<<
>>

§ 1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.

Создание и становление прокуратуры в России связано с изданием трех Указов Петра I. В первом Указе от 12 января I722 г. было записано: «„.быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».

Как видно, Указом только констатировался факт создания в России института прокуратуры, однако функции и другие основополагающие вопросы ее органи шции и деятельности не раскрывались. По всей видимости, и это подтверждает системный характер последующих действий российского императора. Петр I имел вполне определенное представление о назначении создаваемого им нового государственного учреждения. Определение места должностей генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, органе, осуществлявшем функции высшего органа государственного управления, а также прокуроров при коллег иях. т.е. отраслевых органах государственного управления, дает веские основания для вывода о надзорной сущности данного учреждения. Уместно также вспомнить, что прообразом российской прокуратуры послужила прокуратура Франции. Это можно рассматривать в качестве дополнительного доказательства о намерениях российского государя создать орган.

обладающий полномочиями надзора за исполнением законов1, ибо французская прокуратура в свое время, наряду с уголовным преследованием, выполняла обязанности наблюдения за законностью действий органов власти. Однако при этом нельзя не заметить, что государственным мышлением Петра I заимствованная из опыта Франции идея о прокуратуре была преобразована настолько кардинально, что закономерно привела к созданию в России прокуратуры уникального типа, не имеющего аналогов в зарубежной практике.

Второй Указ, посвященный прокуратуре, был издан менее чем через неделю вслед за первым — 18 января 1722 г. Им учреждались должности прокуроров в надворных судах.

Очевидно, нужно пояснить, что надворные суды занимали особое место в системе государственных учреждений России петровских времен. В судебной системе Петра I надворные суды выступали в качестве инстанции для рассмотрения уголовных и гражданских дел определенной категории лиц и располагались в провинциях. Другими ее звеньями являлись провинциальные (нижние городовые) суды и юстиц-коллегия. В определенных случаях судебные функции мог выполнять Сенат. Учреждение должности прокуроров при надворных судах связывалось со значительным расширением их полномочий («не одне рас- правные дела делать, но и прочие...») имело целью создание дополнительных гарантий для эффективной работы этого звена судебной системы.

И, наконец, третий Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» содержал развернутую характеристику основополагающих вопросов организации и деятельности прокуратуры, развивая и значительно пополняя сформулированные в предыдущих актах положения о прокуратуре.

Достаточно широкое освещение в нем получила группа положений, которые сейчас принято именовать общими. В них зафиксированы нормативные предписания принципиального характера.

Согласно Указу генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве главной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей как высшего органа государственной власти в России. По формулировке Указа генерал-прокурор не входил в состав Сената, а был как бы над

Законы в Российской империи носили различные наименования: Указы, Учреждения, Узаконения, Уставы.

ним, осуществляя надзор («повинен... смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Здесь же содержалось подтверждение того, что прокурор наделялся действенными надзорными полномочиями, позволяющими ему реально следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеря- ния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. При этом обращалось внимание на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору вменялась обязанность «смотреть...

чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись».

Другая группа норм Указа с большей долей подробности давала описание конкретных полномочий генерал-прокурора. От него требовалось прежде всего своевременно выявлять ненадлежащие действия Сената и оперативно реагировать на них. Что немаловажно, была даже названа основная форма реагирования прокурора на выявленные нарушения — протест прокурора, эффективно используемый до сих пор. Устанавливалась прямая связь генерал-прокурора и главы Российского государства. Генерал-прокурор обязан был незамедлительно ставить в известность императора о всех серьезных нарушениях в делах государственных. Исходя из характера возможных последствий прокурорских действий, в Указе рекомендовалось ответственно, осторожно и осмотрительно принимать решения о направлении сообщений российскому государю, «дабы напрасно кому бесчестия не учинить». Широта полномочий прокурора проявлялась также в том, что, как это сказали бы сейчас, ему давалось право законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные Указы».

В третьей группе положений речь шла о требованиях, которые должны соблюдать прокуроры в своей профессиональной деятельности. Генерал-прокурору, в частности, предписывалось обеспечить, чтобы все прокуроры «в своем звании истинно и ревностно поступали». В случае ненадлежащего исполнения служебных обязанностей они предавались суду Сената. В отношении генерал-прокурора и обер-прокурора действовало особое правило. Право их судить принадлежало только императору («ничьему суду не подлежат, кроме нашего»).

