Ответственность за нарушения законодательства о закупках
В самом общем значении под юридической ответственностью понимается применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке. Учитывая специфику закупочной деятельности, в зависимости от этапов механизма закупок и правоотношений, которые они затрагивают, могут применяться виды юридической ответственности, прямо установленные ст.62 Закона N 94-ФЗ, а именно: дисциплинарная, гражданскоправовая, административная, уголовная ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также бюджетно-правовая ответственность в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, предусмотренная БК РФ. Бюджетно-правовая (финансово-правовая) ответственность применяется за нарушения, преимущественно допускаемые в процессе исполнении бюджетов по расходам на оплату товаров, работ, услуг по государственным и муниципальным контрактам и др. Административная ответственность - за нарушения в сфере размещения госзаказа и за нарушения в бюджетной сфере - нецелевое использование бюджетных средств. Г ражданско-правовая ответственность применяется преимуще ственно за нарушения, допускаемые на этапе исполнения государственных и муниципальных контрактов. Дисциплинарная и уголовная ответственность должностных лиц, ответственных за организацию и осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд может наступить в связи с нарушениями на любой стадии механизма закупок, но оконченное уголовно наказуемое деяние можно выявить преимущественно на завершающих стадиях закупочного механизма при размещении заказа и исполнении государственных и муниципальных контрактов. Остановимся на каждом из указанных видов юридической ответственности подробнее. Бюджетно-правовая ответственность Согласно положениям ст.281 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушением бюджетного законодательства является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Следовательно бюджетным правонарушением является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов (в части расходов на госзакупки), утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в части расходов на госзакупки), которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Статьей 282 БК РФ установлены следующие меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. Основаниями применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в части расходов на госзакупки являются в числе иных мер, обозначенных в ст.283 БК РФ, следующие: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. Проверка использования средств бюджета на приобретение товаров, работ, услуг, в том числе по государственным и муниципальным контрактам, является обязательной составной частью программы ревизий (проверок) органов Росфиннадзора. Цель проверки - контроль за эффективным и рациональным расходованием бюджетных средств, законностью совершаемых операций; выявление фактов их нецелевого использования. В процессе проверок исполнения законодательства о госзакупках фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленных прокурором, также должна быть дана надлежащая правовая оценка, поставлен вопрос о привлечении виновных лиц к бюджетно-правовой ответственности, предусмотренной ст.289 БК РФ. Административная ответственность Административная ответственность - это вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение64. Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушения правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов (ст.7.29-7.32 КоАП РФ), а также за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст.15.14 КоАП РФ данные виды ответственности рассматриваются применительно к нарушениям при использовании средств на государственные и муниципальные закупки). Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Административные правонарушения в бюджетной сфере К административным правонарушениям в бюджетной сфере, связанным с неправомерным использованием бюджетных средств, выделенных на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, относится нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст.15.14 КоАП РФ)65. Диспозиция ч.1 ст.15.14 схожа с диспозицией ст.289 БК РФ, различия лишь в том, что в КоАП РФ законодатель конкретизирует субъекта правонарушения - получателя бюджетных средств. Кроме того, административным нарушением нецелевое использование бюджетных средств будет лишь в том случае, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, таких ограничений нет в ст.289 БК РФ. Часть 2 ст. 15.14 КоАП РФ содержит специальный состав административного правонарушения - нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. Принципиальная разница в нормах ст. 15.14 КоАП РФ и ст.289 БК РФ содержится в санкциях за данные нарушения. Статья 289 БК РФ предусматривает изъятие бюджетных средств, а ст. 15.14 КоАП РФ - наложение административного штрафа на должностных и юридических лиц от 4 тыс. руб. Административные правонарушения в сфере размещения заказа К нарушениям правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов относятся: несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа (ст. 7.29 КоАП РФ); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ); предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ); нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме (ст. 7.31.1 КоАП РФ) введена Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ. нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ). За нарушение законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд установлена ответственность в виде штрафа в размере от 3 до 500 тыс. руб., налагаемых на должностных лиц и организации, в которой нарушения были допущены. Зачастую в правоприменительной практике возникает вопрос о допустимости применения ст. 2.9 КоАП РФ (освобождение от административной ответственности по малозначительности) при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере размещения государственного и муниципального заказов. Следует