Понятие, содержание и виды функций прокуратуры

Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание деятельности любого правоохранительного органа, в том числе и прокуратуры, является функция.

Термин «функция» (от лат.

Обычно в теории под функциями понимаются направления деятельности. По мнению В.С. Зеленецкого, «указание только на то, что функция — это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции»[291] [292]. Им же выработано понятие «функция прокуратуры», правда, для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномо- тивной деятельности, характери зусмой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности»[293].

Используя четыре взаимосвязанных «элемента», В.П. Рябцев понимает пол функцией прокуратуры «такой вил се деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры. выраженным в ее задачах: характери зуется определенным предметом ведения: направлен на решение задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств»[294]. Приведенное определение позволило нам установить эти четыре «элемента» - задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.

Сформулировав определение функции прокуратуры, В.П. Рябцев к числу таковых относит следующие: надзор «а исполнением законов, уголовное преследование за совершение преступлений, предварительное расследование, участие в правотворческой деятельности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В.Б. Ястребов также утверждает, что «понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными»[295] [296] [297].

По мнению Н.И. Костенко, в 1995 г. (на момент публикации цитируемой статьи) прокуратура осуществляла «четыре функции надзора — исполнение законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятел ьности»-[298].

Некоторые авторы, видимо, не придавая значения функциям прокуратуры, вообще их не рассматривают[299].

На это же обращает внимание и В.Г. Бессарабов, который приводит исчерпывающий перечень функций прокуратуры (функция надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации; функция уголовного преследования; функция координации деятельности право-

охранительных органон но борьбе с преступностью; функция участия прокуроров в рассмотрении дел судами; функция участия в правотворческой деятельности; функция международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международными организациями — всего шесть функций). Пытаясь решить проблему соотношения понятий «функция прокуратуры» и «основные направления деятельности прокуратуры», поименованный автор предлагает использовать категорию «вид деятельности прокуратуры».

Желая приблизиться к познанию этого сложного правового явления, мы выработали собственное определение понятия «функция прокуратуры». Функция прокуратуры — совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также иных целей. Именно цель как видовой признак и позволяет отграничить функции прокуратуры от иных правовых категорий и исчерпывающим образом определить перечень этих функций.

В юридической литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ[300] [301]. Действительно, в Конституции РФ отсутствует подобный перечень. Часть 5 ст. 129 устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (выделено нами для последующего использования посредством буквального толкования. — Лет.). Таким правовым актом является Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», аназиз положений которого позволил нам установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры.

Итак, функциями прокуратуры в соответствии с этим Законом являются:

• надзор за исполнением законов (абзац первый н. 1 ст. 1, абзацы второй — шестой п. 2 ст. I, ст. 21—251 главы I, ст. 26—28 главы 2, ст. 29—31 главы 3, ст. 32—34 главы 4);

уголовное преследование (абзац седьмой п. 2 ст. I); координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (абзац восьмой п. 2 ст. 1, ст. 8); участие прокуроров в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1, ст. 35—39); участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. I, ст. 9); международное сотрудничество (ст. 2); участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных]I и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления', для краткости предлагается поименовать функцию, как участие прокуроров (и иных лиц прокуратуры) в заседаниях органов государственной власти (ст.

Каждая из установленных нами функций рассматривается в главах 8—15 учебника.

Анализ положений специальною норма!ивного правового акта о прокуратуре выявил и его несовершенство. Речь идет о том, что в абзаце втором п. I ст. I предусматривается возможность выполнения прокуратурой также иных функций, а в абзаце втором ст. 3 возложение на прокуратуру выполнения иных функций не допускается. В обоих случаях законодатель оперирует термином «федеральные законы» (под этим следует понимать более чем два нормативных правовых акта. — Авт.). Нам представляется, что это положение не соответствует комментируемой выше ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, в которой речь идет об одном нормативном правовом акте. Для сравнения скажем, что в некоторых статьях Конституции РФ законодатель при необходимости использует термин «федеральные законы» (см., например, ч. 2 ст. 96).

Изложенное подтверждает необходимость совершенствования законодательства о прокуратуре в направлении регулирования исчерпывающего перечня функций в одном правовом акте — в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а не путем принятия ведомственных подзаконных нормативных правовых актов[302]. Имеющиеся в данном нормативном правовом акте бланкетные нормы не следует рассматривать как расширяющие пе-

рсчснь функций прокуратуры, они лишь детализируют Содержание отдельных функций.

В этом же контексте необходимо рассматривать и одну публикацию в официальном источнике опубликования, в котором от имени вновь назначенною на должность Генерального прокурора РФ предложена структура «Генеральные штаты прокурора»[303]. Оставляя в стороне вопрос о правомерности подобных публикаций (в связи с отсутствием «облечепности» ее в соответствующий нормативный акт), обращаем внимание читателей на неучтенность исчерпывающего перечня функций прокуратуры при формировании структуры ее высшего звена.

Иного мнения придерживается А.Ф. Козлов, полагающий, что в ст. I ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» речь идет лишь об одной функции — надзоре за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Указание же на выполнение прокуратурой иных функций, установленных федеральными законами, является ошибочным, ибо «в настоящее время нет таких законов». Поэтому «участие прокурора в рассмотрении дел судами», по мнению А.Ф. Козлова, является надзорной деятельностью, а нс самостоятельной функцией прокуратуры2.

Взаимосвязанность и взаимообусловленность функции прокуратуры, а также возможное! ь структурирования некоторых из них предполагают использование системного подхода при их рассмотрении