<<
>>

А.В. Паламарчук Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности

Эффективность любых экономических преобразований в значительной степени зависит от надежности и стабильности кредитно-банковской системы, выполняющей функцию финансового обеспечения экономической, административно-управленческой и социальной сфер жизнедеятельности государства.
Криминализация экономики страны и кредитно-финансовой сферы, в частности, представляет угрозу устойчивому развитию государства, что обусловливает необходимость осуществления интенсивного прокурорского надзора за исполнением законов в этой области правоотношений. Стабильность банковской системы может быть подорвана в силу некоторых объективных и субъективных факторов, накопление которых угрожает экономической безопасности страны, нарушая права значительного числа граждан. Задача прокуроров - своевременно найти ту грань, за которой уже невозможно повлиять на ситуацию, средствами прокурорского надзора предотвратить тяжкие последствия для экономики и граждан. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности заключается в осуществлении от имени государства надзора за единообразным исполнением Конституции РФ и законов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере, на всей территории Российской Федерации. Под предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности следует понимать соблюдение Конституции РФ, соответствие действующим на территории Российской Федерации законам правовых актов и действий должностных лиц Центрального банка РФ, кредитных организаций. Учитывая многосторонность правоотношений, возникающих в кредитно-финансовой сфере, правозащитную функцию органов прокуратуры, представляется возможным говорить и о предмете прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности в широком смысле. При этом в предмет надзора входит соблюдение Конституции РФ, соответствие законам правовых актов и законность действий уполномоченных государственных органов, осуществляющих надзорные и контрольные функции в кредитно-банковской сфере.
К органам, в той или иной степени осуществляющим указанные полномочия, можно отнести Росфинмониторинг, ФАС России, ФНС России, Роспотребнадзор. Приоритетные задачи, решаемые органами прокуратуры в рассматриваемой области правоотношений: 1. Обеспечение точного и единообразного исполнения Банком России, его территориальными подразделениями, органами контроля, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, кредитными организациями законодательства о банках и банковской деятельности. 2. Своевременное выявление нарушений законодательства о банках и банковской деятельности и адекватное пресечение их всеми правовыми средствами, предусмотренными Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре). 3. Профилактика нарушений законодательства о банках и банковской деятельности во взаимодействии с контролирующими и правоохранительными органами. 4. Защита конституционных прав и законных интересов граждан и юридических лиц в кредитно-финансовой сфере, государственных и общественных интересов. Основная цель надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности вытекает из п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре и заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в кредитнофинансовой сфере правоотношений. Таким образом, в рамках достижения основной цели при осуществлении надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности органы прокуратуры призваны спрогнозировать, пресечь и предотвратить правонарушения, своевременно выявить несовершенство законодательства, а также противодействовать отмыванию денежных средств, полученных преступным путем. Материалы прокурорской практики свидетельствуют о том, что к основным направлениям надзора в сфере банковской деятельности относятся: надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Банком России, его территориальными учреждениями и кредитными организациями действующему законодательству; надзор за исполнением законов Банком России, его территориальными учреждениями, а также кредитными организациями; надзор за выполнением Банком России и его территориальными учреждениями законодательно возложенных на них обязанностей по надзору за деятельностью кредитных организаций; законность и полнота принимаемых Банком России и его территориальными учреждениями мер по устранению правонарушений в кредитнобанковской сфере.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности охватывает широкий спектр правоотношений, в том числе возникающих: 1) при регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности; 2) при осуществлении процедур финансового оздоровления кредитных организаций; 3) при осуществлении банковского надзора за исполнением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов; 4) в сфере потребительского кредитования; 5) при реализации и осуществлении валютного регулирования и валютного контроля; 6) при осуществлении страхования вкладов физических лиц; 7) при взаимодействии Банка России с МВД России, Росфинмонито- рингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России; 8) при соблюдении служащими Банка России установленных законом ограничений. Столь широкий перечень правоотношений, охватываемых направлением прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, выработан практикой прокурорского надзора в современный период. Организация прокурорского надзора в целом, и в кредитнобанковской сфере, в частности, предопределяется наличием нарушений требований закона и необходимостью защиты прав общества и государства. При этом конкретные ориентиры для прокуроров формулируются в организационно-распорядительных документах Г енеральной прокуратуры РФ. Нормативно-правовой основой организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности является приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В соответствии с п. 1 названного приказа в числе основных направлений надзорной деятельности названы: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за законностью правовых актов; надзор за исполнением законов в сфере экономики; предупреждение преступных проявлений.