отметить, что, установив за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов предусмотренные ст. 7.29-7.32 КоАП РФ практически максимальные санкции из предусмотренных ст.3.5 КоАП РФ, законодатель определил соответствующие деяния, как имеющие повышенную общественную опасность. Размер административного штрафа (50 000 руб.) за такие правонарушения вполне сопоставим в ряде случаев с размером штрафа, предусмотренного УК РФ за совершение преступлений, хотя очевидно, что уголовные преступления по определению имеют гораздо большую степень общественной опасности, чем административные правонарушения. Административные правонарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказов не могут признаваться малозначительными, поскольку, формируя составы данных правонарушений, законодатель четко определил степень их общественной опасности как максимальную66.' Механизмы административной ответственности за нарушения в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд далеко не совершенны: за отдельные виды нарушений такой ответственности вообще не установлено, к примеру за нарушения при приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Однако анализ информаций прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что проблема поставки некачественных товаров, работ и услуг, выполненных не в полной мере или с нарушением технологий, не только не снята, но стала носить и массовый характер, а институты ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях такого рода, практически не работают. Распространенный характер носят факты внесения должностными лицами муниципальных заказчиков в официальные документы при приемке работ ненадлежащие, неточные сведения об объемах выполненных работ, а также факты незаконного перечисления подрядчикам денежных средств. В ряде случаев дефекты технологий, условий нарушения контрактов носят скрытый характер и выявляются значительно позже сдачи товаров (работ, услуг) заказчику. Дисциплинарная ответственность Дисциплинарная ответственность - форма воздействия на лиц, нарушающих правила трудовых отношений, уставов, служебных инструкций путем наложения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания на государственных служащих налагаются по результатам служебных проверок в соответствии со ст.57 ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» - «г» пункта 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Федерального закона. Осуществляя надзор за исполнением законодательства в сфере закупочной деятельности для государственных нужд, руководствуясь общими правилами организации «общего» надзора, при выявлении нарушений законодательства прокурор должен установить и конкретных лиц, виновных в их совершении. Направляя представления об устранении нарушений законодательства, прокурор должен поставить перед работодателем вопрос о привлечении таких лиц к дисциплинарной ответственности согласно требованиям трудового законодательства. Следует отметить, что в процессе надзора за исполнением законов у прокурора, как правило, не было трудностей при постановке вопросов о привлечении к ответственности виновных лиц по результатам «общенадзорных» проверок в актах прокурорского реагирования. Такие трудности имели место в процессе надзора за законностью правовых актов при установлении вины конкретных лиц, допустивших нарушения. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» трудности такого рода были сняты, так как п.2.6 приказа прокурору прямо предписано, выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Гражданско-правовая ответственность Применительно к закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд рассмотрим гражданско-правовую ответственность за нарушения обязательств. Под ответственностью за нарушение обязательств в гражданском праве понимается обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом лишений на лицо, не исполнившее обязательство или исполнившее его ненадлежащим образом67. Наиболее общие правила об ответственности за нарушение обязательств содержатся в ГК РФ (ст. 393-406), специальные правила об ответственности за неисполнение государственных и муниципальных контрактов содержатся в Законе № 94-ФЗ. Ответственность за нарушение обязательств обладает специфическими чертами: это всегда имущественная ответственность; она обеспечивается принуждением; носит компенсационный характер и направлена на возмещение затрат, а в ряде случаев и штрафной характер; строится на началах юридического равенства; невозможна ответственность без вины. В ст. 9 Закона № 94-ФЗ, содержащей требования к государственному и муниципальному контракту на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд об обязательном включении в такой контракт условия об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом (п.10 ст.9 указанного Закона). В то же время п.11 этой же статьи содержит норму о праве заказчика в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, требования уплаты неустойки (штрафа, пеней). Причем Законом установлено, что неустойка (штраф, пеня) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным или муниципальным контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается государственным или муниципальным контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика. Исходя из полномочий прокурора по участию в арбитражном процессе, предоставленных ст.52 АПК РФ, прокурор, выявив факты неприменения заказчиком к поставщику (подрядчику, исполнителю) мер гражданско-правовой ответственности за нарушения обязательств по контрактам, не имеет возможности самостоятельно обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании неустойки (штрафов и пеней), однако прокурор обязан требовать от заказчика путем внесения представления (в определенных случаях предостережения) применить гражданско-правовые меры ответственности к недобросовестным контрагентам. Анализ докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что нарушения формы государственного и муниципального контракта, установленной ст.9 Закона № 94-ФЗ об установлении обязательных условий об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, носят распространенный характер. Заказчиками практически не применяются к исполнителям по государственным, муниципальным контрактам штрафные санкции, неустойка за нарушение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, в результате чего бюджеты также недополучают бюджетные средства. К примеру, между министерством здравоохранения Рязанской области и ЗАО «Аптека-Холдинг» 04.03.2008 г. заключено 27 государственных контрактов на поставку лекарственных средств, в соответствии с условиями которых поставка должна осуществляться равными партиями в 1 и 2 кварталах 2008 г ЛПУ области. ЗАО «Аптека-Холдинг» принятые на себя обязательства не выполнило, при этом министерство меры по взысканию неустойки в соответствии с п.11 ст.9 ФЗ №94-ФЗ не принимало, ограничившись направлением писем с требованием осуществить поставку (допоставку) лекарственных средств. Прокуроры в актах реагирования требуют обращения в суды с исками о взыскании неустойки, штрафов, однако далеко не всегда эти требования исполняются, причем одной из причин такого неисполнения является отсутствие квалифицированных специалистов в области юриспруденции со стороны заказчика, способных грамотно составить иски в суды. Такие проблемы наиболее характерны для заказчиков муниципального уровня К примеру, в Тюменской области, несмотря на окончание летнего сезона, подрядчик ОАО «Армизонагропромснаб» так и не преступил к исполнению контракта, заключенного 16.05.2008 г. с МОУ «Калмакская общеобразовательная школа» на проведение капитального ремонта здания школы. Претензия заказчика об уплате неустойки подрядчиком оставлена без ответа и удовлетворения. Расторгнув 17.08.2008 г. контракт, заказчик в суд с иском о взыскании неустойки не обратился. В результате, фактически ремонт произведен только в ноябре и другим подрядчиком, бюджетные средства использованы неэффективно, под угрозу были поставлены жизнь и здоровье несовершеннолетних. По представлению Армизонского райпрокурора в адрес главы муниципального района директор школы привлечена к дисциплинарной ответственности. Уголовная ответственность Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд наиболее подвержена коррупционным проявлениям, так как в руки чиновников попадают «живые» деньги, которые должны быть направлены ими победителям торгов. Несмотря на настойчивые попытки законодателя и правоприменителя привести государственный и муниципальный заказы в правовое русло, криминализация закупок не уменьшается, напротив охватывает все новые и новые стороны закупочной деятельности. Прокуроры сообщают о многочисленных фактах должностных преступлений, совершаемых чиновниками - представителями государственных и муниципальных заказчиков при размещении заказов, так называемых «откатах», вытеснениях из конкурентной конкурсной борьбы «неугодных» организаций, о приемке виртуальных товаров работ, услуг и других преступлениях. Не меньше преступлений выявляется в деятельности поставщиков, подрядчиков и исполнителей по государственным и муниципальным контрактам, поставляющих некачественный товар, предоставляющих ненадлежащие результаты работ, подделывающих правоустанавливающие документы, необходимые для участия в торгах. О росте криминализации закупочной деятельности говорит и то, что объектом преступных посягательств становятся не только экономические отношения в сфере закупок, но также жизнь и здоровье лиц, борющихся с преступлениями такого рода. Так, убийство главы Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) Челябинской области Валерия Некрасова в ноябре 2009 г. по данным Следственного комитета при прокуратуре РФ по Челябинской области было совершено по заказу главного врача саткинской больницы «Магнезит» Челябинской области Анатолия Громова. В деятельности последнего со стороны ФОМС Челябинской области были выявлены финансовые нарушения при закупке медпрепаратов, недостача около 2 млн. руб. Убийство совершено из мести ввиду отказа В. Некрасова «уладить» конфликт. Институт уголовной ответственности, как правило, является более действенным рычагом воздействия на различные сферы жизнедеятельности. Позитивно повлиять на ситуацию в сфере размещения заказа для государственных (муниципальных) нужд способно установление уголовной ответственности специальных субъектов - должностных лиц за нарушения в закупочной сфере, приводящие к крупному ущербу государства. В настоящее время такой ответственности не установлено. Однако в рамках действующего УК РФ нарушения в сфере закупочной деятельности со стороны организаторов закупок могут быть квалифицированы по ряду его статей, преимущественно содержащихся в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» при наличии всех признаков состава преступления. В частности, это уголовная ответственность, предусмотренная следующими статьями УК РФ: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292) и халатность (ст. 293). Субъектами указанных преступлений являются должностные лица - представители государственного и муниципального заказчика либо организаций, наделенных полномочиями заказчика. Нарушения, совершаемые участниками закупок, претендующими на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также непосредственно поставщиками, подрядчиками, исполнителями по контрактам для государственных и муниципальных нужд, как правило, посягают на экономические правоотношения, сложившиеся в сфере закупок. Составы эти преступлений содержатся в разд. VIII УК РФ «Преступления в сфере экономики», в их числе следующие статьи УК РФ: мошенничество (ст.159), присвоение или растрата (ст.160), вымогательство (ст.163), незаконное предпринимательство (ст.171), недопущение, ограничение или устранение конкуренции (ст.178), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст.179), злоупотребление полномочиями (ст.201), коммерческий подкуп (ст.204).