, документами правового обеспечения являются: сводная бюджетная роспись (ст. 217 БК РФ), включая уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств (факультативный документ) (ф. 0504822) (ст. 226.1 БК РФ), бюджетная роспись (ст. 219.1 БК РФ); кассовый план (ст. 217.1 БК РФ); смета казенного учреждения (ст. 221 БК РФ) и иные документы, составляемые согласно приказу Минфина России «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» от 30.12.2008 № 148н. Следует учитывать экономический характер бюджета и, следовательно, возможные изменения в бюджет и документы правового обеспечение исполнения бюджета, но в установленном порядке и как в связи с изменениями, вносимыми в правовой акт о бюджете, так и без таковых (ст. 217 БК РФ). Например, документ (справка) об изменении сводной бюджетной росписи бюджета и лимитов бюджетных обязательств на финансовый год и плановый период в связи с внесением изменений в утвержденные показатели сводной росписи на очередной финансовый год и первый год планового периода в связи с принятием закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период). Представляется, что изменения в правовой акт о бюджете, сводную бюджетную роспись влечет обязательное внесение изменений и дополнений в иные документы правового обеспечения исполнения бюджета.47 4- й этап. Исполнение бюджета по расходам. Бюджетные средства направляются на: обеспечение деятельности органов публично-правовых образований их должностных лиц, казенных учреждений (в том числе на оплату труда их работников и материально-техническое содержание помещений); публичные обязательства; развитие публично-правового образования соответствующего уровня. Процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам является общим и включает в себя некоторые особенности по финансированию расходов, направленных на развитие публично-правового образования соответствующего уровня, вызванные специфичностью правоотношений. Общий процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам. Исполнение бюджета по расходам означает совершение следующих последовательных действий, которым предшествует предварительный и текущий бюджетно-бухгалтерский контроль: принятие бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (ст. 162, п. 3, п. 4 ст. 219 БК РФ), согласно требованиям ст. 34, 72, 70, 161 БК РФ, Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Гражданского кодекса РФ и др.); подтверждение денежных обязательств, а именно получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Перечень документов образуется согласно требованиям правового обеспечения исполнения бюджета, правоспособности и бюджетоспособности получателя бюджетных средств; целевого назначения бюджетных средств; бюджетного процесса и бюджетного учета (см.: п. 2, 4 ст. 219 БК РФ)48; санкционирование оплаты денежных обязательств (п. 2 ст. 219 БК РФ), означающее совершение органом, исполняющим бюджет, разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ49. Так, относительно средств федерального бюджета общий Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета утвержден приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н. Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета утвержден приказом Минфина России от 19.09.2008 № 98н (ред. 10.12.2009). Имеют место и специальные правовые акты, например, приказ Минфина России от 16.07.2010 N 72н «О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абз. 2 п.1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Санкционирование оплаты денежных обязательств федерального бюджета осуществляют территориальные органы Федерального казначейства (по месту открытия лицевого счета). Санкционирование оплаты денежных обязательств регионального (местного) бюджетов, как правило, сопровождается предварительной проверкой должностными лицами главного распорядителя (распорядителя) (контрольно-ревизионными органами) (подп. 1, 3 п.1, п. 11 ст. 158, ст. 269 БК РФ). Далее орган бюджетнофинансового контроля финансового органа (п.1 ст. 219, 266 БК РФ), территориальный орган Федерального казначейства осуществляет кассовые выплаты из бюджета на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета (ст. 241, 267 БК РФ).50 Содержанием контрольной функции является проверка документов правового обеспечения бюджета, показателей бюджета в действующей редакции, полнота представленных документов, соответствие цели бюджетного финансирования и представленных документов, соблюдение установленных пределов бюджетного финансирования, т.е. законности, обоснованности и результативности расходования бюджетных средств. Таким образом, следующим шагом является: проведение кассовых выплат соответствующим территориальным органом Федерального казначейства (ст. 166.1, 241.1 БК РФ), положение о межрегиональных электронных расчетах, осуществляемых через расчетную сеть Банка России, утв. ЦБ РФ 23.06.1998 № 36-П (ред. от 13.12.2001), указание ЦБ РФ от 24.04.2003 № 1274-У; подтверждение исполнения денежных обязательств (п. 6 ст. 219 БК РФ). Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств. На данном этапе формируются: первичные оправдательные документы (ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с послед. изм. и доп.), Инструкция по бюджетному учету, утв. приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н), позволяющие обосновать легитимность получения утвержденных сметой расходов. Следует также иметь ввиду, что согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете» первоначальный контроль должен быть осуществлен главным бухгалтером (ст. 7); документы на получение средств из бюджета. Законодатель устанавливает особенности исполнения бюджетов, установленные федеральными законами (ст. 241 БК РФ): проведение последующего контроля (ст. 157, гл. 25.2 БК РФ); формирование бюджетной отчетности. Особенности по финансированию расходов, направленных на развитие публично-правового образования соответствующего уровня. Эти особенности, по нашему мнению, связаны в первую очередь с формой бюджетных