Правовые основы деятельности органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства жилья
Прокурору необходимо знать перечень и компетенцию органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства жилья, которые выступают объектами прокурорского надзора135. К таковым относятся: 1) органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Согласно ч. 2 ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» должностные лица органов Роспотребнадзора вправе: проверять соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований законов; выдавать в пределах своих полномочий предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушений прав потребителей; направлять в правоохранительные органы по подведомственности материалы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением прав потребителей; обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, о ликвидации юридического лица за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей; осуществлять административное преследование; 2) органы государственного строительного надзора: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и уполномоченные на то органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ростехнадзор осуществляет государственный строительный надзор при строительстве многоквартирных домов, отнесенных к категории особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам перечислены в ст. 48.1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации. Во всех остальных случаях государственный строительный надзор осуществляется региональными органами1. При проведении проверок должностные лица органов государственного строительного надзора вправе: беспрепятственно посещать объекты строительства; требовать от заказчика (застройщика, подрядчика) представления необходимой документации, проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если при проведении строительного контроля этого не осуществлялось; составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых выдавать предписания об устранении выявленных нарушений закона; осуществлять административное преследование по ст. 9.4 и 9.5 КоАП РФ. По смыслу п. 6 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации акт, составленный органом государственного строительного надзора по результатам проведенной проверки, служит основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. Это предписание не является документом о приостановлении или запрете строительства. Вместе с тем в силу ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, не может приступать к продолжению работ до составления акта об устранении выявленных недостатков. Следовательно, лицо, 136 нарушившее закон, обязано соблюдать такой запрет в силу названной правовой нормы. Нарушение запрета образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ. Из ст. 222 ГК РФ следует, что несоблюдение застройщиком обязанности направлять в орган государственного строительного надзора извещения о начале работ не влечет признание строительства самовольной постройкой, а образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ. Анализ правоприменительной практики арбитражных судов показал, что наиболее распространенным правонарушением в строительной сфере является осуществление строительства многоквартирных домов при отсутствии полного пакета разрешительных документов (ст. 9.5 КоАП РФ)137 138; 3) органы Федеральной налоговой службы (ФНС России). Из п. 1 Л Положения о Федеральной налоговой службе следует, что ее должностные лица в рамках контроля налоговой деятельности субъектов предпринимательской деятельности вправе: вызывать их письменным уведомлением для дачи пояснений по вопросам уплаты налогов; приостанавливать операции по счетам в банках; налагать арест на имущество; требовать устранения выявленных нарушений; предъявлять в суды иски о признании недействительной государственной регистрации юридического лица, его ликвидации, взыскании задолженности по налогам; привлекать нарушителей к налоговой и административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. На значимость налогового контроля указывает то, что он выступает составной частью финансового контроля государства и обеспечивает главным образом доходную часть федерального бюджета. В систему финансового контроля входит аудит, который представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций, других финансовых обязательств и требований, по оказанию сопутствующих аудиту услуг. Правовые основы аудита установлены Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»1. Если государственный финансовый контроль распространяется только на распределение и использование государственных и муниципальных финансов, то аудит распространяется на все предприятия, независимо от формы собственности. Субъектами аудита выступают предприниматели (акционеры, участники хозяйственных товариществ и обществ, частные инвесторы), а объектом - их собственность. Независимость аудита делает его важным средством выявления хозяйственных правонарушений. Однако его возможности зачастую не используются; 4) органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования2 (Росприроднадзор). Права, обязанности и ответственность органов Росприроднадзора в области охраны окружающей среды изложены в ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей сре- ды»3. Для реализации своих полномочий государственные инспекторы Росприроднадзора вправе: проводить проверки исполнения законов на 1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3422. 2 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347. 