Чрезвычайно важными были те разделы Указа, которые определяли государственно-правовой характер функций прокуратуры. Здесь следует еще и еще раз глубоко вдуматься в смысл законодательной формулы, ставшей хрестоматийной, которая использована для обозначения роли генерал-прокурора в государстве: «“...сей чин” яко око наше и стряпчий о делах государственных».

А смысл один — прокуратура есть орган надзора за исполнением законов. Надзорная функция для нее уже с первых дней существования выступает главной, определяющей специфику всей ее деятельности. В наше время. когда стало модно говорить о заимствовании опыта «цивилизованных» стран, что уже, кстати, привело к чувствительным потерям, время от времени настойчиво выдвигаются предложения об изъятии у прокуратуры функции надзора. При этом в качестве одного из «серьезных» аргументов указывается на тот факт, что российская прокуратура с ее надзорной профилирующей доминантой, имея в виду ее родоначальника, есть якобы средневековый институт, не имеющий права на существование в XX, а тем более в XXI в. С этими доводами, естественно, согласиться нельзя.

Ряд разделов Указа был посвящен взаимоотношениям прокуроров и фискалата. Этот важный для того времени вопрос приобрел новое звучание в современной действительности, поэтому на нем есть смысл остановиться несколько подробнее.

Как известно, институт фискалата был учрежден в России Петром I в марте 1711 г. В Указе Петра I от 17 марта 1714 г. подробно характеризовались функции и полномочия фискалов. Поскольку в число обязанностей фискалов входило наблюдение за исполнением действовавших законов, то отдельными исследователями делается вывод о том, что прокуроры явились преемниками системы фискалата в России. Учитывая стойкое и крайне негативное отношение к фискалам на Руси, в спорах этот аргумент подчас используется недоброжелателями для того, чтобы лишний раз бросить тень на современную прокуратуру, порой даже вопреки исторической правде. Явным несоответствием историческим фактам характеризуется содержащееся в «Концепции судебной реформы в РСФСР» выражение: «Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила их прокурорами». В историческом плане такого рода выводы несостоятельны. Самостоятельность возникшего в XVIII в. в России института прокуратуры сейчас уже ни у кого не вызывает сомнений.

Хотелось бы также обратить внимание на то, что сферы деятельности фискалата и прокуратуры, несмотря не некоторое внешнее частичное совпадение, принципиально различны.

Фискалы были привязаны прежде всего к интересам казны, преследования «всяких взяток, кражи казны». Прокуроры были обязаны «смотреть», чтобы исполнялись законы российские (дела «самим действом по указам исполнялись»). Фискалы и прокуроры действовали разными методами: первые в основном тайно, прокуроры — явно. Фискалы входили в систему Сената, прокуроры осуществляли надзор за исполнением ими своих обязанностей. Фискалы получали плату за свой труд за счет де- не г, которые изы мал ис ь по фи скал ьн ы м делам (« штрафн ых денег»), прокуроры были независимы от поступлений в казну средств, которые были бы связаны с их профессиональной деятельностью. Наконец, нс следует игнорировать тот факт, что создание прокуратуры не повлекло ликвидации системы фискалата. Эти системы продолжали действовать одновременно. Установившиеся между ними отношения отнюдь не говорили о каком-либо преемстве. В соответствии с Указом Петра I от 27 марта 1722 г. фискальные органы были подчинены прокуратуре, но подчинены особо. Речь в данном случае должна идти, скорее, о реализации надзорных полномочий прокуратуры в отношении них, нежели об организационном объединении. Так, прокурор должен был принимать от фискалов сообщения («доноше- ния») о всех фактах выявленных злоупотреблений и немедленно их пресекать. Однако если прокурор неоперативно реагировал на такие сообщения («ежели прокуроры по тем доношениям будут мешкать»), то фискалы действовали в целях изменения отношения прокурора на сей раз уже по своей линии — «доношения» соответствующего содержания направлялись обер-фискалу, а нс вышестоящему прокурору.

Рассмотренные указы российского императора создали полноценную правовую базу для деятельности нового государственноправового института. Это, безусловно, было важнейшей предпосылкой ее утверждения в российской правовой действительности. Вместе с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государственной практике, завоеванию ею высокого авторитета уже с первых дней своего существования в не менее решающей степени способствовали еще два важных обстоятельства: отношение к прокуратуре верховной власти и личностные качества работников прокуратуры, в особенности ее высшего звена.