ассигнований и, как следствие, лицом, вовлеченным в бюджетный процесс (фактическим (непосредственным) получателем средств из бюджета, лицом, не являющимся получателем бюджетных средств согласно нормам Бюджетного кодекса РФ), а именно: предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ); предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями (ст. 78.1 БК РФ); предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 80 БК РФ); а также направление бюджетных инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ). Особенностью на данной стадии являются наличие дополнительных этапов и требований к: обоснованию установления бюджетом таких расходов (наличие программ (долгосрочных целевых, адресной инвестиционной, ведомственной целевой), а также утверждения порядка получения бюджетных средств и др.); выбор фактического получателя бюджетных средств, отрасли народного хозяйства, а также заключение специальных актов: об увеличении уставного фонда государственного (муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, в том числе акты о внесении изменений в устав и государственной регистрации изменений в учредительные документы (п. 5 ст. 79 БК РФ, Гражданский кодекс РФ, ст. 14 Федерального закона от 14.11.2002 № 161- ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»); об увеличении основных средств государственного (муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (п. 5 ст. 79 БК РФ); договор между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также местной администрацией муниципального образования и юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80 БК РФ); об оформлении доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, при предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями; о внесении изменений в устав и государственную регистрацию изменений в учредительные документы (п. 1 ст. 80 БК РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») и др. Относительно средств федерального бюджета следует учитывать требования, в том числе, постановления Правительства РФ от 30.04.2008 № 324 «Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы» (ред. от 31.03.2009), от 01.03.2008 № 134 (ред. от 31.12.2009) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»; приказ Минрегиона России от 15.07.2009 N 296 «Об утверждении Порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также предоставления сведений, включаемых в указанный реестр». Последующие этапы направлены на обеспечение исполнения бюджетных расходных обязательств (бюджетных обязательств) и венцом исполнения бюджета является этап завершения текущего финансового года (ст. 242 БК РФ). Относительно федерального бюджета Порядок завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году утвержден приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н (ред. от 17.12.2009). Исполнение бюджета по доходам (ст. 218 БК РФ) Целью деятельности участников бюджетного процесса на этой стадии является своевременное и полное зачисление на счет бюджета источников его формирования (ст. 41 ГК РФ), обеспечение расходной части бюджета. Участниками данного этапа в первую очередь являются главные администраторы доходов (администраторы доходов) (ст. 160.1, п. 2 ст. 20 БК РФ). Следует учитывать, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 41 БК РФ), законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах (ст. 39 БК РФ). По налоговым источникам орган контроля - ФНС России (ст. 30 НК РФ), администраторами доходов бюджета выступают органы публично-правовых образований различных уровней, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляют уведомление в орган Федерального казначейства, осуществляют иные бюджетные полномочия по обеспечению поступления в бюджет доходов. Источники формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ перечисляются плательщиками непосредственно на счета органов Федерального казначейства (ст. 40 БК РФ). Территориальные органы Федерального казначейства осуществляют операции на едином счете бюджета, ведут учет средств бюджетов, производят распределение средств между бюджетами бюджетной системы РФ, совершают иные действия по кассовому исполнению бюджета (ст. 241.1, 166.1, 215.1, 168, 218 БК РФ; постановление Правительства РФ от 28.08.2001 № 631 «Об утверждении Правил взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах территориальных органов Федерального казначейства» (ред. от 02.03.2005); приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.02.2010). Перечисление средств осуществляется согласно Положению о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденному ЦБ РФ 03.10.2002 № 2-П, Положению о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации, утвержденному ЦБ РФ 01.04.2003 № 222-П, и др. Администраторы источников финансирования дефицита бюджета (ст.160. 2, п. 2 ст. 23 БК РФ) осуществляют контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность. Г лавный администратор источников финансирования дефицита бюджета обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности (п.1 ст. 160. 2 БК РФ). С точки зрения прокурорского надзора основным вопросом рассматриваемого этапа исполнения бюджета является более масштабный вопрос сохранения экономической основы публично-правового образования (п. 1 ст. 