3 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. подконтрольных объектах; принимать меры к приостановлению или ограничению хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушениями требований природоохранного законодательства; предъявлять иски в суды о взыскании ущерба, причиненного экологическими правонарушениями; привлекать к административной ответственности виновных лиц за совершение правонарушений в области охраны окружающей природной среды; 5) органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2008 № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»139 является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы. В силу п. 5.1.14 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии140 141 данный орган реализует, в том числе функции по контролю и надзору за проведением землеустройства и соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель (госземконтроль). Порядок осуществления госземконтроля установлен постановлением Правительства Российской Федерации от -5 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» . При осуществлении контрольных и надзорных полномочий должностные лица органов Росреестра вправе: запрашивать и безвозмездно получать от федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления госземконтроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки в части, относящейся к предмету проверки; посещать организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения выявленных в ходе проверок нарушений; обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению законной деятельности, и установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; осуществлять административное преследование за правонарушения в области использования и охраны земель. Помимо названных органов государственного контроля в настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве в каждом регионе созданы органы по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов142. В некоторых субъектах Российской Федерации, например в Ростовской области и Еврейской автономной области, исполнение данных функций возложено на органы государственного строительного надзора. При выявлении нарушений законов должностные лица органов по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов вправе: требовать от застройщиков устранения выявленных нарушений; направлять застройщикам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений закона; привлекать застройщиков к административной ответственности и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.28 и 19.5 КоАП РФ. Застройщик, которому направлено предписание уполномоченного органа, в течение трех месяцев со дня направления предписания вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании указанного предписания незаконным. Подобное обращение не приостанавливает исполнение предписания. Уполномоченный орган вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности по привлечению денежных средств дольщиков, либо о ликвидации застройщика в принудительном порядке в случаях неоднократного или грубого нарушения им законов. Таким образом, прокуроры, руководствуясь п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о недопустимости подмены органами прокуратуры других государственных органов, при организации работы по реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений в сфере участия граждан в долевом строительстве жилья должны ориентировать органы контроля на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах и их устранение в рамках установленных законом полномочий, в том числе путем привлечения виновных лиц к административной ответственности143. Для достижения оптимальных результатов в работе прокурор должен знать систему действующих на поднадзорной территории органов контроля, правовую основу их деятельности, специфику осуществления полномочий, а также обладать информацией о правотворческой и правоприменительной практике данных органов. Рассматривая вопрос о роли и месте прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья в системе органов юрисдикционного контроля, отметим, что в 2008 - 2009 гг. имело место радикальное усиление деятельности государства по предотвращению и пресечению действий чиновников, направленных на коррупционное вмешательство в дела бизнеса. Позитивное влияние на рассматриваемую проблему оказали также общие превентивные меры, принимаемые прокурорами144. Так, во исполнение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» и от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294- ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»145 посредством прокурорского надзора удалось ликвидировать некоторые административные ограничения при осуществлении хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности и сократить административные барьеры, возникающие при получении прав на застраиваемый земельный участок, установлении цены за подключение застраиваемого участка к энерго-коммунальному комплексу, получении разрешения на строительство, сдаче в эксплуатацию построенного жилья. Методические основы организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья имеет следующие особенности. Во-первых, при планировании надзорных проверок необходимо учитывать специфику реализации градостроительной политики на поднадзорной территории. Прокурорам в крупных городах следует проверять, в том числе вопросы законности «точечной» уплотнительной застройки внутри жилых кварталов; обеспечения земельных участков, предназначенных под строительство, социальной и коммунальной инфраструктурой; соблюдения установленной процедуры сдачи многоквартирных домов в эксплуатацию; внедрения механизма комплексной застройки земельных участков. В городах (районах), где площадки под новое строительство освобождаются за счет сноса домов первого периода индустриального домостроения, ветхого и аварийного жилья, нельзя игнорировать вопросы соблюдения прав граждан, переселяемых из подлежащих сносу домов, на равноценное жилье и сохранения в ходе жилищной застройки исторических городов их архитектурного облика как важнейшего компонента национального культурного достояния. Во-вторых, прокуроры должны получать информацию о нарушениях законов из достоверных источников. В качестве таковых, наряду с источниками информации, используемыми в иных видах прокурорского надзора, могут рассматриваться результаты правовой экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов (проектов) по вопросам землепользования, архитектуры, градостроительства, данные мониторинга всех объектов незавершенного строительства и многоквартирных домов, находящихся в эксплуатации без разрешения на ввод их в эксплуатацию, частные определения судов, вынесенные в порядке ст. 226 ГПК РФ, сообщения средств массовой информации о проведении дольщиками публичных мероприятий. Учитывая, что формы федерального государственного статистического наблюдения состояния дел в сфере долевого строительства жилья в Федеральной службе государственной статистики не предусмотрены, большое значение имеет регулярное поступление в прокуратуру: сообщений из органов юрисдикционного контроля о положении дел в целом по региону, включая административную практику, а также о результатах проведенных проверок; принятых мерах воздействия к нарушителям и по возмещению причиненного ущерба; направлении материалов в суд - о ликвидации юридических лиц, приостановлении или запрете их деятельности и в правоохранительные органы - о наличии признаков преступлений; взаимодействии с правоохранительными и иными органами по рассматриваемому направлению деятельности; сообщений из региональных органов государственной власти по вопросам выделения земельных участков под строительство многоквартирных домов, заключения инвестиционных контрактов, выдачи разрешений на строительство и ввод многоквартирных домов в эксплуатацию, раздела инвестиционных продуктов и распоряжения жилыми помещениями в многоквартирных домах, в том числе предоставления их очередникам; сообщений из правоохранительных органов о результатах проведенных проверок; количестве уголовных дел, возбужденных по результатам надзорных проверок прокурора и обращениям дольщиков о нарушении их жилищных прав, результатах предварительного расследования данных уголовных дел; взаимодействии с органами юрисдикционного контроля и иными органами по рассматриваемому направлению деятельности; заключений юридических отделов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на принимаемые правовые акты (решения) по вопросам долевого строительства многоквартирных домов; судебной статистики о результатах рассмотрения гражданских и административных дел, в том числе по жалобам граждан и должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения законов о долевом строительстве многоквартирных домов; докладных записок нижестоящих прокуратур и иных оперативных документов (информаций, спецдонесений) по названной теме. Опросом оперативных работников прокуратур субъектов Российской Федерации установлено, что прокуроры не используют результаты работы органов Роспотребнадзора по защите прав дольщиков, которые приобрели квартиры для личных и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Вместе с тем оперативная отчетность данного органа, содержащая сведения о числе обращений дольщиков и результатах их разрешения, проведенных мероприятиях по контролю, реализации полномочий, предоставленных ст. 46 и 47 ГПК РФ, является весьма информативной для прокурора. Так, в соответствии со ст. 46 и 47 ГПК РФ и ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» должностные лица органов Роспотребнадзора, действуя по доверенности, вправе оказывать гражданам, ставшим участниками долевого строительства многоквартирных домов, практическую помощь по подготовке и предъявлению исков в суд в защиту прав потребителей и вступать в судебные процессы по гражданским делам по искам дольщиков к застройщикам (иным субъектам долевого строительства) в целях защиты прав истцов (потребителей). Стоит отметить, что в тех регионах, где нарушения прав дольщиков носили массовый и систематический характер, наработана определенная судебная практика. К примеру, в г. Благовещенске Амурской области должностные лица территориальных органов Роспотребнадзора защищают в судах права и законные интересы дольщиков совместно с общественной организацией «Общество защиты прав потребителей, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей «Альтернатива», которая выступает истцом по делам данной категории. В большинстве случаев производство по таким делам прекращается ввиду утверждения заключенного сторонами мирового соглашения либо иски удовлетворяются в пользу дольщиков. Прокуратурой Нижегородской области использованы результаты мониторинга договоров долевого участия в строительстве многоквартирных домов, проведенного территориальным Управлением Роспотребнадзора. Надзорные мероприятия планировались с учетом самых распространенных нарушений (включение в договор условий, в соответствии с которыми при расторжении договора дольщик не получает установленную законом сумму за пользование застройщиком его денежными средствами, включение в договор неполной информации о реализации прав дольщиков по уступке прав требования по договору и др.). В поле зрения прокуроров должна находиться также административная практика органов Роспотребнадзора. Определенный интерес для прокурора представляют материалы органов Росреестра о приостановлении либо отказе в государственной регистрации права собственности юридических лиц на земельные участки, представляемые под многоквартирную застройку, договоров аренды указанных земельных участков, договоров участия в долевом строительстве. Мониторинг объектов строительства позволит прокурору разграничить их на две категории: подпадающие и не подпадающие под действие Закона об участии в долевом строительстве. С учетом конкретной ситуации прокурор может спланировать проведение надзорных мероприятий. В силу ч. 6 - 9 ст. 28 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»1 реклама о привлечении денежных средств граждан в строительство многоквартирных домов допускается в случаях, если строительство ведется по Закону об участии в долевом строительстве. Если же в ходе проверки будет установлено обратное, то лица, разместившие недобросовестную и недостоверную рекламу, подлежат привлечению к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства о рекламе». Так, довольно часто застройщики размещают наружную рекламу, не получив соответствующего разрешения в государственных и местных структурах. Это касается плакатов, стендов, световых табло, иных технических средств стабильного территориального размещения, доступных для неопределенного круга лиц и расположенных вне помещения. Нарушение законодательства о рекламе имеет место и в тех случаях, когда размещение рекламы занимает более 40 общего объема периодического издания и при отсутствии пометки «реклама» или «на правах рекламы» в периодических изданиях, не специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера. В-третьих, источником информации о состоянии законности служит анализ актов нормотворчества, позволяющий определить содержание первоочередных мероприятий, способствующих в наибольшей степени предупреждению нарушений закона, и определить органы, где надзорная проверка должна быть проведена в первую очередь. Как показывают результаты надзорных