Свидетельства историков донесли до нас многочисленные факты постоянного оказания Петром I знаков внимания прокуратуре. Исключительно удачным был выбор императором первого генерал-прокурора Павла Ивановича Я гужи н- ского. Об этой легендарной фигуре в российской истории написано достаточно много. П.И. Ягужинский прожил недолгую, но чрезвычайно насыщенную даже по сегодняшним меркам жизнь. Родился он в 1683 г. в Литве в семье органиста. Был денщиком Петра I, служил в гвардии, участвовал в военных действиях, показав незаурядную храбрость. Блестяще проявил себя на дипломатическом поприще. Был умен, энергичен, обладал большой трудоспособностью. Обязанности генерал-прокурора П.И. Ягужинский выполнял со свойственной ему энергией и ответственностью. Скончался П.И. Ягужинский 6 апреля 1736 г. в возрасте 53 лет, продолжая сохранять за собой пост генерал-прокурора, хотя в последние годы жизни он редко исполнял обязанности по этой должности.

Уникальные свойства прокуратуры как государствен но-правового института, цементирующего российскую государственность, были учтены Екатериной Н в важнейшем законодательном акте — «Учреждениях для управления губерний», принятом 7 ноября 1775 г. Имеющие целью создание надежного механизма государственного управления страной, сокрушительную слабость которого убедительно показало восстание Е. Пугачева, «Учреждения» определили собственную нишу прокуратуры в системе органов государства, исходя из ее возможностей воздействия на правоприменительную практику. Определили с высокой степенью точности и обстоятельностью, которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе государственного административного управления.

Главная задача губернского прокурора заключалась в осуществлении надзора за исполнением законоположений, наблюдение за порядком, «законами определенного». Губернский прокурор являлся представителем центра, верховной власти и обязан был следить за тем, чтобы установки центра проводились в жизнь на местах без каких-либо отклонений.

Губернский прокурор «Учреждениями для управления губерний» наделялся широкими полномочиями, дававшими ему реальные возможности для проведения активных действий не только по выявлению и устранению нарушений закона, но и их предупреждению. Он был обязан доводить до сведения лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность, содержание вновь принятых законов. Губернский прокурор следил за тем, чтобы органы исполнительной власти строго придерживались в своей деятельности требований законов и не допускали уклонения от возложенных на них обязанностей, одновременно не вторгаясь в сферу действий друг их.

Выполнение возложенной на губернского прокурора функции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию не входило непосредственное устранение нарушений закона. О выявленных злоупотреблениях губернский прокурор в соответствии с законом должен был сообщать тому органу, который был правомочен устранить правонарушение («наместническое правление»), и генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведомления руководителя прокурорской системы о результатах действий губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволяло также использовать полномочия генерал-прокурора для устранения правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возможностей губернского прокурора.

Закон ориентировал губернского прокурора на поддержание постоянных связей с губернскими органами власти. Была установлена определенная группа наиболее важных нарушений, о которых прокурор сообщал органам власти в обязательном порядке. В основном они были связаны с ненадлежащим отношением к законам («о неточном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов») и ненадлежащим исполнением должностных обязанностей, например, сообщать «о ленивых в исполнении должности», выступлениями против власти («буде где в наместничестве есть непослушание или ропот»), причинением материального или иного вреда интересам государства («о запрещенной торговле», «о казенном и общественном ущербе») и др.

В случае возникновения спорных ситуаций в правоприменительной практике закон предписывал получение заключения прокурора и указывал на необходимость устранения возникших сомнений с учетом данного заключения.

Предметом особой заботы прокурора был надзор за законностью содержания лиц под стражей. В целях обеспечения действенного надзора прокурор должен был регулярно посещать тюрьмы, причем не реже одного раза в неделю («а именно по пятницам после обеда»). В задачи прокурора в данной части входило решение широкого круга вопросов, начиная с попечения «о прокормлении под стражею содержащихся» и кончая принятием мер, необходимых для скорого и справедливого рассмотрения их дел.

Помощниками (и одновременно советниками) губернского прокурора выступали губернские стряпчие. Один из них именовался губернский стряпчий уголовных дел, другой — губернский стряпчий казенных дел. Губернские стряпчие должны были губернскому прокурору «служить советом в случающихся делах его должности» и представлять губернского прокурора при рассмотрении дел в палатах («именем его предлагать заключения»).

