Т е м а 1. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ КУРСА "ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Цель занятия: изучение и закрепление теоретических знаний студентами, приобретение навыков и умений правоприменения.

Методика занятия: дискуссия по вопросам темы, решение и анализ ситуативных заданий путем критического разбора правовых актов, обсуждение вариантов выполнения практических заданий.

План Прокуратура в системе государственных органов РФ. Предмет и система курса. Связь курса "Прокурорский надзор в РФ" с другими юридическими дисциплинами. Цели и задачи прокурорского надзора. Основные понятия курса.

Методические рекомендации по изучению темы

Отвечая на первый вопрос, студентам необходимо уяснить для себя, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Все три ветви власти являются самостоятельными.

Органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе РФ. С одной стороны, органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор как вид государственной деятельности, не относятся к законодательной, исполнительной и судебной власти, обладая в то же время признаками каждой из них. С другой стороны, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, прокуратура распространяет свою компетенцию на все ветви государственной власти. Кроме того, компетенция прокуратуры распространяется и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Такое неоднозначное положение органов прокуратуры в системе государственной власти обеспечивает правильное соотношение ветвей власти и их оптимальное функционирование.

Характеристика отношений прокуратуры с органами исполнительной власти связана с особенностями ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами.

Полномочия прокуратуры распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений, в том числе и деятельность правоохранительных и контролирующих органов, что свидетельствует об их универсальном характере. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением и исполнением законов, за соответствием принимаемых актов и решений правоохранительными и контролирующими органами.

Контролирующие органы при необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за пределы их полномочий, обязаны представлять материалы о правонарушениях, которые требуют реагирования прокурора, в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, привлечения виновных к уголовной ответственности.

В обязанности прокуратуры входит информирование контролирующего органа о мерах, принятых по представленным материалам, и при необходимости принесение представления об устранении правонарушений и обстоятельств, им способствующих.

На деятельность Правительства РФ надзорная компетенция прокуратуры не распространяется. Законом только предусмотрено, что в случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Отношения прокуратуры с главой исполнительной власти - Президентом РФ проявляются в том, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.

Органы прокуратуры РФ и судебная власть РФ. Прокуратура является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы уравновешивания в механизме разделения властей. Органы прокуратуры, являясь представителем системы правоохранительных государственных органов, не принадлежат ни к одной из ветвей власти, что обусловливает необходимость самостоятельного конституционного закрепления основных положений, относящихся к органам прокуратуры.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор в судах общей юрисдикции и арбитражных судах выступает в качестве стороны или участника соответствующего судебного разбирательства.

Осуществляя уголовное преследование, в суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону.

Прокурор вносит представление на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда, не вступившее в законную силу, в вышестоящий суд и приносит апелляционное, кассационное представление, а в арбитражных судах - жалобу. Прокурор вправе истребовать из суда для проверки законности и обоснованности любое дело, по которому решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит представление в порядке надзора. Представления прокурора направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять судебные решения.

Взаимоотношения Федерального Собрания РФ и органов прокуратуры как федеральных органов государственной власти, предназначенных осуществлять надзор за соблюдением и исполнением законов, предопределяются положением Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа РФ.

Государственная Дума Федерального Собрания принимает законы, составляющие основное содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению; регулярно информирует палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка.

Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов проводят проверки фактов нарушений законов, принимают меры к их выявлению, устранению и предупреждению.

Ответ на второй вопрос можно сформулировать следующим образом.

Предмет курса "Прокурорский надзор в РФ" как правовой дисциплины составляют нормы права, определяющие сущность, функции, задачи, принципы организации и деятельности органов прокуратуры, их систему и структуру, полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, а также регламентирующие общественные отношения, возникающие между органами прокуратуры, осуществляющими надзор, и субъектами, вовлеченными (привлеченными) в эту деятельность.

Систему курса "Прокурорский надзор в РФ" как учебной дисциплины составляют основные изучаемые темы Общей и Особенной частей.

Общая часть включает темы: предмет и система курса "Прокурорский надзор в РФ"; основные понятия курса "Прокурорский надзор в РФ"; принципы организации и деятельности органов прокуратуры; основные этапы создания и развития органов прокуратуры; система и структура органов прокуратуры; управление в органах прокуратуры и др.