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); соблюдение своевременности и полноты передачи имущества в связи с изменениями вопросов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (абз. 1 п. 1 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абз. 1 ч. 1, чч. 2-4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Передача имущества между публично-правовыми образованиями различных уровней регламентируется ст. 84, 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Правилами составления переданного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 № 903, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 137-ФЗ, приказом Минэкономразвития России от 13.07.2009 № 270 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по исполнению государственной функции «Осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, принятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность»). Внимания требует законность совершения сделок с государственным (муниципальным имуществом) как составляющим казну публичноправового образования, так и закрепленного за созданными им юридическими лицами. Одновременно следует иметь ввиду, что в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными администраторами средств федерального бюджета с учетом Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах издан приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета». Обеспечение сбалансированности бюджета В соответствии со ст. 215.1 БК РФ исполнение бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Основным участниками данной стадии являются исключительно Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования, а в случаях, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ, и финансовый орган. Основаниями по принятию мер обеспечения сбалансированности бюджета является дефицит бюджета соответствующего уровня (утверждение в законе (решении) о бюджете дефицита бюджета: ст. 23, 92, 92.1, 184.1 БК РФ, и источников его финансирования, согласно классификации источников финансирования дефицитов бюджетов: ст. 19, 23 БК РФ), а также имеющиеся долговые обязательства (гл. 14 БК РФ, ст. 99, 100, 107 БК РФ). Утверждение в законе (решении) о бюджете предельного объема долга регламентировано ст. 107, 111 БК РФ, программ государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных образований - ст. 110.1 БК РФ, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации - ст.110.2 БК РФ. Средствами обеспечения сбалансированности бюджета согласно ст. 23, 95, 96 БК РФ являются: продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности (ст. 93.1 БК РФ); государственные (муниципальные) заимствования (ст. 103 БК РФ), выпуск ценных бумаг (ст. 95, 114 БК РФ); предоставление государственных (муниципальных) гарантий (ст. 115, 115. 2 БК РФ); получение кредитов кредитными организациями в валюте Российской Федерации; получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 93.3 БК РФ); получение формы межбюджетных трансфертов. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 101 БК РФ). Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования (п. 3 ст. 101 БК РФ). Документы, формируемые на данном этапе: нормативные правовые акты о выборе средства сбалансированности бюджета; акты, предусмотренные соответствующим отраслевым законодательством; гражданскоправовые договоры, соглашения; учет и регистрация государственных (муниципальных) долговых обязательств в соответствующей Долговой книге субъекта Российской Федерации, муниципального образования, направляемая финансовыми органами в Министерство финансов Российской Федерации. Исполнение судебных решений по взысканиям к бюджету (ст. 239, гл. 24.1 БК РФ) В силу п. 2, 3 ст. 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом РФ. Исполнение судебных решений по взысканиям к бюджету о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок производится финансовым органом соответствующего уровня бюджетной системы (ст. 242.2 БК РФ). Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, производится органами Федерального казначейства; на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации и средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений - соответственно органом, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений (ст. 242.4, 242.5 БК РФ). Относительно средств федерального бюджета приняты: Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утв. приказом Минфина России от 22.09.2008 № 99н (ред. от 28.12.2009) ; приказ Федерального казначейства от 26.09.2007 N 5н «О Порядке ведения учета и осуществления хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств»; приказ Федерального казначейства от 24.04.2008 № 103 «Об отчетности о предъявленных в органы Федерального казначейства исполнительных документах» (ред. от 30.12.2009). Следует обратить внимание, что непредставление в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах; непредставление в Министерство финансов Российской Федерации в установленный срок главным распорядителем средств федерального бюджета платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений, влечет приостановление органами Федерального казначейства операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства» (ред. от 17.05.2004). 5. Соблюдение требований законности на 5-й стадии бюджетного процесса «Бюджетный учет и бюджетная отчетность». 1-й этап. Ведение текущего (непрерывного) бюджетного учета (упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций). Такой учет осуществляется согласно ст. 264.1 БК РФ, приказу Минфина России от 30.12.2008 № 148н «О бюджетном учете», Федеральному закону «О бухгалтерском учете», а также требованиям ведения учета расходных обязательств (ст. 87 БК РФ), долговых обязательств (ст. 120, 121 БК РФ), закупок, осуществляемых без заключения государственных или муниципальных контрактов (ст. 73 БК РФ), государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18 от 21.07.2005 №94-ФЗ Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ред. от 05.05.2010) и др. Необходимо также учитывать: приказ Минфина России от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 08.06.2010); приказ Минфина России от 07.09.2007 № 76н «О Порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации»; приказ Минфина России от 17.06.2010 № 60н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований» (ранее действовал приказ от 21.12.2004 №119н). Относительно средств федерального бюджета необходимо иметь ввиду: Постановление Правительства РФ от 16.07.2005 N 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации»; Приказ Минфина России от 28.05.2007 № 47н «Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»; Приказ Минфина России «О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета» (ред.