§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

Точность представления о предмете учебного курса «Прокурорский надзор» необходима прежде всего для обеспечения полноты и всесторонности определения содержания, системной характери- С1 ики, методологии и методики его изучения.

Во-первых, бесплодны и по своей сути вредны попытки получения преимуществ за счет принижения значения других учебных курсов. Во-вторых, следует крепко подумать, прежде чем выдвигать предложения о сокращении времени на преподавание отдельных учебных программ, о качестве образования, которое может оказаться односторонним за счет исключения дисциплин, доказавших свою необходимость не только в учебной, но и, в не меньшей степени, в правоохранительной практике. В-третьих, того объема знаний о прокуратуре, который допускается усвоить в рамках указанных выше «предметов», явно недостаточно для получения хотя бы минимального представления о многоплановой деятельности этого важнейшего государственно-правового института. Нельзя не отдавать отчет в том, что не связанные единой концептуальной схемой такие знания в лучшем случае способны обеспечить фрагментарное усвоение сведений в основном о процессуальных аспектах, отдельных элементах правового статуса прокуратуры, но никак не полноценного видения возможностей ее широкомасштабного влияния на российскую правовую действительность.

В настоящее время нет недостатка в учебной литературе. Казалось бы. понятие предмета прокурорского надзора в таких условиях может быть обозначено полно и всесторонне. И тем не менее приемлемого варианта понятийной характеристики предмета пока еще нет.

Мешает отсутствие единства в подходе к выбору исходных позиций методологии исследования данного вопроса. Как правило, в учебниках не проводится различий между предметом прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности, как отрасли науки, как учебной дисциплины. Все реже проявляется интерес к предмету прокурорского надзора и в целом к проблеме прокурорского надзора как отрасли права, над которой в свое время напряженно и плодотворно, преодолевая негативные настроения скептиков, работали ведущие специалисты в области теории прокурорского надзора—С. Г. Березовская, В.К. Звирбуль, В.Г. Мелкумов, И.И. Мартинович, К.Ф. Скворцов и др. Являющийся первоосновой для выделения названных понятий предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, по сути, утратил свою способность к развитию. Законодательное закрепление понятий предмета отраслей надзора, оказав несомненную услугу в достижении единства надзорной практики, одновременно совершенно неожиданно выступило тормозом на пути приращения знаний о предмете прокурорского надзора. В научной продукции последних лет значительное место все больше стали занимать диссертационные исследования, в которых модификации понятийной характеристики предмета надзора в основном сводятся к воспроизводству в их содержании названий правовых сфер, определяющих тему ис- слсдования.

В теории и практике прокурорского знания, таким образом, нужно различать предмет прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной деятельности, как отрасли права, как области науки и, разумеется, как учебной дисциплины. Бесспорно, акцентирование внимания на различных подходах к выражению понятий предмета прокурорского надзора в известной мере носит условный характер в силу их тесной взаимосвязи. Тем не менее, применительно к решению конкретных вопросов теории и практики прокурорского надзора, его правового регулирования, организации учебного процесса видеть существующие границы между ними, на наш взгляд, нелишне.

Приступая к рассмотрению предмета прокурорского надзора в его основных проявлениях, следует иметь в виду, что прокурорский надзор как особый, самостоятельный в ад государственной деятельности характеризуется следующими основными отличительными признаками:

]) прокурорский надзор осуществляется от имени государства; цели прокурорского надзора составляют обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства: надзор осуществляется единой федеральной системой органов прокуратуры; прокурорский надзор выражается в наблюдении за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями учреждений, организаций, указанными в законе.

В предмете прокурорского надзора отражаются сущностные свойстве! данного вида государственной деятельности. Определяя содержание предмета прокурорского надзора, целесообразно учитывать освещаемые ниже методологические положения. Речь идет прежде всего о значении прокурорского надзора как наиболее эффективной и последовательной формы контроля со стороны государства в одной из наиболее важных для него сфер — сфере обеспечения законности, без которой, как известно, не может быть сильной государственной власти.

Действующая в России система прокурорского надзора подчинена решению задач укрепления законности в общегосударственном масштабе. Прокурорский надзор охватывает основной массив государственных и иных органов и организаций: федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Сущность прокурорского надзора определяется его государственно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верховенства закона прокурорский надзор занимает особое место как в систе

ме контролирующих органов, так в системе государственных органов в целом. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в утверждении значимости права как регулятора общественных отношений, выступает в качестве проводника воли государства. Особый статус прокурорского надзора, его роль в обеспечении законности позволили дать ему в Конституции СССР 1936 г. наименование высшего надзора, которое затем было воспроизведено и в Конституции СССР 1977 г. Такая оценка деятельности прокуратуры способствовала укреплению авторитета, усилению ее влияния на состояние законности в стране. Название соответствовало сущности прокурорского надзора. За ним стояли фактические обстоятельства, учитывавшие, что Генеральный прокурор назначался высшим органом государственной власти страны (в тот период Верховным Советом СССР) и что прокурорский надзор не ограничивался рамками отдельных отраслей государственного строительства, охватывал весь массив действовавших на территории страны законов, осуществлялся с позиции внедрения единой законности на всей территории государства1.

Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для которого охрана законов, регулирующих содержание и порядок зашиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства, составляет главное профилирующее направление его деятельности.

Основной смысл и назначение прокурорского надзора выражается в утверждении свойственными ему средствами такого режима исполнения законов, который позволял бы беспрепятственно претворяться в действительности государственной воле, выраженной

См.: Березовская С.Г. Сущность прокурорского надзора в СССР. Правовые гарантии здконности в СССР. М.. 1962. С. 28: Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор — высший надзор за исполнением законов// Вестник Моек, vii-та. Сер. «Право». 1973. № 3. С. 22; и лр.

в законах. Сущность прокурорского надзора заключается именно в формировании правоприменительной практики, обеспечивающей единое понимание законов федеральными государственными органами. представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими органами, организациями и лицами, на которых распространяются надзорные полномочия прокуроров, и точное исполнение ими содержащихся в законах правовых предписаний.

Задачи прокурорского надзора определяются его государственноправовым назначением и местом в правоохранительной системе страны. Как орган, стоящий на защите законности, прокуратура призвана обеспечить:

а)              своевременное выявление нарушений закона;

б)              своевременное и радикальное устранение нарушений закона;

в)              предупреждение нарушений закона.

Решение названных задач отражает содержание и сущность прокурорского надзора, имеет прямое отношение к достижению стоящих перед прокуратурой целей. К определению задач можно подходить с различных позиций. Однако какие бы варианты формулировок задач ни предлагались, если прокурорский надзор не будет ориентироваться на своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, своего предназначения он не выполнит. В то же время понимание задач прокурорского надзора в качестве инициирующих прокурорский надзор стимулов, в основе которых лежит стремление к получению максимально полной информации о допускаемых государственными органами, негосударственными структурами, должностными и юридическими лицами нарушений закона, принятию мер по пресечению правонарушений, устранению их последствий, восстановлению нарушенных прав, а также предупреждению нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содержание и характер действий по выполнению прокуратурой надзорной функции.

Имея своими задачами ограждение закона от воздействий извне, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, прокурорский надзор исходит исключительно из тех норм, которые содержатся в законе, руководствуется государственной шлей, выраженной в законе. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения. Осуществляя надзор, прокурор независим от местнических и ведомственных влияний, дня него не имеют силы соображения политического характера. Для прокурора действительна только та политика. которая воплощена в законе. Абсолютно недопустимым для него является осуществление надзорной деятельности, исходя из личных побуждений, мести, защиты групповых, клановых интересов.

Прокурорский надзор един. Выделяемые теорией отдельные отрасли надзора не противоречат данному положению. Единство прокурорского надзора рассматривается прежде всего как единство его отраслей. Отрасль прокурорского надзора — это структурный элемент, составная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свойственными только данной отрасли полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский надзор представляют пять отраслей: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Введенный Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» надзор за исполнением судебными приставами самостоятельной отраслью, по крайней мере в настоящее время, признан быть не может. Это, по сути, одно из направлений надзорной деятельности прокуратуры, реализуемое в рамках имеющихся отраслей прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к до-

стижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой — его ориентацию на достижение определенного результата, что предметно выражает категория законности.

Если в целом для прокуратуры законность как предмет ее деятельности предстает во всем многообразии ее проявлений — как политико-правового режима, метода государственного руководства, общегосударственного принципа, лежащего в основе деятельности всех государственных органов и негосударственных структур, определенного стиля работы, других ее качеств, о чем говорилось в предыдущем параграфе, то законность как предмет прокурорского надзора следует, на наш взгляд, рассматривать преимущественно с точки зрения оценки действий и актов тех органов, организаций и лиц, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Предлагаемый подход к определению законности, ориентирующий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее соответствия законодательным требованиям, дает возможность именно предметно представить надзор прокурора как охранителя законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воздействии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспечении единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требованиям закона. При этом единообразие понимания смысла и буквы закона означает недопустимость корректировки процесса применения закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам, единство подхода к исполнению законов на всей территории страны. Точное следование требованиям закона предполагает и обусловливает исключение выхода правоприменительной деятельности за пределы установленных законом дозволений и запретов.

Укрепление законности как главная цель прокуратуры и прокурорского надзора, соответственно, определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности критерий целесообразности, прокурорскому надзору несвойственны.

Показателями законности действий и актов субъектов правоприменительной деятельности выступают:

• соответствие действий и правовых актов федеральных органов исполнительной власти Конституции Российской Феде-

рации и действующим на территории Российской Федерации законам; отсутствие противоречий между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; отсутствие противоречий между актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными законами; соответствие действий исполнительных органов субъектов Российской Федерации требованиям закона; соответствие актов и действий органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации законам; реальное выполнение контролирующими органами обязанностей по своевременному и полному выявлению нарушений закона; соблюдение требований законодательства в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве.

Признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли права было обосновано сравнительно недавно. Ее именуют по-разному — прокурорское право, прокурорско-охранительное право, прокурорский надзор. Наиболее приемлемым представляется терминологическое обозначение данной отрасли права как «Прокурорский надзор». Основоположниками идеи выделения данной отрасли права считаются известные теоретики прокурорского надзора С.Г. Березовская, В.К. Звирбуль1. Она получила поддержку специалистов. Определенное время проблема прокурорского надзора как отрасли права занимала видное место в тематике научных исследований.

В последние годы в теории особым вниманием проблема прокурорского надзора как отрасли права не пользуется. И тем не менее забвения она не заслуживает. Бесспорно, проблема эта непростая. Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относящихся к ней правовых норм в едином массиве. Между тем законодательная база прокурорского надзора, как известно, такому требованию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания самостоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение

См.: Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского надзора // Советское государство и право. 1964. № 12.

прокурорского надзора (или прокурорского права) в единый законодательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный характер прокурорского надзора (именно прокурорского надзора, а не прокурорского права) как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, пока хотя бы на теоретическом уровне. В этом есть большой практический смысл. Признание прокурорского надзора отраслью права обеспечит целостное и, главное, беспробельное, непротиворечивое правовое регулирование деятельности органов прокуратуры, позволит оформить регламентирующие ее нормы в качестве единой, завершенной системы.

Отрасль права, как известно, обладает двумя обязательными признаками — собственным предметом правового регулирования и специфическим методом и механизмом регулирования1. Предмет прокурорского надзора как отрасли права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, других возложенных на нее функций. Данные общественные отношения являются качественно особенными, они не могут считаться сходными либо входящими как составные элементы в другие общественные отношения аналогичного уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет главным образом регулятивную функцию.

При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция прокурорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно, путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих регулятивную направленность. Определенное участие прокурорский надзор принимает и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности названной отрасли права говорит и наличие особого юридического инструментария, используемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.

Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли права, образуют органичное единство и по своему содержанию они ориентированы на регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного своеобразия этих норм их включение в нормативные акты, кодифицируемые под эгидой других отраслей права. В определенной части такого рода нормы могут быть охарактеризованы как

Сч.: Алексеев С С Обшая теория права. Т. 1. М, 1981. С 246.

нормы, имеющие двойную принадлежность, своего рода «двойное назначение». Однако и при таком положении нетрудно заметить, что своим происхождением и существованием они обязаны в первую очередь связью с деятельностью прокуратуры.

Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как отрасли права, составляет обязывание, причем не только признаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное, в том смысле, что, помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению закона, раскрытия преимуществ законопослушного поведения, нормы прокурорского надзора заключают в себе такую возможность обязывания под угрозой применения санкций, наступления для нарушителей закона отрицательных последствий. Метод обязывания присущ именно прокурорскому надзору, поскольку закон не наделяет прокурора, как в свое время было подмечено «административной властью», хотя властная природа его полномочий сомнений не вызывает. Прокурор может только обязывать устранить нарушение закона, но сам, по общему правилу, непосредственным правом его устранения не обладает.