Особенная часть состоит из тем: надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также соответствием Конституции РФ издаваемых правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; участие прокурора в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; международное сотрудничество и др.

Сущность прокурорского надзора состоит в том, что прокурорский надзор: 1) это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, которая является исключительной компетенцией органов прокуратуры; 2) он осуществляется от имени государства - Российской Федерации; 3) он заключается в проверке правильности соблюдения и исполнения законов, действующих на территории РФ; 4) он обеспечивает выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, восстановление нарушенной законности, привлечение виновных к ответственности.

При ответе на третий вопрос необходимо, прежде всего, указать, что Прокурорский надзор в РФ как учебный курс находится в тесном взаимодействии и системной связи с другими юридическими дисциплинами.

Общая теория государства и права исследует прокурорский надзор в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, влияет на деятельность органов прокуратуры своими рекомендациями о толковании основных понятий, применяемых в деятельности прокуратуры, например о применении права, о соответствии права и закона, права и судебной практики.

В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из конституционных институтов, являющихся составной частью механизма правовой защиты Конституции РФ. Конституционное право устанавливает основные руководящие положения (принципы), в том числе и для прокурорского надзора.

В тесной связи с рассматриваемым курсом находятся такие отрасли права, как гражданско-процессуальное, арбитражное и уголовно-процессуальное. Они регламентируют порядок отправления правосудия по гражданским и уголовным делам, определяют права и обязанности соответствующих субъектов процессуальной деятельности, в том числе и прокурора, который участвует в судебном процессе в качестве стороны судебного разбирательства.

Курс "Правоохранительные органы РФ" исследует как общую систему правоохранительных органов, их цели, задачи, содержание деятельности, так и соответствующие общие характеристики прокуратуры в системе этих органов как органа надзора за соблюдением и исполнением законов всеми правоохранительными структурами.

Связь курса "Прокурорский надзор" с уголовно-исполнительным правом проявляется в том, что прокурор в силу своего правового статуса является структурой государственной власти, которая объективно осуществляет надзор за соблюдением законов, защитой прав лиц, осужденных к отбыванию наказания.

Связь прокурорского надзора и криминологии заключается прежде всего в том, что на базе положений криминологии, изучающей закономерности преступности и преступного поведения как социального явления, в прокурорском надзоре разрабатываются необходимые теоретические положения и практические рекомендации.

Разработки, осуществляемые в криминалистике, формы, методы осуществления следственных действий и организационных мероприятий при расследовании также широко используются органами прокуратуры.

При ответе на четвертый вопрос нужно запомнить, что цели прокурорского надзора определяются статусом, местом и ролью прокуратуры в государственном устройстве и понимаются как то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять, как результат, на достижение которого направлена деятельность органов прокуратуры, регламентируемая законодательством. Это: 1) прокурорский надзор; 2) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 3) участие в рассмотрении дел судами; 4) участие в правотворческой деятельности.

Цели прокурорского надзора закреплены в Законе "О прокуратуре РФ": обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского надзора носят более частный характер. Они многообразны и непосредственно направлены на достижение целей прокуратуры. Задачи - это то, что требует исполнения, разрешения, посредством чего достигаются цели.

Задачи прокуратуры условно можно разделить на общие, специальные и частные.

Общие задачи решаются в процессе осуществления органами прокуратуры всех направлений деятельности. Общей задачей прокурорского надзора является укрепление законности и охрана от посягательств как прав и интересов граждан, предприятий и организаций независимо от форм собственности, так и общественного и государственного строя РФ.

Содержание общей задачи определяет специальные задачи прокурорского надзора, стоящие перед конкретным направлением деятельности прокуратуры. Содержание специальных задач определяется компетенцией прокурора по их реализации.

В качестве примера специальных задач можно назвать следующие: обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия; обеспечение соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий; обеспечение законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие и т.д.

Общие и специальные задачи прокурорского надзора разрешаются с помощью правовых средств, в ходе применения которых прокурор определяет частные задачи.

Частной называется задача временного характера, которую прокурорский надзор решает на данном этапе. Например, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону; получение объяснений по поводу конкретного нарушения закона; привлечение специалиста для выяснения возникшего вопроса и т.д. В любом случае перед прокуратурой поставлена задача основополагающего характера - осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории РФ.