от10.12.2009); Приказ Минфина России от 19.09.2008 № 98н «Об утверждении Порядка ведения Г осударственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации» (ред. от 20.12.2007 № 140н). Следует обратить внимание, что непредставление в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета; нарушение установленного Правительством РФ порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, влечет приостановление органами Федерального казначейства операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства» (ред. от 17.05.2004). 2-й этап. Формирование систематической бюджетной отчетности Такая деятельность регламентирована: п. 3 ст. 264.1, 264.2, 264.3 БК РФ; приказами Минфина России от 13.11.2008 № 128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.11.2009), от 03.07.2007 № 57н «Об утверждении форм отчетности о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, отчетности о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и Инструкции о порядке составления и представления отчетов о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, отчетов о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательный комиссий муниципальных образований», от 31.12.2008 №155н «Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по формированию бюджетной отчетности» и др. Формирование систематической бюджетной отчетности составляет: принятие правовых актов о порядке утверждения отчетов об исполнении бюджета (ст. 8, 9 БК РФ); принятие ведомственных (внутренних) актов по детализации бюджетной отчетности (п. 5 ст. 264.1, п. 1 ст. 69.2 БК РФ); составление отчетности; внутриведомственная проверка отчетности; направление отчетности в законодательные (представительные) органы соответствующего уровня и финансовые органы вышестоящего уровня; опубликование отчетности. Относительно средств федерального бюджета приняты: постановление Правительства РФ от 11.05.2006 № 281 «Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета» (с послед. изм. и доп.); приказ Федерального казначейства от 25.01.2010 №1н «О сроках представления сводной месячной, квартальной и годовой бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 году». Главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств, главные администраторы, администраторы доходов бюджетов, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджетов, финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и органы управления государственными внебюджетными фондами и территориальными государственными внебюджетными фондами, осуществляющие составление и исполнение соответствующих бюджетов, органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, составляют и представляют годовую, квартальную и месячную отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждаемой Минфином России. В настоящее время действует Инструкция, утвержденная приказом Минфина России от 13.11.2008 № 128н. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля (абз. 1 п. 5 ст. 264.2 БК РФ). Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета (п. 7 ст. 81 БК РФ). Ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (ст. 36 БК РФ, п. 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). 3- й этап. Принятие годового отчета об исполнении бюджета. В этой связи необходимо учитывать нормы БК РФ, регламентирующие принятие закона (решения) об исполнении бюджета (ст. 29, абз. 2 п. 5 ст. 264, ст. 264.5, 264.5 БК РФ), приказ Минфина России от 13.11.2008 N 128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (ред. от 09.11.2009); приказ Федерального казначейства от 19.11.2009 № 8н «О сроках представления годовой отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фон- дов за 2009 год, месячной и квартальной отчетности в 2010 году»; письмо Федерального казначейства от 20.04.2010 N 42-7.4-05/2.2-245 «Об особенностях составления и представления квартальной бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в Федеральное казначейство в 2010 году». Г одовой отчет об исполнении закона (решения) о бюджете принимается законодательным (представительным) органом в той же форме, что и бюджет - законом (решением), что обеспечивает равенство процедур, конституирует фактическое исполнение закона (решения) о бюджете. Законом (решением) об исполнении бюджета не допускается изменение правовых предписаний закона (решения) о бюджете. Этот этап включает следующие последовательные действия: составление годового отчета об исполнении бюджета высшим должностными лицом субъекта Российской Федерации (руководить высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (главой администрации) (п. 3 ст. 264.4 БК РФ); проведение публичных слушаний (п. 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 2 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»); внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета собственным органом контроля законодательного (представительного) органа и составление на него заключения (п. 2, 4, 5 ст. 264.4 БК РФ); принятие закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета; опубликование отчета об исполнении бюджета (ст. 36 БК РФ, п. 6 ст. 26.13 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; формирование отчетности об исполнении консолидированного бюджета; направление отчетов об исполнении бюджета, об исполнении консолидированного бюджета финансовому органу вышестоящего уровня. Представляется допустимым отнесение закона (решения) об исполнении бюджета к элементам контроля в бюджетной сфере за деятельностью исполнительной власти. Законодательный (представительный) орган фиксирует данным актом фактическое исполнение бюджета, но не утверждает, не легализует нарушения бюджета, нецелевое использование бюджетных средств. Допущенные органами исполнительной власти (их должностными лицами) отклонения могут рассматриваться как основание для применения законодательным (представительным) органом мер конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы администрации), и как повод для прокурорской проверки. 6.