Правовое регулирование лицензирования отдельных видов деятельности
При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека). Возможность ограничения основных прав и свобод предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. Защита государством публичного интереса при осуществлении отдельных видов деятельности выражается в установлении специальных правовых режимов, включая лицензирование. Согласно ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ). Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с предусмотренным п. 1 ст. 17 перечнем. Общая правоспособность приобретается субъектами предпринимательства на основании п. 1 ст. 49 и ст. 51 ГК РФ с момента государственной регистрации. Основанием последующего возникновения статуса лицензиата является конкретизирующий объем правоспособности субъекта предпринимательства акт государственного органа (органа местного самоуправления), уполномоченного законом на предоставление соответствующих разрешений (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий. Кроме того, в некоторых случаях лицензирования недостаточно для легализации отдельных видов деятельности. Имеются в виду примеры установления законодательством более сложного, комплексного порядка правоприобретения (например, на конкурсной основе)82. Согласно ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, лицензирование понимается как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Основные принципы осуществления лицензирования - обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Лицензирование преследует цели защиты прав, законных интересов, здоровья граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ (ст. 4 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ). В настоящее время действие Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ не распространяется на лицензирование ряда областей деятельности, имеющих самостоятельное регулирование. Некоторые из них являются комплексными (например, деятельность в области связи, страховая деятельность). Указанный перечень имеет тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Федеральным законом от 22.12.2008 № 272-ФЗ «О внесе- нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» с 01.01.2010 г. названные виды деятельности выведены из сферы действия Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ. В связи с этим органы внутренних дел осуществляют полномочия по лицензированию частной охранной деятельности и частной детективной (сыскной) деятельности в соответствии с порядком, установленным Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Статьей 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ перечислены виды деятельности, подлежащие лицензированию. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в указанный Федеральный закон. Помимо этого Положениями о лицензировании ряда видов деятельности, исходя из п. 2 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, устанавливается перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг (например, в рамках космической и медицинской деятельности). Принципиальное значение для лицензионного процесса имеет определение законодательством лицензионных требований и условий в качестве совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ). Положения о лицензировании конкретных видов деятельности утверждаются Правительством РФ. По свидетельству надзорной практики, несвоевременное принятие Правительством РФ положений о лицензировании конкретных видов деятельности, определяющих лицензионные требования и условия, зачастую влечет за собой неправомерное правотворчество субъектов Федерации, порождает незаконную деятельность лицензирующих и контролирующих органов, в том числе в форме отказа в лицензировании. Объектами лицензирования являются конкретные виды деятельности. Как правило (за небольшим исключением), перечисленные в статье 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ виды деятельности имеют непосредственное отношение к предпринимательству. Вместе с тем далеко не все лицензируемые виды деятельности в целом являются предпринимательскими (например, приобретение оружия и патронов к нему). В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Следует различать осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности. В отличие от предпринимательства, предполагающего систематическое получение прибыли, иная экономическая деятельность не нацелена на это непосредственно, хотя может приносить определенный доход. Признание деятельности предпринимательской должно осуществляться индивидуально в каждом конкретном случае в зависимости от наличия всей совокупности сущностных признаков предпринимательства, продолжительности и интенсивности возмездных действий, обусловленности их единой целью. Характеристика некоторых видов деятельности в качестве предпринимательских имеет определенную специфику. Например, индивидуальная педагогическая деятельность, сопровождающаяся получением доходов, рассматривается в качестве предпринимательской, но лицензирования не требует (ст. 48 Закона РФ «Об образовании»). Органы контроля в сфере лицензирования отдельных видов деятельности Специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. Статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ к числу лицензирующих органов отнесены органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что вместе с тем не исключает исполнения таких функций органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Например, на возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции прямо указывают ст. 7, 18 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» наделил полномочиями по лицензированию лишь федеральные службы. Вместе с тем пунктом 24 данного Указа установлена возможность осуществления лицензирования федеральным министерством или федеральным агентством по решению Правительства РФ впредь до вступления в силу Федерального закона о внесении изменений в действующие федеральные законы. Кроме того, в соответствии с п. 5 данного Указа федеральное агентство вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая лицензирование) в случаях, установленных Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, что достаточно широко реализуется на практике (например, Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293; постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии»). Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лицензирование осуществляется согласно Перечню, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Фактически компетенция субъектов Российской Федерации по лицензированию расширена за счет активной передачи государственных полномочий с федерального уровня на региональный (например, ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»). В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 08.08.2001 № 128- ФЗ к полномочиям лицензирующих органов отнесен контроль за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий (лицензионный контроль). Согласно ст. 12 упомянутого Закона лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Проверка лицензирующим органом указанных сведений проводится путем сопоставления их со сведениями из единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Статьей 6 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ установлены следующие полномочия лицензирующих органов. предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий; прекращение действия лицензий в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 13 настоящего Федерального закона; ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий; обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий. Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. В силу ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ негативными последствиями выявления лицензирующим органом нарушений лицензионных условий и требований являются приостановление действия лицензии и ее аннулирование. Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата. Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается. В случае если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа. Законодательством предусмотрены также специальные основания и последствия приостановления действия и аннулирования (отзыва) лицензии (в том числе, во внесудебном порядке). Например, статьей 13 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» установлена возможность отзыва (аннулирования) лицензии в случае нарушения организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, требований настоящего Закона. Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (утв. приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 20.07.2010 № 10/49пз-н) предусматривает, что приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае неоднократного нарушения в течение 1 года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Приостановление действия лицензии осуществляется по решению лицензирующего органа на срок до 6 месяцев. Аннулирование лицензии осуществляется лицензирующим органом в предусмотренных п. 38 названного Положения случаях. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 3951 «О банках и банковской деятельности» после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций такая организация должна быть ликвидирована. Прокурорский надзор за исполнением лицензионного законодательства охватывает также деятельность правоохранительных (внутренних дел, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных и др.) и иных контролирующих (по контролю на потребительском рынке, санитарно-эпидемиологических, налоговых) органов, по выдаче различного рода заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля; выявлению и пресечению правонарушений, связанных с лицензированием, безлицензионной деятельностью; привлечению правонарушителей к ответственности.