По пятому вопросу для успешного усвоения материала необходимо правильное понимание содержания основных понятий курса "Прокурорский надзор в РФ".

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, районные (городские) прокуратуры, специализированные прокуратуры и др.), осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Орган прокуратуры - элемент системы прокуратуры РФ, организованный в соответствии с административнотерриториальным делением РФ (территориальные органы прокуратуры) или с построением отношений в различных сферах (экологии, транспорте, в Вооруженных Силах), не совпадающих с административно-территориальным делением страны (специализированные прокуратуры).

Генеральная прокуратура РФ - орган прокуратуры РФ, возглавляемый Генеральным прокурором РФ, являющийся высшим звеном системы прокуратуры РФ, осуществляющий общее руководство этой системой и регулирующий вопросы ее организации и деятельности.

Функция прокуратуры - конкретное направление деятельности (вид деятельности), которое обусловлено назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах и направленным на их достижение и решение, характеризуется определенным предметом ведения и связано с использованием предусмотренных законодательством для данного вида деятельности полномочий и правовых средств.

Прокурор в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" - Генеральный прокурор РФ, прокуроры автономных республик, краев, областей, прокуроры городов, действующие на правах прокуроров областей, прокуроры автономных областей, автономных округов, районные и городские прокуроры, военные и другие прокуроры, приравненные к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции; прокурор - Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве (ст. 5 УПК РФ).

Прокурорский работник - сотрудник органов, учреждений прокуратуры (прокурор, следователь, научные и педагогические работники), имеющий классный чин (воинское звание), который присвоен ему в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор РФ - высшее должностное лицо федерального органа государственной власти (прокуратуры РФ), возглавляющее систему органов прокуратуры РФ и осуществляющее общее руководство ею, наделенное законодатель

ством полномочиями для успешного выполнения задач, которые возложены на прокуратуру, и несущее ответственность за их осуществление.

"Надзор" прокурора - "присмотр, проверка" - это наиболее активная форма его деятельности.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности - это деятельность специально уполномоченных государственных органов (прокуратур), осуществляемая от имени РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к выявлению, предупреждению нарушения и восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, выполняемая с использованием предусмотренных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их осуществления.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки изучает закономерности возникновения, становления и развития правоотношений в сфере осуществления прокурорского надзора; исследует основные понятия прокурорского надзора; содержание полномочий прокурора при выполнении различных направлений деятельности; изучает эффективность правовых норм, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина изучается в высших и средних юридических заведениях, связана с определенным объемом материала, зависящим от профиля учебного заведения, и охватывает Общую и Особенную части курса, которые содержат основные понятия, задачи, функции, принципы, полномочия, систему органов прокуратуры и особенности осуществления отдельных видов деятельности прокуратуры.

Объект прокурорского надзора - предусмотренная Законом "О прокуратуре РФ" совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов власти местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (физических и юридических лиц), а также другие органы (организации, учреждения) и граждане, на которых распространяется компетенция прокуратуры.

Субъект прокурорского надзора -должностное лицо органа прокуратуры, наделенное правоохранительной властью в пределах своей компетенции, действующее в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к выявлению, предупреждению нарушения и восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности по основаниям, установленным законом.

Предмет прокурорского надзора (отрасль прокурорского надзора) - направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзора), спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокуроров на нарушения закона, охватывающее соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами, которые входят в надзорную компетенцию прокуроров.

Полномочия прокурора - система прав и обязанностей прокурора по осуществлению возложенных на прокуратуру задач и направлений деятельности, закрепленная в Конституции РФ, Законе "О прокуратуре РФ", иных федеральных законах и нормативно-правовых актах Генеральной прокуратуры РФ.

Средства прокурорского надзора - совокупность правовых приемов, способов действия прокурора для достижения целей и осуществления задач прокуратуры, состоящая из юридических норм, прав и обязанностей, актов правоприменения, предусмотренных исключительно законом.

Методы прокурорского надзора - совокупность научно обоснованных и апробированных практикой приемов и способов применения, реализации правовых средств прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора - система научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций, касающихся как осуществления деятельности органов прокуратуры в целом, так и наиболее рационального и эффективного принятия решений и выполнения отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий, привлечению нарушителей к установленной законом ответственности.