Губернские прокуроры сыграли заметную роль в укреплении авторитета прокуратуры в обществе. Как справедливо отмечал крупнейший специалист в области права И.Я. Фойницкий: «В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного»1. Надзорная практика прокуратуры знает немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров со злоупотреблениями местных властей. Губернские прокуроры дали стране многих прекрасных судебных деятелей. Их многосторонний, напряженный. подчиненный интересам отечества труд имел большое значение для общества. Институт губернских прокуроров просуществовал до Судебной реформы 1864 г., которая учредила новую систему организации и деятельности российской прокуратуры. Однако фактически губернские прокуроры действовали почти до начала XX столетия, бесконфликтно уживаясь с новой «судебной» системой органов прокуратуры.

Своеобразной вехой в истории российской прокуратуры является учреждение в соответствии с Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г. Министерства юстиции. Министр юстиции одновременно являлся генерал-прокурором.

Министерства пришли на смену петровским коллегиям. Создание министерств обеспечивало более высокий уровень организации государственного управления. В усовершенствованной таким образом системе управления существенная роль отводилась генерал- прокурору как главе органов прокуратуры, призванных от имени государства отслеживать нарушения законов, в том числе и совершаемых органами исполнительной власти, способствовать их эффективной работе путем устранения допускаемых ими нарушений правовых предписаний. Первоначально, как известно, было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. Министерство юстиции возглавил Г.Р. Державин — известный в России не только поэт своего времени, но и крупный государственный деятель. Ему довелось служить губернатором двух губерний, статс-секретарем императрицы Екатерины II, сенатором, занимать другие государственные должно-

Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб.. 1912. С. 523.

сл и. Назначение императором Александром I Державина министром юстиции, совмещающим и должность генерал-прокурора, было обоснованным. В качестве генерал-прокурора Г.Р. Державин показал себя незаурядным организатором. Подбираемые им прокуроры отличались образованностью, ответственным отношением к делу, порядочностью. Разработанная им инструкция (циркулярный ордер) по информационному обеспечению профессиональной деятельности губернских прокуроров сыграла позитивную роль в достижении единства действий прокурорской системы страны. К сожалению, на посту генерал-прокурора Г.Р. Державин находился недолго — чуть больше года, но сумел оставить свой след в истории прокуратуры.

Объединявший деятельность министерств Комитет министров Российской империи придавал серьезное значение деятельности прокуратуры, обеспечению статуса прокуроров как независимых представителей верховной власти в делах, связанных с исполнением законов. В Высочайше утвержденном Положении Комитета министров от 1 июля 1819 г. устанавливалось: «Польза службы требует, дабы прокурор как блюститель га точным исполнением законов, и как чиновник, ни в чем губернатору не подчиненный, никогда с ним в дружественной связи не был, ибо в сем последнем случае Верховное Правительство ни через кого уже по обязанности ни в каких беспорядках в губернии и узнавать не будет иметь способа». 

<< | >>
Источник: Ястребов  В. Б.. Прокурорский надзор: Учебник. 2011

Еще по теме § 1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.:

  1. Введение
  2. § 1. Правовая традиция России: где человек?
  3. ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ЗАДАЧИ ЮРИДИЧЕСКОЙ АНТРОПОЛОГИИ.
  4. § 2. Антропологическая проекция правовой реформы: гражданское общество, экономика, право.
  5. Извилистый путь к судебной власти в России
  6. § 3. Судебно-правовая реформа в России и типология процесса
  7. § 3. Политическая культура адвоката: ретроспектива проблемы и современность
  8. Кто рулит, или трудно ли быть рулевым?
  9. Предпосылки буржуазных реформ
  10. § 4. Судебный контроль н прокурорский надзор при расследовании преступлений
  11. § 5. Суд и прокуратура в стадии судебного разбирательства по уголовным делам
  12. § 1. Общая распространенность преступности в России
  13. § 1. Уголовное преследованиекак одно из основных направленийдеятельности прокуратуры. Его роль в осуществлении задач прокуратуры
  14. 42. ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II В РОССИИ В 60-70-е гг. XIX в.
  15. Психологизация отечественного судопроизводства во второй половине XIX в.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -