1. Правовые основы регулирования бюджетных отношений
Система правового регулирования бюджетной сферы представлена актами общенормативного регулирования: международными договорами, Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 12, 18, 71, 72, 73, 76), Бюджетным кодексом РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными законами о 1 Игонина Н.А. автор пунктов 1, 2, 4, 7, 8. 2 Скачкова А.Е. автор пунктов 3, 5, 6. бюджетах различного уровня, иными федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными правовыми актами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными актами исполнительной власти регионального уровня, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Бюджетное законодательство представлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и иными законами, регулирующими бюджетные отношения. С момента принятия БК РФ претерпел существенную «реконструкцию» в связи с проводимыми бюджетными реформами. Серьезные и системные изменения внесены в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который по праву можно считать самостоятельным законодательным регулятором бюджетных отношений. Ежегодно принимаемые законы (решения) о федеральном, региональных, местных бюджетах на соответствующие годы составляют базис социально-экономических отношений соответствующих уровней. Огромное значение в системе правового регулирования бюджетной сферы отводится законам о бюджетах субъектов Российской Федерации, основы рассмотрения и утверждения которых регламентируются гл. 21 БК РФ. Самостоятельным третьим звеном в системе правового регулирования в бюджетной сфере являются муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения. Отдельные правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения, содержатся также в Г ражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ, в Федеральных законах от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21.07.2005 № 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и других законодательных актах. 1.1. Новое в финансово-бюджетном законодательстве - Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Правовая сущность, цели и задачи, порядок вступления в силу закона Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ), принятие которого вызвало в правовой среде массу дискуссий и волнений по поводу изменения правовой формы, сущности бюджетных учреждений, порядка их финансирования, имеет целью повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.8 По своей сути Закон является «революционным прорывом» в бюджетном реформировании, так как существенно изменяет правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а именно: изменяет механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания; предоставляет права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений; устраняет субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав; расширяет права бюджетных учреждений по распоряжению закрепленным за учреждением движимым имуществом. Законом № 83-ФЗ закреплен новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенные учреждения, статус которых совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также будет принадлежать ему на праве оперативного управления. Если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то законом закреплена норма, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом законодатель отказывается от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Статьей 8 Закона № 83-ФЗ предусматривается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключения норм о бюджетных учреждениях. Закон изменяет правовую природу направления бюджетных средств бюджетным учреждениям: бюджетное финансирование бюджетных учреждений заменяется финансовым обеспечением выполнения государственного (муниципального) задания в виде субсидий. Закон № 83-ФЗ выводит бюджетные учреждения из числа участников бюджетного процесса - получателей бюджетных средств. Казенное учреждение определяется законом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности, которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) закон относит в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 33 Закона № 83-ФЗ по общему правилу Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г., однако ряд его положений уже действует, а отдельные нормы вступят в силу в ближайшее время. Законом № 83-ФЗ с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переот- крываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет). В то же время согласно п.15 ст. 33 Закона № 83-ФЗ в переходный период федеральным органом исполнительной власти - главным распорядителем средств федерального бюджета может быть принято решение о предоставлении бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа или в ведении федерального органа исполнительной власти, подведомственного этому органу, субсидий из федерального бюджета в соответствии с п.1 ст. 78.1 БК РФ, а на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна быть выбрана форма финансового обеспечения деятельности соответствующих бюджетных учреждений.