Акт прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора) - установленное законом правовое средство (протест, постановление, представление, предостережение) осуществления полномочий прокуратуры, зафиксированное в специальном документе, используемое прокурором в рамках своей компетенции в целях проверки, устранения и предупреждения нарушений или несоблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к восстановлению нарушений законности.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами - деятельность, осуществляемая органами прокуратуры в соответствии с полномочиями, установленными процессуальным законодательством РФ, охватывающая два аспекта: в судебном рассмотрении по уголовным делам прокурор поддерживает обвинение и участвует в качестве государственного обвинителя, осуществляя в этих случаях функцию уголовного преследования; в судебном рассмотрении гражданских дел участие прокурора имеет целью защиту прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Координация деятельности по борьбе с преступностью - функция органов прокуратуры, направленная, при организующей роли прокуратуры, на согласование усилий по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний, реализуемая в координационных совещаниях по проблемам борьбы с преступностью с участием руководителей органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, налоговых, таможенных органов, органов юстиции.

Жалоба - обращение, основанное на законе и облеченное в письменную или устную форму, по поводу принятия решения, осуществления действия (или бездействия), которое затрагивает интересы лица в различных сферах общественных отношений, направленное надлежащему органу государственной власти (его должностному лицу), уполномоченному на его рассмотрение, с требованием об устранении действительного или предполагаемого нарушения.

Обжалование - основанная на законе деятельность по поводу отношений, возникающих в различных сферах общественной жизни, включающая подачу (принесение), прием, регистрацию и разрешение жалоб на решения, действия (или бездействие) объекта надзора.

По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура России? Перечислите факторы, обуславливающие необходимость совершенствования организации и деятельности российской прокуратуры. Какой должна быть прокуратура в правовом государстве? Раскройте сущность и задачи прокурорского надзора. Каковы место и роль прокуратуры в правовом государтсве? Чем отличается прокурорский надзор от межведомственного и ведомственного контроля? Сформулируйте понятие отрасли (направления) прокурорского надзора. Перечислите основные направления прокурорского надзора в современный период.

Практические задания Прокуратурой Тамбовской области было установлено, что администрацией данной области в 2002 г. было принято несколько незаконных постановлений и распоряжений.

В какой форме возможно реагировать на эти нарушения? Прокурор области принес несколько устных протестов на незаконные постановления Тамбовской областной Думы.

Правильно ли поступил прокурор области?

Рекомендуемая литература Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период / отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов. - М., 1994. Алексеев, А.И. Профессия - прокурор. Введение в юридическую специальность / А.И. Алексеев, В.Б. Ястребов. - М., 1998. Гаврилов, В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР / В.В. Гаврилов. - Саратов, 1984. Даев, В.Г. Основы теории прокурорского надзора / В.Г. Даев, М.Н. Маршунов. - Л., 1990. Басков, В.И. Курс прокурорского надзора : учебник / В.И. Басков. - М., 1998. Берензон, А.Д. Работа прокурора по общему надзору / А.Д. Берензон, В.Г. Мелкунов. - М., 1974. Григорьева, Н.В. Прокурорский надзор : учеб. пособие / Н.В. Григорьева. - М. : ИНФРА-М, 2003. - 225 с. Конституционная законность и прокурорский надзор / отв. ред. проф. В.В. Клочков. - М., 1994. Прокуратура в правовом государстве (многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации) / отв. ред. Ю.Я. Чайка. - М., 1997. Рябцев, В.П. Концепция подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры (кадровая политика) / В.П. Рябцев [и др.]. - М., 1995. Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалы научно-практической конференции к 275-летию российской прокуратуры / отв. ред. проф. А.Я. Сухарев. - М., 1997. Проблемы эффективности прокурорского надзора / под ред. К.Ф. Скворцова. - М., 1977. Акты прокурорского надзора / под ред. Ю.И. Скуратова. - М., 1997. По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия отстранения Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела : постановление Конституционного Суда РФ от 1 дек. 1999 г. // СЗ РФ. - 1999. - № 51. - Ст. 6364. Прокурорский надзор в РФ : учебник / под ред. А.А. Чувилева. - М. : Юристъ, 1999. - 400 с.