При этом надзор за законностью правовых актов осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности, то есть постоянно (п. 3 приказа № 195). Надзор за исполнением банковского законодательства является направлением, на котором прокурорам необходимо сосредоточить усилия в соответствии с п. 8 рассматриваемого приказа № 195. Особое внимание при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере экономики предписано уделять также вопросам выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. В рамках осуществления надзора за исполнением банковского законодательства органы прокуратуры должны обеспечить взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами: Центральным банком Российской Федерации, Росфинмониторингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России. При надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению прокурорами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений (п. 10 приказа № 195). Особо значимым в современных условиях направлением прокурорского надзора является защита прав граждан в сфере потребительского кредитования. Необходимо отметить, что российский рынок потребительского кредитования имеет свою специфику. Существуют кредитные организации, специализирующиеся исключительно на потребительском кредитовании. При этом банки с иностранным капиталом, активно участвующие в освоении рассматриваемой сферы отношений, имеют преимущества перед российскими кредитными организациями. В их арсенале апробированные технологии работы с физическими лицами, маркетинговые стратегии продвижения услуг. Такие банки за несколько лет стали лидерами этого сегмента рынка. Однако зачастую эта успешная банковская деятельность сопровождается многочисленными нарушениями прав граждан. Ключевой проблемой в сфере потребительского кредитования стал вопрос практического разрешения ситуаций, связанных с возникновением задолженности перед кредитными организациями у граждан, заключивших с банком кредитный договор или воспользовавшихся его кредитной картой.
Отсутствие специальных познаний в банковской сфере, непредоставление банком всего объема достоверной, однозначно понимаемой и исчерпывающей информации, которая в наглядной и доступной форме позволяла бы сделать осознанный выбор в пользу подобного способа получения заемных денежных средств, приводит к ситуации, в которой гражданин становится невольным заложником кредитора (банка). При этом его общение с банком в данном случае имеет, как правило, характер почтовой переписки или телефонных переговоров. Некоторые банки за счет хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику, манипулируя доверчивостью граждан, реагирующих на доступность и простоту получения кредита, по сути, искусственно способствуют возникновению у заемщика задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию суммы долга161. Практика прокурорского надзора показывает, что значительное распространение такие прецеденты получили в сельской местности. К примеру, в ряде субъектов Российской Федерации введенные в заблуждение объявленной банком низкой процентной ставкой, а также упрощенным вариантом предоставления кредитов, граждане активировали карты и снимали с них деньги, и только спустя значительное количество времени узнавали, что выплачиваемые денежные средства идут не на погашение долга, а на уплату процентов, обслуживание счетов. Вместо полученных в кредит 50 тыс. руб. граждане оказались вынужденными выплачивать до 250 тыс. руб. Массовый характер подобных фактов вызвал широкий общественный резонанс и, как следствие, рост числа обращений граждан за защитой своих прав в надзорные и контролирующие органы. Системное толкование положений действующего законодательства позволило сделать вывод о том, что право банка на одностороннее изменение (увеличение или уменьшение) ставки по кредитному договору, заключенному с гражданином, не являющимся индивидуальным предпринимателем, должно быть прямо предусмотрено в законе. Учитывая, что в настоящее время нормы Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», положения Г ражданского кодекса РФ и иных федеральных законов такого права банка прямо не предусматривают, включение в кредитный договор с физическим лицом положений, предоставляющих право банку изменять процентную ставку по кредиту в одностороннем порядке, противоречит действующему законодательству.
