1. Правовое регулирование и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области внешней трудовой миграции
Миграция населения как объективный социально-экономический процесс обретает в современном мире черты глобального, динамично развивающегося явления. Для большинства государств реализация эффективной миграционной политики сегодня имеет статус национального приоритета, так как за счет миграции решаются вопросы воспроизводства численности населения и трудовых ресурсов. Конституция Российской Федерации в качестве важнейшего в конституционном статусе личности провозглашает право каждого, кто законно находится на территории Российского государства, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы страны (ч. 1, 2 ст. 27). При этом в ст. 37 Основного закона труд провозглашается свободным и каждому предоставлено право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Одновременно установлено право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы, а также право на отдых. Государством охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии их социальной защиты. Международно-правовыми нормами, за которыми при коллизионном состоянии национальным правом России определена презумпция приоритета, трудовым мигрантам также гарантируются основные права, декларированные мировым сообществом, и устанавливаются правовые последствия за нарушения в этой сфере. В числе важнейших международно-правовых актов, под влиянием которых выстраиваются взаимоотношения по вопросам внешней трудовой миграции, - Всеобщая декларация прав человека (10.12.1948), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (16.12.1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (16.12.1966), Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 40/144 от 13.12.1985), Конвенция МОТ от 24.06.1975 № 143 «О злоупотреблении в области миграции и об обеспечении трудящимся- мигрантам равенства возможностей и обращения», Рекомендации МОТ от 24.06.1975 № 151 «О трудящихся-мигрантах» и др. Кроме того, за последние 20 лет сделаны важные шаги по формированию и регулированию общего рынка труда в рамках СНГ. В настоящее время этот рынок регулируют многосторонние и двусторонние договоры, посвященные правам работников- мигрантов. В частности, принцип равенства возможностей трудоустройства мигрантов с гражданами государства провозглашают Декларация глав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (Москва, 24.09.1993), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (Минск, 26.05.1995). Из документов, принятых в рамках СНГ непосредственно по вопросам трудовой миграции, следует отметить Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (Москва, 15.04.1994), Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда (Москва, 09.12.1994), Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 06.03.1998), Соглашение об образовании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ (Душанбе, 05.10.2007), Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ (Бишкек, 10.10.2008), Конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ (Кишинев, 14.11.2008), Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (Санкт-Петербург, 19.11.2010). Высокое значение в складывающейся правоприменительной практике также получили решение Совета глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16.09.2004), решение Экономического совета СНГ «О Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств - участников СНГ» (Москва, 15.12.2000). Кроме того, отдельные решения по вопросам трудовой миграции выработаны в рамках участия Российской Федерации и Республики Казахстан в Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭс), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). К настоящему времени в российской правовой системе сформирован целый комплекс правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней трудовой миграции. Среди них особое место занимают законы, регулирующие как собственно вопросы трудовой миграции, так и иные сопряженные с ними отношения. Непосредственно правовое регулирование трудовых и иных связанных с ними отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ). В соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, в полной мере распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом трудовым законодательством устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников - руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи и др. - вне зависимости от их миграционного статуса. В ст. 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» установлено, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. При этом иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации; быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации; заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации конкретизировано Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот Закон определяет основы правового положения рассматриваемых категорий лиц в Российской Федерации, в том числе условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, их отношение к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, а также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, миграционного учета иностранных граждан, процедуру передачи и приема иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает такую меру государственного воздействия, как депортация иностранных граждан за пределы Российской Федерации, устанавливает порядок административного выдворения. В частности, нормами указанного Закона установлено, что законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. В целом работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Организации, оказывающие услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня трудоустройства иностранного гражданина обязаны уведомлять об этом территориальный орган ФМС России. Между тем законом определены особенности осуществления трудовой деятельности отдельными категориями иностранных граждан. Так, работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случае, если иностранные граждане прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, либо являются высококвалифицированными специалистами. Следует отметить, что разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдается территориальным органом ФМС России на основании заявления данного иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу. Данные лица подлежат фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим внесением полученных сведений в банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности. Российские граждане имеют право привлекать к трудовой деятельности по найму на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ для нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента, выдачу которого осуществляют территориальные органы ФМС России. В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию и их пребывания в Российской Федерации 18 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу 15 января 2007 г. Направленный на облегчение процедуры регистрации, сведение к минимуму коррупционной составляющей и повышение уровня правовых гарантий иностранных граждан, этот Закон прекратил практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и во многом упростил для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по месту пребывания вплоть до использования почтового уведомления. Современная законодательная политика в рассматриваемой сфере в целом ориентирована на приоритетное обеспечение трудовых прав российских граждан путем использования различных протекционных механизмов. Так, Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан ежегодно утверждается квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, за исключением случаев привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей российских морских судов, выдается территориальным органом ФМС России при наличии заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации. Кроме того, государством принимаются дополнительные меры, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации. Для этого Правительством России утверждаются Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на региональных рынках труда1. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в Роструд отчет о расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субсидия. Контроль за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, осуществляют Роструд и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Кроме того, Роструд осуществляет мониторинг реализации региональных программ. Порядок выдачи разрешения на работу и перечень докумен- 1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1146 «О предоставлении и распределении в 2012 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации». тов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на работу, утверждены Административным регламентом предоставления ФМС России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства. Следует отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» непосредственная реализация стратегии государственной политики в сфере миграции возложена на ФМС России. Среди полномочий ведомства в области внешней трудовой миграции: контроль и надзор за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда; выдачу разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания; оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц; реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства; проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции; проведение федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией; миграционный учет и контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета; формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, а также своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме; организация выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство в Российской Федерации; принятие решения: о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации; о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство; о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации; о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства; участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324 установлены полномочия в области внешней трудовой миграции Федеральной службы по труду и занятости (Роструд), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. В частности, Федеральная служба по труду и занятости осуществляет полномочия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в полном объеме и качественно с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов Российской Федерации, об отстранении от должности указанных должностных лиц; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан; участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. В соответствии с Регламентом взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации1 1 См.: Приказ Роструда и ФМС России от 03.04.2007 № 40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» // Рос. газ. 2007. 15 мая. Роструд и его территориальные органы направляют в ФМС России и его территориальные органы информацию о допущенных работодателями нарушениях, связанных с привлечением к трудовой деятельности иностранных работников, для рассмотрения и принятия решения о привлечении к административной ответственности виновных лиц. ФМС России и ее территориальные органы направляют в Роструд и его территориальные органы информацию о допущенных нарушениях трудового законодательства при привлечении к трудовой деятельности иностранных работников для рассмотрения вопросов по пресечению правонарушений, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. При проведении совместных проверок должностные лица ФМС России и ее территориальных органов проверяют: наличие у работодателя разрешений на привлечение и использование иностранных работников; наличие у иностранных работников или лиц без гражданства документов, удостоверяющих личность, миграционной карты, документов, подтверждающих постановку иностранного гражданина или лица без гражданства на миграционный учет, вида на жительство или разрешения на временное проживание (при наличии), а также других имеющихся у него документов, подлежащих проверке (трудовой договор, договор об оказании работ (услуг), разрешение на работу); соответствие численности и профессионального состава используемых иностранных работников установленной доле; соответствие заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий. Должностные лица Роструда и его территориальных органов проверяют: наличие трудовых договоров, заключенных работодателями с каждым из привлеченных ими к трудовой деятельности иностранных работников, и соответствие этих договоров требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; соответствие условий труда иностранных работников требованиям трудового законодательства Российской Федерации. В соответствии с приказом Росздравнадзора, ФМС России от 19.06.2007 № 1148-Пр/07/128 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору за соблюдением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» Росздравнадзор или его территориальные органы направляют в ФМС России или ее территориальные органы информацию о допущенных нарушениях, связанных с привлечением иностранных работников, осуществления ими трудовой деятельности в сфере обращения лекарственных средств для рассмотрения и принятия соответствующих мер. Указанная информация подлежит обязательному рассмотрению в ФМС России либо ее территориальном органе. В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число органов, реализующих законодательно установленную миграционную политику Российской Федерации и как составную часть этих процессов - вопросы внешней трудовой миграции, входят Мин- здравсоцразвития России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Минэкономразвития России и их территориальные органы. Кроме того, контроль за соблюдением трудовыми мигрантами положений налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др. Особую значимость для обеспечения законности в рассматриваемой сфере имеют нормы, устанавливающие юридическую ответственность за правонарушения, совершенные как самими трудовыми мигрантами, так и работодателями, заказчиками работ (услуг), иными субъектами. Уголовная ответственность в области внешней трудовой миграции наступает за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921 УК РФ), незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), организацию незаконной миграции (ст. 3221 УК РФ), использование рабского труда (ст. 1272 УК РФ), невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК РФ), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236 УК РФ). Применительно к правоотношениям с участием мигрантов актуальными являются составы административных правонарушений, предусмотренных следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: 18.1 (нарушение режима Государственной границы Российской Федерации), 18.2 (нарушение пограничного режима в пограничной зоне), 18.4 (нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации), 18.8 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации), 18.9 (нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации), 18.10 (незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации), 18.11 (нарушение иммиграционных правил), 18.13 (незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей), 18.14 (незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации), 18.15 (незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства), 18.16 (нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), 18.17 (несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности) и др. Важно отметить, что Федеральным законом от 06.12.2011 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесен ряд изменений в действующее законодательство, в том числе установлено, что с 1 января 2012 г. органом, уполномоченным осуществлять административное выдворение за пределы Российской Федерации, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган, либо его пограничные органы в соответствии со своими полномочиями.
Еще по теме 1. Правовое регулирование и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области внешней трудовой миграции: