§ 1. Понятие и значение концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

Концепция организации и деятельности органов прокуратуры есть система основополагающих идей, взглядов, представлений, характеризующих важнейшие стороны жизнедеятельности прокуратуры как ведущего института государственной правовой охраны.

Создание концепций составляет в основном удел теоретиков, ибо концепция — это прежде всего научный документ. Однако любая профессионально разработанная концепция имеет серьезное практическое значение.

Концепция организации и деятельности прокуратуры — научный продукт длительного действия. Она нужна прежде всего для создания совершенной правовой базы деятельности прокуратуры. Не имея надежной системы концептуальных положений, сложно планировать законотворческую деятельность, разрабатывать конкретные предложения по вопросам правового регулирования прокурорской деятельности. Опыт работы над редакцией Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г. убедительно подтвердил плодотворность использования в законотворческой практике результатов научных исследований.

Созд а н ная ус ил ия м и колле кти ва сотруд н и ко в Н ауч но- исслсдоватсльского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Концепция развития прокуратуры на переходный период1 оказала существенную помощь в поиске оптимальных вариантов законодательного решения вопросов о полномочиях прокуроров, организации и порядке деятельности прокуратуры, гарантиях независимости прокуроров, а также по многим другим позициям.

Концепция организации и деятельности прокуратуры нужна для решения практических задач, причем как широкомасштабного и долговременного характера, так и связанных с повседневной, оперативной деятельностью прокурорских работников. Она в известной мере может быть сравнима с компасом, по которому выверяется точность избираемых ими направлений, предпринимаемых практических шагов по обеспечению верховенства законов, единства и укрепления законности.

Наличие обоснованной концепции позволяет с большей степенью надежности решать вопросы кадрового, организационного, материального, технического обеспечения деятельности органов прокуратуры. Имея точное представление о стратегической линии действий прокуратуры на обозримую перспективу, о факторах, влияющих на объем и содержание действий прокуроров, их ожидаемых изменениях, очевидно, можно со знанием дела планировать мероприятия по своевременной корректировке ведущих направлений деятельности прокуратуры, совершенствованию форм и методов ее

Подробнее об этом см.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М, 1994.

организации, обоснованию потребностей прокуратуры в кадрах, финансовых средствах и др.

Концепция необходима прокуратуре Российской Федерации для поддержания стабильной профессионально-творческой атмосс])сры в коллективах прокурорских работников. Определение перспектив развития прокурорской системы на концептуальном уровне существенно снижает вероятность принятия волюнтаристских, незрелых решений, способных внести влекущие непредсказуемые отрицательные последствия изменения в содержание и условия труда сотрудников органов прокуратуры. В этой связи нельзя не вспомнить о массовом оттоке из прокуратуры в конце 80-х — начале 90-х гг. следователей, когда шли разговоры о создании единого следственного аппарата, прокуроров-обшенадзорников в связи с интенсивно выдвигавшимися в то время предложениями об изъятии у прокуратуры надзорной функции и др.

Наконец, наличие развитой концепции организации и деятельности прокуратуры является эффективным средством предупреждения возникновения теоретических построений, претендующих на звание концептуальных, но объективно направленных на ослабление прокуратуры, снижение ее правозащитного потенциала. Вспоминая события недалекого прошлого, но уже ставшего достоянием истории, уместно отметить, что именно созданная к моменту работы над редакцией 1995 г. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» упоминавшаяся выше Концепция развития на переходный период оказала заметную помощь также и в нейтрализации предлагавшихся тогда нововведений в деятельность прокуратуры. основной смысл которых состоял в заметном ограничении ее функций.

Как документ, имеющий научную природу, рассчитанный на длительную жизнь, концепция организации и деятельности прокуратуры вместе с тем не исключает возможности внесения в нее периодических коррективов. Возможность коррекции относится к положениям концепции, связанным с социальными и правовыми явлениями и процессами, отличающимися повышенной подвижностью, склонностью к постоянным изменениям, зависящим от складываю- шейся в обществе и государстве конъюнктуры в области социальных, экономических и иных преобразований. Вместе с тем основное содержание концепции, не являющейся простым умозрительным построением, а представляющей собой труд, опирающийся на материалы серьезных научных исследований, определяется положениями стабильного характера, отражающими ее истинную прогностическую сущность. В концепции, таким образом, сочетаются установки или, как сказали бы математики, величины постоянные и переменные.

Научная и практическая ценность концепции непосредственно зависит оттого, насколько адекватное целям и задачам прокуратуры отражение в ней находят факторы, определяющие основные черты и условия осуществления прокуратурой своей деятельности.

Ядром концепции выступает правовой статус прокуратуры. Его анализ и описание охватывают те вопросы, которые с наибольшей полнотой отражают специфику прокуратуры как важнейшего элемента правоохранительной системы государства. В частности, сюда относятся вопросы о принципах организации и деятельности прокуратуры, месте прокуратуры в системе органов государства, ее функциях и направлениях деятельности, полномочиях прокуроров, основы кадрового и иного обеспечения органов прокуратуры. Однако так же важны и другие вопросы концептуального плана. Имея как бы «фоновый» характер, они тем не менее определяют возможные конкретные параметры решения ключевых проблем, придают им предметность содержания и конкретность форм выражения. Значительную нагрузку в этом смысле несут условия действительности, олицетворяющие особенности конкретно-исторической ситуации и свойственное ей состояние законности. Предлагаемые на основе концептуальных выводов рекомендации по внесению изменений в правовую действительность служат необходимым условием укрепления прокурорской системы, поскольку преследуют цели устранения отживших, устаревших форм и методов деятельности, замены

исчерпавших свои возможности правовых институтов при одновременном включении в практику деятельности прокуратуры нового, отвечающего современным требованиям инструментария обеспечения средствами прокурорского надзора верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, последовательного укрепления законности.