Как следует из ч. 1 ст. 16 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее - Закон о защите прав потребителей) условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, признаются недействительными. В отношениях с банком гражданин и в случае заключения договора банковского вклада и договора кредитования выступает как экономически слабая сторона, лишенная возможности влиять на содержание договора в целом. В связи с этим законодательное ограничение свободы договора в отношении банков обусловлено необходимостью особой защиты прав граждан. По обращению Роспотребнадзора и многочисленным жалобам потребителей о нарушении банками их прав при предоставлении кредитов проводилась проверка Генеральной прокуратурой РФ, в ходе которой установлено, что вопреки требованиям ст. 10 и 16 Закона о защите прав потребителей полная и достоверная информация о предоставляемой услуге и последствиях заключения договора до потребителя банком не доводилась, а реальная плата за использование кредитов оказывалась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генеральной прокуратуры РФ некоторые банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан в сфере потребительского кредитования: отменили ежемесячные комиссии по всем предоставляемым банком кредитам; реструктуризировали задолженности клиентов, отменив плату за пропуск платежей и неустойки; прекратили переуступки прав требования к гражданам структурам по сбору долгов. Проблемы, возникающие в сфере потребительского кредитования, должны постоянно находиться в поле зрения органов прокуратуры, которые обязаны встать на защиту прав граждан, используя предусмотренный законом арсенал средств прокурорского реагирования. При этом органы прокуратуры в порядке надзора проверяют соблюдение требований Конституции РФ, исполнение федеральных законов и основанных на них нормативных правовых актов, не подменяя контролирующие органы. Поэтому прокурорский надзор за исполнением законодательства на рынке потребительского кредитования должен осуществляться, прежде всего, путем оценки деятельности и правовых актов органов Банка России, Роспотребнадзора, ФАС Росии, которые в силу закона имеют достаточные полномочия для защиты прав граждан от недобросовестных банков. В соответствии с п. 1 Положения о Роспотребнадзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (ред. от 15.06.2010) (далее - Положение) этот орган входит в структуру исполнительной ветви власти и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка. Роспотребнадзор имеет широкие полномочия, в числе которых: государственный контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (п. 5.1.2 Положения); контроль за соблюдением правил оказания услуг (п. 5.1.3. Положения); осуществление в установленном законом порядке проверки деятельности юридических лиц по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей (п. 5.9. Положения). Кроме того, в целях реализации своих полномочий Роспотребнадзор имеет право: давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Роспотребнадзора (п. 6.2. Положения). запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Роспотребнадзора вопросам (п. 6.3. Положения); пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами обязательных требований (п. 6.5 Положения). Зоной контрольной деятельности Роспотребнадзора по соблюдению хозяйствующими субъектами - участниками финансового рынка требований законодательства в сфере потребительских правоотношений являются отношения, регулируемые нормами ГК РФ, Закона о защите прав потребителей, Закона о банках и банковской деятельности, Закона о Банке России. Необходимо отметить, что область потребительского кредитования является объектом контроля нескольких государственных органов в пределах законодательно установленной для каждого из них компетенции: Банка России, Роспотребнадзора, ФАС России. При этом Банк России является органом с особым конституционным статусом и не входит в структуру исполнительной ветви власти, как большинство органов контроля. В ноябре 2007 г. Г енеральной прокуратурой РФ в Банк России внесено представление об устранении нарушений законодательства в банковской сфере. В этом документе говорится о необходимости прекращения взимания кредитными организациями необоснованных платежей (комиссий) при выдаче кредитов, а также указано на необходимость применения к коммерческим банкам, допускающим нарушения прав граждан при предоставлении потребительских кредитов, мер ответственности, установленных банковским законодательством. Нестандартной формой реагирования в сложившихся условиях явилось проведение Г енеральной прокуратурой РФ совместно с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека встреч с руководителями банков - лидеров на рынке потребительского кредитования, в результате которых банками приняты решения о прекращении практики начисления необоснованных комиссий по всем предоставляемым кредитам. 