§ 1. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Функции и основные направления деятельности прокуратуры — понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олицетворяют.

Прокуратура Российской Федерации ^Концепция рашшия на переходный период). М. 1994. С. 27.

Несмотря на близкое «родство», понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными. Каждое из них выполняет определенное предназначение и используется при описании различных групп вопросов, характеризующих деятельность прокуратуры.

Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией понятий функции и основного направления деятельности прокуратуры порождает достаточно ощутимые трудности в решении практических задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирования деятельности органов прокуратуры. Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979 г.) включал в себя ст. 3, имевшую наименование «Основные направления деятельности прокуратуры», которая, по существу, характеризовала не столько направления деятельности прокуратуры, сколько вместе с тем и ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры в ст. 2 «Цели и направления прокурорской деятельности» Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г.

Нечеткость в разграничении понятий направления деятельности и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она может породить недооценку либо исполнения отдельных функций, либо актуальности выделения отдельных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема разграничения понятий основных направлений деятельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомненная условность, большая теснота соприкосновения, обшая природа, неуловимость большей части граней, существующих между данными понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры в содержательном плане могут и должны различаться.

Функция есть выражение государственно-правового и социального назначения прокуратуры как элемента системы правоохранительных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре подчиненный определенной цели комплекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и сохранение прокуратуры признается необходимым и социально оправданным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.

Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику функции прокуратуры, выступают задачи, решение которых связывается с выполнением определенной функции. Данные задачи являются, как отмечалось выше, производными от общих задач органов прокуратуры Российской Федерации, а точнее, конкретизирующими их и подчинены интересам максимально полной реализации задач прокуратуры в целом. В настоящее время в качестве задач, лежащих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются: Наблюдение за соответствием положениям Конституции и требованиям законов действий и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства перечень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функций или расширение их совокупности возможно только путем принятия соответствующего законодательного решения.

Функции прокуратуры подлежат реализации в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим. Он чреват опасностью ослабления и даже потери прокуратурой известной части своих позиций в правоохранительной деятельности.

Конкретным функциям соответствует свой определенный набор полномочий прокурора. Точная привязка прав и обязанностей прокурора к специфике определяемого им вида деятельности является условием ее эффективного выполнения. Применительно к функциям устанавливается структура органов прокуратуры. Подразделения прокуратуры всех звеньев формируются по функциональному при

знаку в пределах компетенции соответствующего звена прокурорской системы.

Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно определить как социально обусловленную. исходящую из стоящих перед прокуратурой задач укрепления законности и правопорядка и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Представления об основных направлениях деятельности прокуратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в русском языке подходе к интерпретации направления как определенной линии движения, стороне, пути развития, выборе варианта действий и т.п.

В известном смысле связь функций и основных направлений деятельности прокуратуры можно представить как отношения сущности и формы ее выражения. Сущность деятельности, заложенная в функциях прокуратуры, получает свое выражение, материализуется в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры корректируемая, динамичная система ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффективно, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те болевые точки, которые вызывают обоснованную тревогу в обществе.

При выборе основных направлений деятельности учитываются фактическое состояние законности и данные краткосрочных и долгосрочных прогнозов в изменении состояния законности. Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Вступление Российского государства в стадию перехода к рыночным отношениям дало основание с большей долей уверенности сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хозяйственной деятельности. В связи с этим в практике прокуратуры значимое место в свое время занимали такие направления, как борьба с нарушениями законности при приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, при осуществлении внешнеэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми нарушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на международную арену новоявленных бизнесменов, не имеющих ни прав, ни намерений заниматься сельским хозяйством претендентов на обладание земельными богатствами не стояли работники органов прокуратуры. На современном этапе деятельности органов прокуратуры Российской Федерации приоритетное значение имеют исполнение законов о заработной плате, защита прав инвалидов, борьба с коррупцией, укрепление законности в сфере реализации национальных проектов, в сфере экономики и др.

Обоснованный выбор и корректировка основных направлений могут быть сделаны только при наличии точно выверенной стратегии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточно длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры должна быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практическом отношении. Именно здесь особенно актуально соблюдение правил о практичности теории и теоретичности практики.

О) правляясь от и поженных соображений, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцированной оценки криминогенной ситуации на различных уровнях ее проявления (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.