§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры

Служба в органах прокуратуры как один из видов государственной службы обладает всеми присущими ей свойствами. В то же время служба в органах прокуратуры имеет несомненные особенности, обусловленные спецификой организации и деятельности правоохранительных органов в целом и спецификой организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Базовое значение дня понимания сущности, определения порядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры имеют конституционные положения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане Российской Федерации обладают правом равного доступа к государственной службе (ч. 4 ст. 32), они вправе распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. I ст. 37). Применительно к рассматриваемому виду государственной службы это означает наличие у каждого гражданина Российской Федерации равных возможностей для поступления на службу в органы прокуратуры. Несмотря на специфический характер своей деятельности, прокуратура отнюдь не является закрытой системой. В ней могут работать все профессионально пригодные граждане Российской Федерации. Важное значение для определения ведущих параметров службы в органах прокуратуры имеют конституционные нормы, закрепляющие верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Необходимость последовательного учета влияния законодательства о государственной службе и законодательства о правоохранительной службе на порядок правового регулирования службы в органах прокуратуры обусловлена принципиальным характером содержащихся в них положений. Имеются в виду в первую очередь положения, раскрывающие содержание понятий государственной службы, государственного служащего, устанавливающие принципы государственной службы, квалификационные требования, права и основные обязанности государственного служащего, его ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, ограничения, связанные с государственной службой, обеспечиваемые законом гарантии правовой защиты, материального и социального обеспечения государственных служащих и некоторые другие. Особо следует отметить содержащееся в Федеральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации» понятие правоохранительной службы, определяющее ее как «вид федеральной государственной службы, представляющей профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах, учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина».

К деятельности органов прокуратуры определенное отношение имеет Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. Им устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы работы в системе прокуратуры Российской Федерации федеральных государственных служащих, занимающих соответствующие должности во всех ее звеньях — Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов (районов). Однако, имея в виду, что условия их службы являются общими для всех гражданских служащих вне зависимости от ее места (вида государственного органа), вопросы деятельности федеральных государственных гражданских служащих в учебнике не рассматриваются.

Будучи одной из подсистем государственной правоохранительной службы Российской Федерации, обладая всеми присущими ей признаками, служба в органах прокуратуры вместе с тем отличается достаточно широким диапазоном своих специфических черт, учет которых необходим для обеспечения оптимальной организационной структуры, эффективного выполнения системой органов прокуратуры возложенных на нее функций.

В качестве особенностей службы в органах прокуратуры, определяемых исходя из законодательства о государственной службе Российской Федерации, о правоохранительной службе, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», необходимо прежде всего иметь в виду следующие ее отличительные признаки.

Во-первых, служба в органах прокуратуры, как это следует из названных выше законов, есть самостоятельный вид федеральной государственной службы, она находится в ведении Российской Федерации и не может относиться к государственной службе субъектов Российской Федерации. Это, безусловно, важная особенность, имеющая в своей основе организационную природу прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, обеспечивающих выполнение функции надзора от имени государства за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

Во-вторых, служба в органах прокуратуры, относясь к разряду правоохранительной службы, имеет в своей основе отчетливо выраженную всеобщую правоохранительную направленность профессиональной деятельности ее сотрудников. В данном случае имеется в виду, что вся деятельность прокурорских работников подчинена служению закону, обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Правоохранительная сущность службы в органах прокуратуры обусловливает повышенные требования к деловым и моральным качествам ее сотрудников, требует от них во всех случаях подходить к оценке ситуаций, связанных с применением правовых норм, прежде всего с позиций законности.

В-третьих, представляется необходимым указать высокую степень нормативной урегулированности службы в органах прокуратуры. Полномочия прокуроров, порядок их применения достаточно детализированно устанавливаются законодательством о прокуратуре, процессуальным законодательством, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Кто-то может усмотреть известную ущербность положения прокурорских работников, низведение их роли до уровня лишенных инициативы исполнителей установленных нормативных предписаний. Конечно, объемность нормативного регулирования прокурорской деятельности влечет определенные издержки. Но нельзя не видеть очевидной закономерности такого подхода. Высокая степень нормативной урегулированности служебной деятельности прокурорских работников необходима для исключения ошибок, вольностей и тем более произвола в выполнении прокурорских обязанностей, поскольку приходится иметь дело с живыми людьми, судьбами людей, причем и таких, которые сами неспособны защитить свои права.

Правовая урегулированность отнюдь не лишает прокурорских работников свободы выбора оптимальных решений, не исключает их самостоятельности в определении линии поведения в самых сложных правовых ситуациях. Совершенное правовое обеспечение служебной деятельности прокурорских работников не имеет ничего общего с мелочной или чрезмерной нормативной регламентацией тех вопросов, которые в этом не нуждаются, либо нуждаются в ограниченном объеме.

В-четвертых, службу в органах прокуратуры отличает абсолютная властность характера полномочий прокуроров, выражающаяся в обязательности исполнения основанных на них требований. Безусловность исполнения требований прокуроров связана со спецификой их профессиональной деятельности, направленной на укрепление законности и правопорядка в стране.

Свойственные службе в органах прокуратуры особенности составляют единый комплекс, действующий только при наличии всех компонентов. Главным в определении их сущности является генетическая связь, их обусловленность функциональными и организационными основами деятельности прокуратуры как государственноправового института.

Опираясь на высказанные положения, службу в органах прокуратуры можно рассматривать как профессиональную деятельность по выполнению возложенных на прокуратуру функций прокурорскими

работниками, составляющими особую категорию государственных федеральных служащих, правовое положение и условия службы которых устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» с учетом положений законодательства о государственной службе Российской Федерации, государственной правоохранительной службе Российской Федерации. Соответственно служба в органах прокуратуры может быть определена как самостоятельный вид федеральной государственной правоохранительной службы, представляющей собой профессиональную деятельность работников учреждений и органов прокуратуры, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также выполняющих другие предусмотренные законом функции, порядок и условия осуществления которой устанавливаются федеральным законодательством.

В качестве дополнения к представленной характеристике службы в органах прокуратуры следует отметить повышенную сложность исполнения прокурорскими работниками возложенных на них полномочий. Уголовные и гражданские дела, разрешаемые прокуратурой жалобы и заявления граждан, конкретные надзорные ситуации всегда индивидуальны. Обусловленная этим необходимость поддержания нужной «профессиональной формы» (спортсменам сохранять спортивную форму значительно легче) оборачивается для прокурорских работников трудовой деятельностью в состоянии постоянного высокого умственного и физического напряжения, нередко граничащего со стрессовыми ситуациями. Отсюда — нервные перегрузки, повышенная вероятность ошибок, ускоренность процессов профессиональной деформации. Учет данных факторов, своевременная их нейтрализация имеет серьезное значение для оптимального функционирования службы в органах прокуратуры.

И еще следует сказать о такой немаловажной особенности, как повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и в известной степени для жизни сотрудников прокуратуры. Активизация криминалитета, несколько снизившаяся в последние годы, но отнюдь не потерявшая своей агрессивности, высокая степень коррумпированности чиновничества, дискредитирующая государственную власть, должны в конце концов заставить государство принять решительные дополнительные меры для ограждения работников правоохранительных органов от негативного воздействия извне. Одновременно данная особенность службы в органах прокуратуры указывает на необходимость отбора на должность прокуроров людей стойких, знающих, на какое дело они идут. Особые условия труда прокурорских работников требуют их полновесного учета при решении вопросов материального и социального обеспечения сотрудников органов прокуратуры.