Наряду с понятиями предмета прокурорского надзора как самостоятельного вида деятельности и отрасли права не только познавательный, но практический смысл имеет выделение предмета прокурорского надзора как области науки и учебной дисциплины.

Предмет прокурорского надзора как науки составляют закономерности, лежащие в основе формирования задач, определения функций, форм и методов правового, организационного и кадрового обеспечения деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, осуществлению других функций прокуратуры, имеющих своими целями обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства.

В отличие от предмета прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности предмет прокурорского надзора как учебной дисциплины составляет совокупность подлежащих усвоению в процессе подготовки профессиональных специалистов в области юриспруденции знаний о прокуратуре как элементе системы государственных органов Российской Федерации (государственно-правовом институте), ее сущности и социальноправовом предназначении, задачах и функциях, основных направлениях. принципах и формах организации и деятельности, о ее других важнейших характеристиках. Сохраняя условность своего наименования, не охватывающего все выполняемые прокуратурой Российской Федерации функции и охватываемые ею сферы, учебный курс прокурорского надзора, как следует из его предмета, тем не менее, без каких-либо сомнений, рассчитан на усвоение сведений об организации и деятельности прокуратуры в полном объеме.

Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми отраслями права. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона, действия права как регулятора общественных отношений. Наиболее устойчивые отношения у прокурорского надзора сложились с конституционным, уголовным, уголовнопроцессуальным, гражданским, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, административным, уголовноисполнительным правом.

Конституционное право определяет нормативную базу, характеризующую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место в системе государственных органов. Решение связанных с этим вопросов, по существу, имеет основополагающее значение для всей деятельности прокурорской системы, определения содержания ее задач, функций, характера полномочий и др.

Уголовно-процессуальное право служит основой применения правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительногоследствия. Вчастности, уголовнопроцессуальный закон устанавливает: полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами расследования преступлений и функции уголовного преследования; формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел; полномочия прокурора в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции; основания и порядок участия прокурора в суде второй инстанции, при пересмотре вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора; порядок возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам; особенности производства в суде с участием присяжных заседателей и т.д.

Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость деяния. основания уголовной ответственности, порядок назначения уголовного наказания и освобождения от уголовной ответственности, дает прокурору информацию, без знания которой он не может

обеспечить квалифицированный надзор за исполнением законов органами, реализующими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участвовать в рассмотрении судами уголовных дел. реализовать полномочия по привлечению к уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых наличествуют признаки состава преступления.

Гражданское право, регулирующее имущественные отношения, а также личные неимущественные отношения, имеет существенное значение для реализации полномочий прокурора, связанных с его участием в рассмотрении судами обшей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел, экономических споров, принятием мер по возмещению причиненного противоправными действиями (бездействием) вреда.

Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуальное право определяют основания обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами обшей юрисдикции и арбитражными судами.

Административное право, призванное регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, наряду с законодательством о прокуратуре определяет характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, формы и порядок рассмотрения органами исполнительной власти актов прокурорского реагирования. Институты административного права учитываются прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами исполнительной власти. Кроме того, представляя совокупность норм, устанавливающих составы административных правонарушений, основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, административное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных проступков и привлечение нарушителей к ответственности.

Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных учреждениях, иных учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стражу, осужденных к лишению свободы, порядок и условия их содержания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все это важно для конкретизации предмета прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняюших наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Помимо названных, прослеживаются связи прокурорского надзора и со многими другими отраслями права, хотя эти связи имеют качественно иной характер. Они относятся к таким отраслям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хозяйственное, жилищное право и др. Правовые институты и правовые нормы данных отраслей определяют особенности работы прокурора на отдельных направлениях прокурорско-надзорной деятельности.

Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отраслей права с прокурорским надзором.

Система курса «Прокурорский надзор» включает в себя общую и особенную части. Обшая часть представлена такими темами, как: сущность, задачи, предмет прокурорского надзора в Российской Федерации; основные направления деятельности и функции прокуратуры Российской Федерации; принципы организации и деятельности прокуратуры; система органов прокуратуры Российской Федерации; концепция развития прокуратуры Российской Федерации в переходный период.

Особенная часть курса охватывает следующие темы: надзор за исполнением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; участие прокурора в рассмотрении гражданских и иных дел судами общей юрисдикции; участие прокурора в разрешении экономических споров и рассмотрении иных дел арбитражными судами; координация деятельности по борьбе с преступностью; функция уголовного преследования; международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры других государств; служба в органах прокуратуры.