12 октября 2007 г. законодателем внесены дополнения в Закон о защите прав потребителей и часть вторую ГК РФ, предусматривающие обязательное включение в информацию об услугах по предоставлению кредита полной суммы, подлежащей выплате потребителям, и графика погашения этой суммы. Аналогичные требования изложены в нормативных актах Банка России. Незаконные действия банков, касающиеся непредоставления исчерпывающей и достоверной информации об условиях кредитования, влекущие многочисленные нарушения прав граждан на всей территории Российской Федерации, ненадлежащее выполнение Банком России возложенных на него обязанностей по обеспечению стабильности банковской системы и осуществлению банковского надзора обусловили внесение Председателю Центрального банка РФ повторного представления об устранении нарушений законодательства в сфере потребительского кредитования; информирование Президента РФ о ситуации на рынке потребительского кредитования. Кроме того, руководителю Роспотребнадзора предложено организовать проведение проверок исполнения кредитными организациями законодательства в области защиты прав потребителей с принятием по их результатам соответствующих мер. В течение последних лет Роспотребнадзором активизирована деятельность по отстаиванию прав граждан в сфере потребительского кредитования, однако в целом, ситуация далека от идеала и требует повышенного внимания и участия органов прокуратуры. Генеральная прокуратура РФ и Роспотребнадзор отстаивают позицию о неправомерности взимания с граждан каких-либо дополнительных платежей (комиссий), помимо обусловленных заключением кредитного договора. Это касается комиссии не только за открытие и ведение ссудного счета, но и платежей за услуги по рассмотрению заявки на выдачу кредита, за перечисление денежных средств и выдачу их наличными, а также комиссии за досрочное погашение заемщиком задолженности по договору потребительского кредитования. Высший Арбитражный суд Российской Федерации поддержал указанную позицию в постановлении Президиума ВАС РФ от 17.11.2009 № 8274/09 по делу № А50-17244/2008. Так, в постановлении сказано, что ссудные счета не являются банковскими счетами и используются для отражения в балансе банка образования и погашения ссудной задолженности, то есть операций по предоставлению заемщикам и возврату ими денежных средств (кредитов) в соответствии с заключенными кредитными договорами. Таким образом, действия банка по открытию и ведению ссудного счета нельзя квалифицировать как самостоятельную банковскую услугу. Действия банка по взиманию платы за открытие и ведение ссудного счета применительно к п. 1 ст. 16 Закона о защите прав потребителей ущемляют установленные законом права потребителей и образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.8 КоАП РФ (нарушение иных прав потребителей). Факт включения банком в договор не предусмотренных законом комиссий является основанием для составления органами Роспотребнадзора протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о привлечении банка к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ за включение в договор условий, ущемляющих установленные Законом права потребителя. Приказом Роспотребнадзора от 01.06.2005 № 421 (ред. от 31.01.2008) установлен перечень должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Только в первом полугодии 2010 г. в Роспотребнадзор поступило более 14 тыс. обращений граждан в связи с нарушениями их прав в сфере потребительского кредитования. Наиболее характерными нарушениями в рассматриваемой области являются: непредоставление (искажение) информации о кредите (например, о полной сумме, подлежащей выплате, графике погашения этой суммы), что приводит к заключению договора под влиянием заблуждения; навязывание дополнительных (сопутствующих) услуг (например, страхования) или обусловливание получения кредита иными обязательными выплатами (например, платой за обслуживание ссудного счета); подмена кредитных договоров договорами об использовании кредитных карт; ограничение в договоре права потребителя на самостоятельный выбор предъявления иска (ст. 17 Закона о защите прав потребителей, ст. 29 ГПК РФ); допустимость одностороннего изменения банком условий договора, в том числе изменение процентной ставки и размера пени после заключения договора без согласия заемщика; допустимость одностороннего расторжения банком договора во внесудебном порядке вследствие наступления событий, не установленных ГК РФ в качестве законных оснований получения соответствующего права (ст. 310, п. 2 ст. 450 ГК РФ); включение в договор условий об установлении штрафных санкций (пени) за реализацию заемщиком установленного кредитным договором права на досрочное возвращение займа (т.е. за надлежащее исполнение условий договора); ограничение права дееспособного гражданина на заключение сделок с третьими лицами и совершения иных действий гражданско-правового характера; привлечение коллекторов, действующих неправомерными средствами (угрозы, принуждения и т.