<<
>>

§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. I29) и принятого на основании ее прямого предписания федерального закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации есть единая, федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие, установленные федеральными законами функции.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой, таким образом, полифункииональную систему, в числе функций которой прокурорский надзор занимает ведущее место. Функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов в силу заложенного в ней содержания наиболее полно и последовательно выражает государственно-правовое предназначение прокуратуры, характеризует специфику ее деятельности, определяет ее место в системе государственных органов.

Иные функции устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Хотя формулировка части I ста-

тьи 1 данного закона допускает возможность установления функций другими федеральными законами, практически в ней нет необходимости. Однако нужно обратить внимание на уровень законов — федеральный, что безусловно связано и подчеркивает федеральную природу системы органов прокуратуры Российской Федерации. Возложенные на прокуратуру Российской Федерации функции международного сотрудничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами обшей юрисдикции и арбитражными судами, наряду с функцией надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, также имеют прямое отношение к характеристике государственно-правового предназначения прокуратуры, обеспечивая решение стоящих перед прокуратурой задач свойственными ей правовыми средствами.

Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определению целями российской прокуратуры выступают: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Будучи представленными в определенной части в деятельности других государственных органов, названные цели специфичны своей значимостью для прокуратуры, поскольку их достижение отражает доминирующую направленность ее деятельности.

Подчас прокуратуру Российской Федерации пытаются представить в качестве рудимента тоталитарного режима или даже органа, унаследованного из феодальной эпохи. Иногда говорят о прокуратуре как инструменте централизованного контроля за всеми социальными процессами, происходящими в обществе и государстве. Такого рода рассуждения можно рассматривать лишь в качестве полемических приемов (едва ли их допустимо считать удачными), но отнюдь не как научно обоснованных выводов, основанных на знании истинной роли прокуратуры в России.

Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том, что прокуратура является единственным органом государства, для которого категория законности имеет универсальное, определяющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно касается всех явлений и процессов правовой действительности, в которых находят воплощение основные свойства, смысловое содержание главных проявлений законности. Прокуратура Российской Федерации непосредственно связана с утверждением законности как определенного типа политико-правового режима, ориентированного на повсеместное единообразное и точное исполнение законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конституцию Российской Федерации — всеми субъектами системы применения права. Для прокуратуры законность является непременным всеобщим принципам деятельности государственных органов, институтов гражданского общества, других негосударственных структур.

Обеспечению соблюдения данного принципа, непосредственно связанного с признанием верховенства закона, прокуратура отдает значительную часть своих сил. Профессиональная деятельность прокуратуры способствует пониманию законности как особого, подчиненного требованиям закона порядка организации работы государственных учреждений, органов местного самоуправления как своего рода эталона оптимального способа обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной и муниципальной службы.

Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства прокуратурой воспринимается не только в качестве обязательного направления деятельности, вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допустимого вторжения государства в сферу интересов личности, выполнение предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обязательств государства перед гражданами и граждан перед государством, о чем в свое время писал известный специалист в области теории прокурорского надзора В.В. Клочков1, и в этой связи уместно сказать о законности как методе решения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства, который с помощью правовых средств прокуратуры находит все более широкое применение в практике государственного строительства.

Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением комплекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, опре-

См.: Кючков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

деляюпг систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры, задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функциями наиболее предметно раскрывают ее государственно-правовое и социальное предназначение.

Хотя закон не содержит перечня задач органов прокуратуры Российской Федерации, анализ материалов многоплановой деятельности органов прокуратуры, определяющих ее статус нормативно-правовых документов позволяет сделать вывод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно широк, имея в своей основе ее ведущие ролевые позиции, характеризующие специфику и место прокуратуры в системе государственных органов.

Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов правового механизма обеспечения единства и укрепления законности обусловливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с утверждением единства в понимании всеми государственными и негосударственными структурами, институтами гражданского общества, должностными лицами и гражданами содержания действующих на территории Российской Федерации законов и практики их применения в общегосударственном масштабе. Осуществляемый прокурорской системой правовой мониторинг, который специалистами определяется как системный анализ состояния законодательства и правоприменительной практики, непосредственно связанный с ее действиями по обеспечению точного и единообразного исполнения законов, в свою очередь, находящимися в прямой зависимости от состояния правовой базы государства, предполагает и соответственно определяет наличие у российской прокуратуры в силу специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее активным участием в формировании законодательной базы государства.

Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически выступает в качестве органа, консолидирующего действия контролирующих органов, направленные на устранение, предотвращение, пресечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их защиты, достижение слаженной и эффективной работы по выявлению правонарушений, предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.

В современных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями по широкому кругу вопросов международно-правового характера. Они в первую очередь касаются выполнения международно-правовых обязательств России, оказания правовой помощи по конкретным делам, участия в подготовке международных соглашений и др.

Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании обстановки неотвратимости ответственности за совершение преступлений. Вместе с тем, занимая особое место в системе правоохранительных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласованности действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

Названные и диктуемые отмеченными факторами задачи могут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, которые, имея в виду их сущностную направленность, могут быть обозначены как функциональные. О них пойдет речь в последующем изложении.

Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находится в прямой зависимости от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых средств, реального веса заложенного в них правозащитного потенциала. В последние годы стало модным заявлять о чрезмерности предоставленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в кампании ревизии правовых средств прокуратуры не миновал даже прокурорских работников — бывших и действующих. При этом забывается одна простая вещь: такие выводы требуют серьезной аргументации, подтверждения материалами глубоких научных исследований, которых, в сущности, нет. Уязвим и сам подход к использованию подобных оценок: в нем не просматривается конструктивного начала, позитивных целей, взвешенного анализа рационального объема полномочий прокуратуры.

Между тем вполне очевидно, что правовые средства, которыми наделены прокурорские работники, за пределы их функций не выходят, о чем подробно будет сказано в следующих главах.

Цели и задачи прокуратуры Российской Федерации, достижение и решение которых обеспечивается ее деятельностью, определя

ют ее заметную роль в жизни государства. Проводя большую работу по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации, действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад вдело защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, совокупность которых составляет основу национальных государственных интересов России.

Располагая широкими заложенными в ее функциях возможностями влияния на состояние законности и правопорядка, органы прокуратуры Российской Федерации на протяжении многих лет вели и продолжают выполнять большой объем работы, направленной на нейтрализацию деструктивных явлений и процессов, особенно заметно заявивших о себе в переходный период девяностых годов прошлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохраняются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объективные причины, эти явления и процессы практически всегда связаны с факторами правового характера - несовершенством законодательства, правовым нигилизмом, дефектами правоприменения и др.

Проводя широким фронтом борьбу с правонарушениями, исходя из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, подчиняя всю свою деятельность устранению любых отклонений от требований закона, прокуратура вместе с тем ни в коей мере не может быть отнесена к числу силовых структур, о чем мнение время от времени внедряется в общественное сознание. Правда, в последние годы разговоры об этом практически прекратились. Несостоятельность причисления прокуратуры к силовым структурам очевидна. У нее нет ни собственных охранных подразделений, ни отрядов специального назначения. Прокурор, по общему правилу, административной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется эта властность особо. Она заключается в обязательности исполнения требований прокурора, основанных на его полномочиях, установленных законом.

Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с выполнением надзорной функции, прокуратура играет конструктивную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение имеет неукоснительное следование аксиоматическому требованию, указывающему на прямую зависимость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.

Проводимой деятельностью по охране законности, оказывающей действенное влияние на пресечение и предупреждение правонарушений допреступного и преступного характера, прокуратура подтверждает свою необходимость для обеспечения поступательного социального развития, модернизации экономики, утверждения порядка, общественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.

Прокуратура в состоянии оказать надежную помощь Президенту Российской Федерации в выполнении возложенных на него Конституцией Российской Федерации функций. Система органов прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, располагает, пожалуй, наиболее широкими возможностями в поддержке реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определяемых его конституционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укрепление законности в стране достаточно убедительно говорят результаты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами ежегодно выявляется более четырех миллионов правонарушений, причем наибольшее их количество приходится на социальную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное значение. Высокому уровню правонарушений соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования. Эго сотни тысяч представлений, протестов прокурора, около миллиона исковых заявлений в защиту интересов граждан, общества, государства, направляемых в суды, значительное число лиц, привлеченных по материалам органов прокуратуры к дисциплинарной и административной ответственности, и др.

Укрепление законности, наряду с устранением нарушений закона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.

Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности позволяет считать, что режим законности в государстве обеспечивается:

• наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности; своевременной корректировкой и пополнением действующих на территории Российской Федерации законов; эффективной работой системы государственного контроля, который призван играть ведущую роль в выявлении и устранении нарушений закона; согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и единообразного исполнения закона всеми субъектами правоприменения; глубоко продуманным обоснованным определением приоритетов в деятельности правоохранительных органов, их своевременной корректировкой; надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан; обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.

Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших органов государственной власти, других государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений, граждан. В нее входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, контролирующие органы, коммерческие и некоммерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий в итоге образуют крупное социальноправовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях переходного периода, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании правозащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.

Вместе с тем абсолютно некорректными и неприемлемыми представляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответственности за состояние законности в целом и за состояние преступности в том числе, обвинения ее в том, что осуществляемый прокуратурой надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, за исполнением действующих на территории России законов отвлекает ее силы от решения задач борьбы с преступностью.

Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно отражает ее место в системе государственных органов. Применительно к данной проблеме высказываются различные суждения и предложения. Наиболее убедительной» на наш взгляд, выглядит позиция правоведов, считающих, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную, и оценивающих как бесплодные попытки привязать прокуратуру к той или иной из названных властных систем. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку учитывает особый характер деятельности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных, экономических, политических процессов в жизни общества, подчиненность интересам обеспечения единства и укрепления законности. Она ни в коей мере не сказывается отрицательно на решении стоящих перед ней задач. Более того, являясь по своей сути элементом системы сдержек и противовесов, российская прокуратура активно способствует утверждению режима действенного и плодотворного сотрудничества различных ветвей государственной власти. Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям прокуратуры получает богатейший источник уникальной информации о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробелах и противоречиях действующего законодательства, что позволяет ей с большим знанием дела формировать стратегию правотворческой деятельности, ее планомерное осуществление. Исполнительная власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укреплении государственной дисциплины, основывающейся на повсеместном точном и единообразном исполнении законов. Действия прокуратуры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению правонарушений, ее активное влияние на практику расследования преступлений, которое не ослабили даже радикальные меры, коснувшиеся статуса прокурора в уголовном процессе, значительно возросшая в последние годы роль прокуратуры в борьбе с коррупцией создают для органов исполнительной власти благотворные условия для эффективного, сопровождающегося меньшими затратами проведения в жизнь управленческих решений. Наконец, участие прокуроров в гражданском, административном, уголовном судопроизводстве помогает с меньшей вероятностью судебной ошибки разрешать правовые конфликты, возникающие в практике исполнения законов, осу-

шеста 1ять судебный контроль за законностью действий и решений правоохранительных органов, органов государственной власти.

Как представляется, прокуратура Российской Федерации вправе может быть при шанной ядром системы правоохранительных органов страны. Если судам отводится место вершины пирамиды правоохранительных учреждений, то прокуратура выполняет роль связующего звена между отдельными правоохранительными структурами, объединяющего их в единую целостную систему, обеспечивающего высокий уровень согласованности, организационной упорядоченности их усилий в борьбе с правонарушениями. Необремененность узковедомственными интересами, высокий правозащитный потенциал, специализированная направленность деятельности на обеспечение единства и укрепления законности позволяет органам прокурату ры сохранять объективность в самых сложных ситуациях, не уклоняться от поставленных перед ними целей, авторитетно и достойно защищать правовыми средствами жизненно важные интересы личности, общества, государства и в силу данных обстоятельств занимать соответствующее названному место среди других правоохранительных органов.

Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всегда получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее как проявление правового инфантилизма, чем норму российской действительности. Сильная прокуратура нужна России, так же как и развитая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаментальная ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль прокуратуры в правовой надстройке государства очевидна. Ее следует не только признавать, но и всеми доступными средствами укреплять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный резерв упрочения основ российской государственности. 

<< | >>
Источник: Ястребов  В. Б.. Прокурорский надзор: Учебник. 2011

Еще по теме § 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов:

  1. § 3. Реформирование судебного законодательства в Российской Федерации
  2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. 1.3. Объект состава преступления, предусматривающего уголовную ответственность за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 Уголовного кодекса Российской Федерации)
  4. ( 1. Историческое развитие, понятие, сущность и процессуальное значение обвинения. Исторический генезис обвинения и его связь с формой процесса
  5. § 1. ЗАЩИТА В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ. ПОНЯТИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПОДОЗРЕВАЕМЫХ, ОБВИНЯЕМЫХ
  6. Т е м а 1. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ КУРСА "ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
  7. Т е м а 4. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ "ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. § 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
  10. I. Понятие и структура политической системы открытого гражданского общества
  11. § 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
  12. § 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
  13. § 3. Прокуратура РСФСР
  14. § 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» как основное звено правового обеспечения деятельности органов прокуратуры
  15. § 1. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности прокуратуры
  16. § 1. Понятие и значение концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -