§ 1. Понятие и предмет надзора

Надзор за исполнением законов (общий надзор) охватывает наиболее широкую область правовой деятельности, связанной с практикой исполнения законов. От состояния общего надзора во многом зависит в целом состояние законности в стране.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В нем выделены два как бы самостоятельных элемента: Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем. собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований о соответствии законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, «выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей»1, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются до-

зволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охваты тающим и все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. I и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.

В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации содержит нормы прямого действия и, таким образом, оказывает непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отношения, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособности общества и государства, нормальных условий жизни его граждан. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации составляет фундамент законности. Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», принятый в 1992 г., не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного Закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционноправовых установлений. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного Закона страны.

Важнейшим элементом системы действующих на территории Российской Федерации законов являются конституции и уставы объектов Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации. В конституциях и уставах содержатся положения, характеризующие политические и экономические основы организации государственной власти и местного самоуправления, права, свободы и обязанности человека и гражданина, вопросы отношений государства и личности, порядок формирования и компетенции представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, вопросы нормотворческой деятельности и др.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора». В числе актов международноправового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Конвенция между Правительством РФ и Правительством Королевства Саудовская Аравия «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество» от 11 февраля 2007 г. и др. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации составляют основной массив нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляется прокуратурой. Эти акты отличают: выполнение ими роли регуляторов существенных видов общественных отношений, признание за ними высшей юридической силы, необходимость соблюдения особой процедуры принятия, стабильность, длительность существования1.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением нс только законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формулироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях данная позиция, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части серьезных разногласий среди теоретиков прокурорского надзора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая неле1 кую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.

Подробнее об этом см.: Теория государства и права: Академический курс. Т. 2. М., 1998. С. 143—146; Тихомиров ЮЛ.* Котежвская И.В. Правовые акты. М, 1999. С. 81-82.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической сизы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и международные нормы и принципы, международные договоры, однако, они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается приоритет перед законами Российской Федерации. Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акгы и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь достаточных оснований нет. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций. Нельзя не считаться и с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Неединичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Прокуратура в силу своего государствен но-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права. В отношении действий, как правило, сколько-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора нс возникает. В законе обычно пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов применения права. Этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. I ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Изучение практики правотворческой деятельности и прокурорского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании законов, регламентирующих иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Не менее распространенной разновидностью несоответствия правовых актов закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившим силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснование заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Собственно говоря, этими параметрами можно ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Во избежание повторений, напомним лишь основные выводы, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них следует, что круг объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, с исчерпывающей полнотой установлен Законом «О прокуратуре Российской Федерации», и выходить за пределы этого круга прокуроры не вправе. Что касается актов, за исполнением которых следит прокурор, то их система включает в себя только законы: прежде всего главный закон страны — Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. Исполнение подзаконных актов может входить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона.

Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам так же, как и по первым двум видам пределов прокурорского надзора, должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными и иными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура не вправе подменять другие органы. Ее действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномо

чий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.