мероприятий, существующее ныне несоответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законода- 1 СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232. тельству в значительной степени обусловлено тем, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому сформулированные на федеральном уровне полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления не являются исчерпывающими, а компетенция местного самоуправления может быть расширена за счет полномочий, предоставленных им соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Примером явно незаконного нормотворчества местных органов власти служит решение Совета депутатов Химкинского района Московской области «О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Химкинского района», признавшее муниципальной собственностью все земли, находящиеся на территории данного района под объектами федеральной и областной собственности. Решением Химкинского городского суда исковое заявление прокурора Московской области удовлетворено в полном объеме и указанное решение местного органа власти признано недействительным и недействующим полностью со дня принятия. Анализ и обобщение информации о правонарушениях помогают прокурору предметно планировать мероприятия текущего и перспективного характера, формулировать круг вопросов, подлежащих выяснению, определить механизм проведения надзорной проверки. В-четвертых, выбор объектов прокурорской проверки не должен носить случайного характера, так, чтобы одни объекты проверялись многократно, а другие вовсе оставались без внимания. Чрезвычайно важно, чтобы руководители органов прокуратуры четко представляли, решение каких конкретных задач следует достичь в ходе надзорной проверки того или иного объекта. В зависимости от этого прокурор выбирает вид надзорной проверки, определяет круг вопросов, подлежащих выяснению, и соотносит результаты проверки с заявленной целью. В-пятых, в нынешних условиях особенно актуальным является вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок. С учетом того, что надзорные проверки коммерческих структур зачастую расцениваются как вмешательство прокуроров в их оперативнохозяйственную деятельность, наиболее оптимально привлекать к проведению таких проверок специалистов, назначение которых заключается в даче обоснованных ответов на поставленные вопросы, выходящие за пределы правовых познаний прокурора. Помощь специалиста может выражаться в формах консультаций, фиксации фактов хозяйственной деятельности, имеющих значение для непосредственной проверки интересующих прокурора сведений. Специалист может консультировать прокурора по различным сторонам деятельности проверяемого объекта, проводить проверочные действия по установлению фактов неправового характера, определять сумму причиненного ущерба146. К примеру, специалистам органов Роспотребнадзора в ходе проверки исполнения законов о соблюдении установленной процедуры ввода многоквартирных домов в эксплуатацию могут быть заданы вопросы: Какие недостатки связаны с неисполнением застройщиком договорных обязательств и нарушают права потребителей? Имеются ли основания для взыскания с застройщика неустойки за просрочку исполнения обязательств? Имеют ли место нарушения прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации об исполнителе услуги (наименование застройщика, его нахождение и т.д.)? Соблюдены ли застройщиком общие требования о рекламе? Если нет, то имеются ли основания для привлечения нарушителей к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ? Примерные вопросы должностным лицам органов Ростехнадзора, привлеченным прокурором к проведению надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности, можно сформулировать так: Соответствует ли построенный многоквартирный дом требованиям проектной документации и градостроительному плану земельного участка, послужившим основаниями к выдаче разрешения на строительство? Требованиям технических регламентов? Техническим условиям осуществления эксплуатации сетей инженерно-технического обеспечения? Соответствуют ли строительные материалы, применяемые в процессе строительства, требованиям технических регламентов? Влияют ли выявленные нарушения требований проектной документации (нормативных документов в области строительства) на безопасность строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения? Соблюдены ли застройщиком сроки направления в органы государственного строительного надзора извещения о начале строительных работ (уведомления о сроках завершения работ, подлежащих проверке)? Примерный перечень проверочных действий, проведение которых может быть поручено должностным лицам органов ФНС России, привлеченным прокурором для дачи заключения в ходе надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности. I. Проверка отчетности и иной информации, представляемой в налоговые органы. В ходе данной проверки выяснению подлежат следующие вопросы: Исполняются ли требования закона о своевременном информировании налогового органа об открытии (закрытии) расчетных и иных счетов в банках, лицевых и иных счетов в органах Федерального казначейства? Исполняются ли требования закона о своевременном представлении в налоговый орган налоговой декларации за конкретный налоговый период? Достоверны ли данные отчетности, представленной в налоговые органы, если имеются расхождения, то в чем они выражаются? Имеются ли искажения отчетности, если имеются, то в чем они выразились, в каких отчетах допущены, за какие периоды работы организации? Полностью ли уплачены налоги (сборы)? Если нет, то производился ли налогоплательщиком перерасчет подлежавшей уплате за конкретный (отчетный) период суммы налога? Уплачены ли налогоплательщиком самостоятельно суммы налогов и пени в бюджет? II. Проверка актов приемки выполненных работ, платежных документов, отражающих результаты хозяйственной деятельности организации. Выяснению подлежат следующие вопросы: Имеются ли первичные документы, обосновывающие оформление произведенных хозяйственных операций? Содержат ли данные платежные документы предусмотренные законом реквизиты? Соответствуют ли первичные сведения данным официальной бухгалтерской отчетности? III. Проверка соблюдения правил ведения бухгалтерского учета. Нарушался ли порядок ведения бухгалтерского учета? IV. Проверка законности предоставления налоговых льгот (в рамках ведомственного контроля нижестоящих подразделений ФНС России). Представлялись ли налогоплательщику налоговые льготы, если да, то чем они обоснованы? Соответствует ли предоставленная налоговая льгота целям, указанным в законодательстве? В каких формах были предоставлены налоговые льготы? Имелись ли реальные основания предоставления налогоплательщику налоговых льгот? Обоснованно ли выбраны формы налоговых льгот? Использовал ли налогоплательщик предоставленные ему налоговые льготы? Должностным лицам органов Росприроднадзора, привлеченным прокурором к проведению надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности, могут быть заданы такие вопросы: Соблюдены ли при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию многоквартирного дома требования экологических нормативов? Имело ли место сокрытие (искажение) экологической информации? Соблюдался ли порядок предоставления земельных участков в водоохранных зонах и режим их использования? Соответствуют ли воздухоочистительные сооружения, предусмотренные проектной документацией, требованиям законодательства? Вносились ли в установленные сроки платежи за негативное воздействие на окружающую среду? Соответствуют ли размеры платы установленным нормативам? Таким образом, для обеспечения работы специалиста прокурор должен сам отчетливо понимать, что он хочет установить и каким способом. Вместе с тем следует отметить, что институт участия в надзорной проверке специалистов изучен в теории прокурорского надзора недостаточно. В-шестых, сложность и объемность пакета законов о долевом строительстве многоквартирных домов диктуют необходимость постоянного повышения квалификации прокуроров, осуществляющих надзор за его исполнением. Распространенной формой повышения квалификации прокурорских работников стали межведомственные семинары, в проведении которых принимают участие работники правоохранительных, контролирующих и иных органов. Тематика этих семинаров гораздо шире, и на них обсуждаются актуальные вопросы, связанные с состоянием законности на подведомственной территории. В перспективе для совершенствования организации работы в рассматриваемой сфере общественных отношений необходимо обеспечить комплексное использование органами прокуратуры всех предоставленных им законом полномочий, а также организовать надлежащее внутрисистемное и межведомственное взаимодействие. Вопросы состояния законности в сфере долевого строительства многоквартирных домов должны обсуждаться на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Как показывает прокурорская практика, результативными будут совместные целевые мероприятия по выявлению и пресечению преступлений на жилищном рынке, устранению причин и способствующих им условий, а также издание совместных организационно-распорядительных документов. При осуществлении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования в поле зрения прокуроров должны находиться вопросы учетно-регистрационной дисциплины, динамики возбуждения уголовных дел и отмененных прокурорами постановлений о возбуждении уголовного дела. Необходимо обратить внимание на выявление преступлений, сокрытых от учета, анализировать способы укрытия преступлений от учета и регистрации, выявлять и снимать с учета необоснованно поставленные на учет преступления. Важную роль играет работа прокурора по уголовным делам, поступившим с обвинительным заключением. При поступлении уголовного дела с обвинительным заключением в отношении руководителей и должностных лиц коммерческих организаций, которые, не выполнив договорные обязательства, незаконно распорядились денежными средствами дольщиков (похитили их или растратили на нужды, не связанные со строительством конкретного многоквартирного дома), прокурор, помимо вопросов, перечисленных в ст. 220 УПК РФ, должен оценивать состояние законности при избрании обвиняемым меры пресечения. Поскольку предметом мошенничества, как наиболее распространенного в сфере долевого строительства многоквартирных домов типа преступлений, являются значительные материальные активы, первостепенно прокурор должен также обращать внимание на принятие органом предварительного расследования всех возможных мер для обеспечения в рамках уголовного дела имущественных требований потерпевших. При поддержании государственного обвинения в судах общей юрисдикции, участии в рассмотрении уголовных дел судами кассационной и надзорной инстанций позиция прокурора должна быть принципиальной и последовательной. Нельзя оставлять без внимания региональное и местное нормотворчество. По инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О банкротстве», который предлагает недостроенные объекты и активы, присутствующие в обанкроченной массе, взять в государственное управление и работать с ними точно так, как государство работает с другими долгосрочными активами. К примеру, можно выставить на аукцион земельный участок, выделенный застройщику-банкроту, с обременением в виде обязательства по исполнению требований соинвесторов с тем, чтобы, с одной стороны, сократить размер бюджетных средств, привлекаемых для решений проблем обманутых дольщиков, а, с другой - экономически обоснованно решить их проблемы. Работа прокуроров по обеспечению участия в гражданском и арбитражном процессе может заключаться в предъявлении исков к застройщикам, не выполнившим обязательств по внесению арендной платы за земельные участки, поскольку это влечет за собой недопоступление денежных средств в бюджеты различных уровней, т.е. нарушает экономические интересы государства и общества. В большинстве случаев суды удовлетворяли иски прокуроров либо производство прекращалось ввиду добровольного удовлетворения застройщиком заявленных прокурором требований. Рассмотренная схема внутреннего взаимодействия в целом приемлема ко всем уровням прокурорской системы. Кроме того, представляется целесообразным организовать в прокуратуре субъекта Российской Федерации работу постоянно действующей предметной группы по борьбе с правонарушениями в сфере строительства, возглавляемой заместителем прокурора субъекта Российской Федерации. В состав данной группы необходимо включить оперативных работников отделов по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, по надзору за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, других отделов Управления по надзору за исполнением федерального законодательства, Управлений по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции, по надзору за следствием в органах прокуратуры, по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, отделов по обеспече- нию участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, помощников прокурора по правовому обеспечению, по связям со средствами массовой информации и общественностью, по оперативному учету и статистике и др. Постоянно действующая предметная группа образуется приказом прокурора субъекта Российской Федерации. Кроме того, следует принять специальное положение (регламент), предусматривающее порядок образования такой группы, права и обязанности членов группы, систему накопления и обмена информацией, другие вопросы. Результаты работы постоянно действующей предметной группы помимо их использования наряду с другими документами в текущей работе с согласия прокурора субъекта Российской Федерации могут быть опубликованы в виде сборника для ознакомления и использования сотрудниками аппарата прокуратуры, гор- райпрокурорами, научными и учебными учреждениями. Деятельность постоянно действующей предметной группы по борьбе с правонарушениями в сфере строительства, созданной на время под конкретную проблему, станет одним из инструментов системы взаимодействия оперативных отделов и управлений, что обеспечит целенаправленное воздействие прокуратуры субъекта Российской Федерации на рассматриваемую проблему. Достижение максимально высокого результата надзорных мероприятий невозможно в отрыве от основных понятий, составляющих теоретический фундамент науки прокурорского надзора. В первую очередь необходимо определить цели, задачи и объекты прокурорского надзора. Целью рассматриваемого направления прокурорского надзора следует считать содействие поддержанию правопорядка на первичном жилищном рынке специфическими, правовыми средствами, свойственными только прокуратуре; недопущение ущемления публичного и частного интереса при строительстве и вводе в эксплуатацию многоквартирных домов; пресечение попыток должностных злоупотреблений, связанных с незаконным предоставлением земельных участков под жилищную застройку, заключением инвестиционных контрактов и т.д. Основными задачами прокурорского надзора являются: своевременное выявление нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам; осуществление целенаправленного упреждающего надзора за исполнением законов органами юрисдикционного контроля; обеспечение полноты и своевременности выявления, пресечения и предупреждения прокурорами нарушений жилищных прав участников долевого строительства многоквартирных домов; обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц, принятие мер к восстановлению нарушенных прав обманутых дольщиков, нейтрализации и снижению вредоносности обстоятельств, способствующих устойчивости и распространенности стереотипов противоправного поведения на жилищном рынке. К объектам прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья относятся следующие органы государственной власти: Минрегион России - осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах строительства, архитектуры, градостроительства, а также контролю и надзору за соблюдением региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; Роспотребнадзор - осуществляет контроль и надзор за соблюдением прав и законных интересов дольщиков (потребителей); Росприроднадзор - осуществляет контроль и надзор в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды; ФНС России - осуществляет контроль и надзор за правильностью исчисления и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками; Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) - осуществляет контроль и надзор за обеспечением принудительного исполнения судебных актов о возмещении дольщикам материального ущерба, понуждении недобросовестных застройщиков передавать им квартиры в натуре для оформления в частную собственность, взыскании неустойки за просрочку исполнения договорных обязательств, процентов за пользование чужими денежными средствами, компенсации морального вреда и т.п.; Росреестр - в части осуществления госземконтроля. При поступлении сигналов о нарушениях законов прокурор вправе проверить и другие поднадзорные ему территориальные органы, деятельность которых имеет отношение к долевому строительству многоквартирных домов. Например, незаконное использование застройщиком труда иностранных граждан (отсутствие у трудовых мигрантов разрешения на работу, превышение установленного размера квоты для привлечения и использования иностранной рабочей силы, создание рабочих мест с заниженной оплатой труда, приводящих к демпингу оплаты труда отечественных работников и их вытеснению с рынка труда) может стать поводом к проведению прокурором проверки исполнения законов о полном и своевременном выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства, привлечении виновных лиц к ответственности органами Федеральной миграционной службы России (ФМС России). Информация о совершении риелторской компанией, принимающей от дольщиков наличные денежные средства либо оказывающей посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи квартир, операций по легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, может инициировать проведение прокурором надзорной проверки в территориальных органах Росфинмониторинга. Сведения о нарушении установленного порядка строительства многоквартирных домов, отнесенных к категории особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, могут стать поводом к проверке прокурором законности деятельности территориального органа Ростехнадзора. В зависимости от конкретной ситуации в поле зрения прокуроров могут попасть территориальные органы внутренних дел, Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) и др. Полномочия данных органов и их должностных лиц определены указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Прокурору поднадзорна также деятельность работодателей: руководителей коммерческих организаций-застройщиков, инвесторов, заказчиков, заказчиков-застройщиков, субинвесторов, брокеров (дилеров), риелторов и менеджеров проекта, девелопментских компаний. Организация и методика проведения надзорной проверки исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья Основным методом надзорной деятельности прокурора является проверка исполнения законов, которая позволяет полно и объективно установить факты и характер нарушений законов, виновных в этом лиц и степень их виновности, размер причиненного ущерба, обстоятельства, способствующие нарушению законов147. Работа по подготовке и проведению надзорной проверки за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья относится к числу основных элементов организационного обеспечения данного направления прокурорского надзора. Предмет такой надзорной проверки напрямую вытекает из предмета прокурорского надзора. В зависимости от содержания и характера имеющейся информации различают целевые, сквозные, комплексные и контрольные проверки. Правильный выбор прокурором вида надзорной проверки позволяет определить круг вопросов, подлежащих выяснению, и соотнести результаты конкретной проверки с заявленной целью. При необходимости проверить исполнение одной группы законов конкретным объектом надзора проводится целевая проверка. Например, проверка исполнения региональными органами государственной власти законов о распоряжении земельными участками под строительство многоквартирных домов, проверка исполнения органами местного самоуправления градостроительного законодательства, проверка исполнения межрайонной налоговой инспекцией законов о налоговом контроле. Сквозная проверка проводится, как правило, по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации и предусматривает проверку исполнения определенной группы законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образующими в соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К примеру, одним из объектов прокурорского надзора в рамках сквозной проверки может выступать Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы (Управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и территориальные отделы Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации в муниципальных образованиях). Контрольные и надзорные функции каждого из отделов, входящих в состав Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации, распространяются на несколько административных территорий (например, территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области в Арзамасском, Ардатовском, Вадском, Дивеевском, Первомайском районах). В связи с этим прокурорам субъектов Российской Федерации к проведению проверок исполнения территориальными органами Роспотребнадзора законов о защите прав дольщиков необходимо привлекать прокуроров тех городов (районов), на которые распространяется компетенция соответствующего территориального отдела. В этом случае проверку следует считать комплексной по составу участников. Ряд органов, осуществляющих функции по контролю и надзору за сферой долевого строительства многоквартирных домов, имеют территориальные отделы в каждом муниципальном образовании (ФНС России, ФМС России, ФССП России). Поэтому проверки исполнения законов на местном уровне проводят, как правило, городские (районные) прокуроры. Посредством комплексной проверки осуществляется надзор за исполнением широкого круга законов, регулирующих смежные группы общественных отношений. Как показали материалы прокурорской надзорной практики, проверка исполнения земельного, градостроительного, налогового, бюджетного, антимонопольного и иного законодательства, направленного на защиту жилищных прав дольщиков, всегда бывает результативной и имеет на поднадзорной территории высокий общественный резонанс. Получить сведения о реальном устранении ранее выявленных нарушений законов возможно в рамках проведения контрольной проверки. Существенную помощь в планировании надзорной проверки оказывает знание прокурорами типичных нарушений законов. Исходя из основных направлений надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья, типичные нарушения законов в данной сфере общественных отношений можно классифицировать следующим образом: I. Нарушения законов, допускаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Превышение полномочий: присвоение органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; незаконное расширение перечня документов, необходимых для участия в конкурсе по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков либо для заключения инвестиционных контрактов на строительство (например, истребование у претендентов копий землеустроительных дел, актов о согласовании границ земельных участков, технических паспортов). Нарушение порядка организации и проведения торгов по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков: принятие заявок после установленного условиями торгов срока; проведение торгов в отношении земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учет, обязательную независимую оценку, процедуры межевания и утверждения проектов границ; признание претендентов участниками торгов при отсутствии нотариально заверенных копий учредительных документов; ненадлежащее оформление протоколов о результатах торгов; объявление претендентам решений об отказе в проведении торгов с превышением установленного срока (не позднее пяти суток); возвращение внесенных для участия в торгах задатков по истечении установленного срока (не более трех банковских дней). Нарушение порядка заключения договоров аренды земельных участков: представление на государственную регистрацию договоров аренды земельных участков без кадастрового плана либо отсутствие на кадастровом плане обозначения части земельного участка, сдаваемого в аренду; превышение сроков заключения договоров аренды (не более 5 суток со дня подписания протоколов о результатах торгов); заключение договоров аренды без их согласований в профильных комитетах местной администрации. Нарушение сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство, необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и продлении ранее выданных разрешений на строительство, незаконная выдача разрешений на строительство: рассмотрение документов о выдаче разрешений на строительство в срок свыше 10 суток, выдача разрешений на строительство при отсутствии полного пакета проектной документации либо при ее несоответствии требованиям градостроительного плана земельного участка; неисполнение обязанности, предусмотренной ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по направлению копий выданных разрешений на строительство в органы государственного строительного надзора; несоблюдение форм разрешения на строительство и ввод домов в эксплуатацию148; принятие решений о продлении срока разрешения на строительство по истечении срока, установленного для строительства, либо в отношении объектов, строительство которых так и не началось. Незаконные обременения хозяйствующих субъектов. Прокурором Московской области выявлена порочная практика утверждения правовыми актами региональных органов государственной власти форм инвестиционных контрактов на строительство многоквартирных домов, содержащих незаконные требования о безвозмездной передаче застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей, строительстве муниципального жилья, реконструкции и ремонте общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищно-коммунального хозяйства. Передача полномочий в сфере землепользования и градостроительства неправомочным на то юридическим лицам. По протесту прокурора г. Рязани отменено распоряжение заместителя главы городской администрации, согласно которому на МУП «Информационно-кадастровый центр по землеустройству и градостроительству», не являющееся структурным подразделением местной администрации, возлагались полномочия по приему и рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков под строительство многоквартирных домов. Кроме того, во многих регионах органы местного самоуправления не обеспечили разработку и принятие муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок определения размера и условий внесения арендной платы за земельные участки, а также распределения денежных средств, вырученных от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков. Имели место факты бездействия органов местного самоуправления по взысканию арендных платежей. Нередко изменения и дополнения к инвестиционным контрактам вносились без принятия распорядительных документов и заключения дополнительных соглашений между всеми участниками инвестиционного процесса; вместо постановлений нормативного характера издавались распоряжения правоприменительного характера и наоборот. II. Нарушения, допускаемые органами юрисдикционного контроля, их должностными лицами. Превышение полномочий при издании правовых актов, влекущее их недействительность (дефектность, частичную ничтожность). К примеру, несмотря на то что размеры штрафных санкций за совершение налоговых правонарушений установлены законодателем в твердой денежной сумме, органы ФНС России повсеместно необоснованно снижают размеры штрафов, налагаемых на нарушителей налогового законодательства. Ненадлежащее исполнение требований законов о полном и своевременном выявлении и пресечении правонарушений, установлении и устранении причин и способствующих им условий, выделении специалистов, принятии правовых мер по восстановлению нарушенных прав граждан, привлечению нарушителей к ответственности. Прокурорами Республики Саха (Якутия), Магаданской, Московской и Ульяновской областей установлено, что региональные органы по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов не в полной мере реализуют свои права, предусмотренные п. 5, 7, 8 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве многоквартирных домов, а именно, при наличии соответствующих оснований не обращаются в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту прав и законных интересов дольщиков, в арбитражные суды - с заявлениями о приостановлении на определенный срок деятельности застройщиков, связанной с привлечением денежных средств дольщиков, либо о ликвидации застройщиков. Одно должностное лицо Управления по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов Ульяновской области за неисполнение своих обязанностей, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан, привлечено к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 293 УК РФ. Остальные должностные лица названных органов привлечены к дисциплинарной ответственности. Нарушение установленных требований к проведению мероприятий по контролю. Нарушения гарантированных законов прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля: ограничение конкуренции; незаконное применение мер принуждения и ответственности, взимание платы за осуществление контрольных функций; поборы, вымогательство со стороны должностных лиц органов контроля; вмешательство правоохранительных органов в хозяйственные споры коммерческих структур и т.д. Характерными являются также нарушения законов, допускаемые должностными лицами органов контроля в сфере административной юрисдикции. Эти нарушения типичны для любой отрасли прокурорского надзора. Поскольку вопросы организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства об административной ответственности органами административной юрисдикции достаточно хорошо изучены в отечественной науке149 и не связаны со спецификой деятельности по долевому строительству многоквартирных домов, они в настоящей работе не рассматриваются. III. Нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих организаций. Самовольное занятие земельного участка. До вступления в силу Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ1 самовольный захват земли был уголовно наказуемым деянием. По смыслу ст. 199 УК РСФСР (1961 г.) самовольным занятием земельного участка считалось использование земельного участка до установления его границ на местности, возведение построек без получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности или право аренды, увеличение размеров отведенного земельного участка или использование такового после принятия решения компетентным органом о лишении лица этого участка. В настоящее время за самовольный захват земли предусмотрена только административная ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ. Положительная практика привлечения застройщиков к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ зафиксирована в прокуратурах Нижегородской, Оренбургской и Пензенской областей. При этом по инициативе прокуроров самовольно занятые земельные участки возвращены их собственникам без возмещения затрат, произведенных застройщиками за время их незаконного использования. Однако, как представляется, отказ законодателя от уголовно - правового преследования за самовольный захват земли привел к тому, что это нарушение стало одним из самых распространенных в сфере землепользования.