д.). Необходимо отметить, что потребителям, как слабой стороне в отношениях с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на потребительском рынке, законом или в установленном им порядке предоставлен ряд преференций, в том числе по порядку реализации конституционного права на судебную защиту (п. 4 ст. 421 ГК РФ, п. 2 ст. 17 Закона о защите прав потребителей). Как правило, кредитные организации обращаются в арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными и об отмене постановлений органов Роспотребнадзора о привлечении банков к предусмотренной ст. 14.8 КоАП РФ ответственности. Анализ арбитражной практики позволяет выделить положительную тенденцию: арбитражные суды отказывают кредитным организациям в удовлетворении заявленных требований и признают незаконными дополнительные комиссии, одностороннее изменение ставок, договорной подсудности (например, постановление ФАС ВолгоВятского округа от 30.08.2010 по делу № А 28-818/2010 и др.). Помимо арбитражной практики нарабатывается опыт защиты прав потребителей в судах общей юрисдикции. В 2010 г. в суды общей юрисдикции Роспотребнадзором подано более 20-и исков к банкам в защиту неопределенного круга потребителей о признании противоправными и прекращении включения в кредитные договоры с гражданами условия об одностороннем повышении ставок, комиссии за открытие и ведение ссудного счета, договорной подсудности по местонахождению банка, два из которых уже удовлетворены судом (решение Железнодорожного районного суда г. Самары от 15.07.2010 по иску Управления Роспотребнадзора по Самарской области к ОАО «АК БАРС» БАНК в лице самарского филиала; решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11.05.2010 по делу № 2-2384/21 по иску Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия к ОАО «ТрансКредитБанк». Проводимая Роспотребнадзором работа будет эффективна только при поддержке органов прокуратуры. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор также вправе обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц, поэтому необходимо использовать данное полномочие для устранения нарушений законности в сфере потребительского кредитования. На современном этапе для кардинального перелома ситуации решающее значение имеет формирование положительной для граждан- заемщиков судебной практики в целях активного пересмотра банками условий кредитных договоров. Поэтому во взаимодействии с органами Роспотребнадзора прокурорам необходимо организовать исковую работу на данном направлении. При этом прокурорам следует иметь в виду, что в области защиты прав потребителей нормы законодательства о банках и банковской деятельности могут и должны применяться только опосредованно, т.е. только во взаимосвязи с нормами законодательства о защите прав потребителей. Имеющаяся практика прокурорского надзора показывает, что даже в условиях отсутствия надлежащего нормативно-правового регулирования института потребительского кредитования в России органы прокуратуры, действуя в рамках предусмотренных законом полномочий, способны выступить в защиту прав граждан, во взаимодействии с контролирующими органами оценить ситуацию и принять правовое решение. Мониторинг правоотношений, складывающихся в сфере потребительского кредитования, позволяет выделить наиболее перспективные области для приложения усилий прокуроров: надзор за исполнением Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»; надзор за исполнением Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции). Согласно подп. 2 п. 2 ст. 28 Закона о рекламе реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий. Рекламная продукция предоставляемых банками услуг потребительского кредитования в большинстве случаев не соответствует ст. 28 Закона о рекламе. Территориальными управлениями ФАС России выявляются факты нарушений закона: в рекламе не указываются информация об условиях страхования жизни и здоровья заемщика, комиссия за досрочное погашение и выдачу кредита. Подобные факты являются основанием для выдачи ФАС России предписания об устранении нарушения законодательства о рекламе в случае, если нарушение совершено кредитной организацией впервые. Повторное выявление такого рода нарушений может служить основанием для привлечения к административной ответственности с наложением административного штрафа (ст. 14.3 КоАП РФ - нарушение законодательства о рекламе). Вторая из обозначенных сфер регулируется Законом о защите конкуренции, нормы ст. 11 которого запрещают ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Нарушения данного положения Закона, зачастую выражаются в заключении между кредитными организациями и страховыми компаниями соглашений, предусматривающих договоренности при согласовании применяемых страховыми компаниями тарифов по программам потребительского кредитования, что приводит или может привести к установлению или поддержанию цены на услугу по страхованию. Статья 14.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за заключение хозяйствующим субъектом соглашения, недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ. В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 и 14.32 КоАП РФ, ФАС России и ее территориальные органы в лице руководителя ФАС России, его заместителей, руководителей территориальных органов ФАС России. Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (п. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). Нарушения норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции влекут ущемление прав не только хозяйствующих субъектов, но и экономически незащищенных граждан, поэтому органы прокуратуры не должны оставлять их без внимания. С учетом положений п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, определяющих пределы осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в данной сфере правоотношений, не вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, обязаны проверить исполнение норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции. При этом необходимо учитывать, что согласно ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Таким образом, в компетенцию органов прокуратуры входит проверка соблюдения норм закона при рассмотрении ФАС России и ее территориальными органами дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 14.3 и 14.32 КоАП РФ. Вместе с тем КоАП РФ наделяет прокурора весьма широкими полномочиями. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации (п.1 ст. 28.4). Следовательно, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении в отношении кредитной организации административного дела за совершение правонарушений, предусмотренных, в том числе, ст. 14.3, 14.32 КоАП РФ, и направить материалы в органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. Представляется, что в современных условиях прокурорам необходимо активнее использовать данное полномочие. Деятельность надзорных и контролирующих органов по защите прав потребителей на рынке потребительского кредитования и ее результаты целесообразно широко освещать в средствах массовой информации, а также на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Российской Федерации. Данный фактор позитивно влияет на правовое сознание граждан, значительно повышает уровень финансовой грамотности населения, укрепляет законность и правопорядок в сфере потребительского кредитования. С 1 октября 2010 г. в целях защиты прав граждан начал работу Финансовый омбудсмен - депутат Государственной Думы П.А. Медведев. Институт общественного примирителя на финансовом рынке создан в целях нахождения компромисса во взаимоотношениях банков и граждан, повышения доверия населения к банкам и уровня финансовой грамотности. Финансовый омбудсмен рассматривает заявления граждан бесплатно. Предметом споров могут быть вопросы заключения, изменения, исполнения или прекращения договоров, а также другие вопросы, связанные с деятельностью финансовых организаций. Сумма требований не может превышать 300 тыс. руб. Вместе с тем названная структура создана по инициативе банков и эффективность ее работы в пользу граждан может быть оценена только по прошествии времени. Развитие и укрепление банковской системы - одна из целей деятельности Банка России, достижение которой возможно только путем обеспечения эффективного банковского надзора. Отсутствие такого надзора либо недостаточная твердость при его осуществлении обусловливает нарушение банками установленных правил, несоблюдение ими критериев ликвидности, что может привести к банкротству кредитных организаций, а в итоге - ущемляет права вкладчиков и существенно вредит экономике. Длительное время Банк России, отстаивая свой независимый правовой статус в системе органов государственной власти, уклонялся от государственного контроля. Следует отметить, что такая «независимость» дорого обошлась государству и гражданам в 1998 г. Не вмешиваясь в деятельность Банка России, не претендуя на банковскую тайну кредитных организаций и их клиентов, прокуроры обязаны дать правовую оценку состоянию банковского надзора. Эффективное функционирование Банка России обусловливает развитие экономики страны в целом, а, следовательно, и благосостояние граждан. Специфика надзора в этой сфере правоотношений предопределяется особым статусом Банка России, который, являясь органом банковского надзора и регулятором банковской деятельности, не входит в структуру ни одной из ветвей государственной власти. Его положение закреплено Конституцией РФ и Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (далее - Закон о Банке России). Вместе с тем прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 Закона о прокуратуре). Следовательно, органы прокуратуры от имени государства обязаны проверять законность правовых актов и действий ЦБ РФ. В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России Центральный банк РФ выполняет функции, которые условно можно классифицировать следующим образом: 1. Управленческие функции: принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. 2. Организационно-финансовые: является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации; проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные; осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом. 3. Нормотворческие функции: по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о Банке России); устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций; определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ. Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные Законом о Банке России, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Функция банковского надзора Центрального банка РФ реализуется через деятельность Комитета банковского надзора (органа, осуществляющего регулирующие и надзорные функции). В 2010 г. Генеральной прокуратурой РФ проведена проверка исполнения законодательства о банках и банковской деятельности при принятии Банком России решений в сферах банковского регулирования и банковского надзора. По результатам проверки первым заместителем Генерального прокурора РФ Председателю Центрального Банка РФ внесено представление. Нарушения требований закона устранены. Анализ результатов проверки показал, что Банком России допускаются нарушения установленного ст. 15 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о банках) шестимесячного срока для принятия решения о государственной регистрации кредитной организации. Например, документы о государственной регистрации вновь создаваемого КБ «Н...» представлены в МГТУ Банка России 28.03.2008. В нарушение названных требований решение о государственной регистрации Банка принято Комитетом банковского надзора лишь 19.11.2008, т.е. с нарушением срока более чем на 1,5 месяца. Аналогичные нарушения сроков были допущены при принятии решений о государственной регистрации ряда других кредитных организаций. Кроме того, выявлены нарушения Банком России установленного ст. 15 Закона о банках срока принятия решения об отказе в выдаче лицензии на осуществление банковских операций. Так, документы о получении ОАО ИКБ «П...» лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте представлены в МГТУ Банка России 26.08.2008, в нарушение названных требований Закона решение об отказе в получении дополнительной лицензии принято лишь 15.04.2009. Банком России допускаются нарушения законодательства и при предоставлении кредитным организациям кредитов без обеспечения. В соответствии с п. 1.1 ст. 46 Закона о Банке России Центральный банк РФ имеет право предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более одного года российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня. Согласно п. 6 утвержденного Центральным банком РФ 16.10.2008 Положения № 323-П «О предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения» (далее - положение № 323-П) Банком России устанавливалась максимально допустимая совокупная сумма денежных средств, в пределах которой он может предоставлять кредитной организации денежные средства по кредитным договорам, определяющаяся исходя из размера собственных средств (капитала) кредитной организации, ее рейтинга и соответствия кредитной организации классификационной группе, присвоенной в соответствии с указанием Центрального банка РФ от 30.04.2008 № 2005-У «Об оценке экономического положения банков». Расчет лимита кредитного риска производился исходя из размера собственных средств (капитала) кредитной организации, отраженного в составе отчетности, представляемой в Банк России. Установление данных критериев кредитования не в полной мере обеспечивало защиту интересов Банка России по возврату предоставленных кредитов. Некоторыми кредитными организациями в Банк России предоставлялась отчетность, содержащая искаженные сведения о качестве кредитного портфеля, что в свою очередь влияло на размер создаваемых резервов на потери по ссудам и, как следствие, размер собственных средств кредитной организации. После предоставления беззалоговых кредитов Банком России в кредитных организациях проводились проверки качества ссудной задолженности, по результатам которых выявлены факты недоформирования резервов, ведущих к отрицательному размеру собственных средств, в том числе в период первоначального предоставления беззалоговых кредитов. Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что в беззалоговых аукционах принимали участие банки, которые не имели на это права, несмотря на формальное соответствие критериям Банка России. Рефинансирование задолженности КБ «М ...», производившееся в рамках беззалогового кредитования 03.12.2008 и 10.12.2008 в суммах 2 332 млн. руб. и 234 млн. руб., осуществлялось с нарушением требований п. 6 положения № 323-П, поскольку в Банке России с 18.11.2008 имелась достоверная информация об отрицательном размере собственных средств (капитала) банка, из-за чего лимит по кредитному риску на указанные даты не мог составлять значение, отличное от нуля. Несмотря на это, банк был допущен к участию в аукционе. Банком России допускаются нарушения положений Федерального закона о Банке России, регламентирующих вопросы прохождения службы его сотрудниками. Статьей 90 Закона о Банке России предусмотрены ограничения, связанные со службой в Центральном банке РФ. Они распространяются на служащих, занимающих, а также занимавших должности, перечень которых утвержден советом директоров Банка России. В нарушение ст. 90 Федерального закона о Банке России советом директоров Банка России не были утверждены перечни должностей Банка России, на которые распространяется действие ограничений по службе, и должностей Банка России, после увольнения с которых запрещается занимать должности в коммерческих банках, а также не был определен порядок дачи согласия на работу в кредитных организациях после увольнения из Банка России. В соответствии со ст. 8 Федерального закона о Банке России Центральный банк РФ не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами. Данное положение закона не распространяется на участие Банка России в капитале Сбербанка России. Указанной статьей также введен запрет на участие Банка России в капиталах или вхождение в число членов иных организаций, не обеспечивающих его деятельность. При этом Банк России не наделен правом принятия решений о расширении предусмотренных законом оснований для его участия в деятельности кредитных и иных организаций. Вместе с тем решением совета директоров Банка России от 14.05.1999 (с учетом изменений, внесенных 30.09.2005), установлено, что в целях защиты интересов Банка России его служащие, как представители Центрального банка Российской Федерации, могут участвовать в органах управления (советах директоров, наблюдательных советах) организаций, в капитале которых участвует Банк России или (и) акции (доли) которых находятся в федеральной собственности, а также иных организаций, деятельность которых может затрагивать интересы Банка России. Участие сотрудников Банка России как органа банковского надзора и контроля в коллегиальном руководящем органе коммерческого банка при одновременном выполнении своих должностных обязанностей может повлечь за собой коррупционные проявления, возникновение конфликта интересов. В ряде случаев Банком России допускаются нарушения законодательства при реализации полномочий по утверждению планов участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (далее - АСВ) в предупреждении банкротства банков. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» Банк России в течение 10 дней с момента получения плана Агентства должен принять решение о его согласовании (утверждении) или об отказе в согласовании (утверждении) в порядке, установленном нормативным актом Банка России. Пунктом 2.10 указания Банка России от 29.10.2008 № 2106-У «О порядке принятия Банком России решений о направлении государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» предложения об участии в предупреждении банкротства банка и о согласовании (утверждении) плана участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в предупреждении банкротства банка» действие этого срока распространено на процедуры внесения изменений и дополнений в утвержденный план участия Агентства. Согласование изменений в утвержденные планы участия АСВ производилось с нарушением данного срока. К примеру, 21 декабря 2009 г. в Банк России поступили изменения в план участия АСВ в предупреждении банкротства КБ «Ф ...». В установленный срок Банком России не было принято решение о согласовании или об отказе в согласовании данных изменений, после чего 12 февраля 2010 г. в Банк России поступили уточненные изменения в план участия АСВ, которые были согласованы Банком России лишь 17 февраля 2010 г. Аналогичные нарушения допущены при согласовании изменений в планах участия АСВ в предупреждении банкротства ряда других коммерческих банков. Банкротство любого банка вызывает эффект системного риска определенного круга предприятий, связанных хозяйственными отношениями с клиентами банка-банкрота. Кризис деятельности таких предприятий может привести к росту социальной напряженности, подорвать доверие к банковской системе в целом. Характерное для кредитно-финансовой сферы переплетение капиталов в случае банкротства одной кредитной организации может иметь негативные последствия и для других. Поэтому, не вмешиваясь в закрепленные Конституцией РФ и Законом о Банке России функции Центрального банка РФ, прокуроры обязаны систематически осуществлять проверки исполнения законов органами банковского надзора. Центральный банк Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о Банке России). Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации регулируют денежную систему, банковские операции и другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических, юридических лиц и государства. Прокуроры обязаны постоянно проверять соответствие нормативных актов Центрального банка Российской Федерации федеральному законодательству. При осуществлении надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности необходимо строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны. В частности, прокурорам недопустимо истребовать в кредитных организациях информацию об исполнении платежных поручений клиентов банка, о соблюдении очередности списания денежных средств с их счетов и т.д., требовать ее документального подтверждения. Подобные действия являются нарушением банковской тайны и прав клиентов банка. Из прокурорской практики необходимо исключить случаи истребования в кредитных организациях излишних материалов, документов и сведений, которые должны быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверок. Материалы проверок и акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными, не публиковаться в средствах массовой информации. Любое отступление от этого правила несет угрозу утечки информации о результатах проверки, что может привести к панике среди вкладчиков и оттоку денежных средств, причинению ущерба кредитной организации и дестабилизации банковской системы страны.
<< | >>
Источник: О.С. Капинус и др.. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики. 2010

Еще по теме А.В. Паламарчук Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности:

  1. Т е м а 7. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)
  2. Т е м а 9. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ
  3. Т Е М А 10. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ
  4. Т е м а 11. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
  5. 16.1. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве
  6. Глава III ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ
  7. § 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
  8. Глава IV ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
  9. § 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
  10. Глава VII ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРОВ
  11. Глава IX ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
  12. ПРИКАЗ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" от 22 мая 1996 г. № 30
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -