<<
>>

1. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав мигрантов требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры.
В данном случае информационно-аналитическая работа осуществляется как для определения приоритетных направлений деятельности, так и для совершенствования организации и управления в системе про- 1 См.: Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 31.03.2011 № 27-14-2011 «О совершенствовании надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму в сфере миграции». куратуры Российской Федерации, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационносправочных документов. В этих целях традиционно используются статистические показатели, материалы прошедших прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов и иных органов власти (например, сведения органов государственной статистики об использовании трудовых ресурсов, в том числе иностранной рабочей силы, и состоянии рынка рабочей силы; о количестве лиц, пребывающих на территорию региона, об их расселении и трудоустройстве; материалы органов социального обеспечения и образования о пенсионном и социальном обеспечении мигрантов, об определении их детей в дошкольные, общеобразовательные и другие учебные заведения и пр.), обращения граждан и иных лиц, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. Так, в качестве вспомогательных источников информации могут использоваться материалы аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Общественной палаты Российской Федерации, а также региональных аналогов этих гражданско-правовых институтов; правомерно задействовать и результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.
В некоторых субъектах Российской Федерации в целях пресечения и предупреждения правонарушений мигрантов практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений об информационном обмене и взаимодействии. Указанное организационно-правовое решение позволяет улучшать информационную наполняемость органов прокуратуры, получать предметные сведения о работе соответствующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности. Для выявления нарушений закона при осуществлении надзора в сфере действия законодательства о трудовой миграции прокуроры в полной мере реализуют закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия: по предъявлении служебного удостоверения вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов, иметь доступ к необходимым документам и материалам, статистическим и иным сведениям, требовать их представления; полномочны проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; вправе потребовать от соответствующих руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывают должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Кроме того, исходя из содержания ст. 27 Закона о прокуратуре на прокурора возложена обязанность рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях, в том числе и полученные на личном приеме граждан (посетителей). Одним из ключевых элементов эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в сфере внешней трудовой миграции является вопрос об организации и проведении прокурорских проверок. Важным условием повышения результативности этих проверок является аккумулирование в органах прокуратуры достаточных и достоверных сведений, грамотное определение состава участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство, в том числе использование помощи специалистов (лиц, обладающих специальными знаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов специального характера, возникающих перед прокурором) и др.
В ходе собственно проверки происходит получение информации, обеспечивающей максимальную полноту выявления нарушений закона. С этой целью прокуроры вправе истребовать и ознакомиться с документами, статистическими данными и со всеми иными необходимыми материалами. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам. Иногда целесообразно изучение материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним, имеющих лишь косвенное значение. Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий органам контроля и надзора из других регионов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющим критерием в выборе правовых средств является характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационноаналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед органами прокуратуры задач. Выяснению в ходе прокурорской проверки подлежат следующие обстоятельства1: 1.1. Соблюдение миграционного законодательства работодателями, заказчиками работ (услуг), в том числе: внесение работодателем или заказчиком работ (услуг) на специальный счет ФМС России средств, необходимых для обеспечения выезда иностранного работника из Российской Федерации; направление работодателем, получившим разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключившим трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), в месячный срок в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, сведений о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности; в территориальный орган Роструда - сведений о заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ; направление в территориальные органы Роструда и ФМС России уведомлений о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников; использование работодателем иностранных работников только по профессиям и в субъектах Российской Федерации, которые указаны в разрешении на привлечение и использование иностранных работников; соблюдение обязанности по содействию выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключенного с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); оплата расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением уста- 1 См., напр.: Деятельность прокуратур государств - участников СНГ по противодействию незаконной миграции: науч.-методич.
пособие / под ред. Р.С. Тамаева. М., 2011. С. 33 - 36. новленного порядка привлечения и использования иностранных работников; направление в миграционные органы информации о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров. 1.2. Соблюдение трудового законодательства работодателями, гражданского законодательства заказчиками работ (услуг), в том числе: заключение трудовых договоров и гражданскоправовых договоров на выполнение работ с иностранными работниками, наличие в них всех необходимых условий, предусмотренных ст. 57 ТК РФ, наличие у работника экземпляра трудового договора, трудовой книжки; обеспечение безопасных условий и охраны труда. 1.3. Исполнение контрольных функций территориальными органами ФМС России, в том числе: соблюдение порядка рассмотрения ходатайств юридических лиц, граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан о выдаче приглашений в Российскую Федерацию иностранных граждан; соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений работодателей о выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников; использование полномочий по приостановлению действия и аннулированию выданного разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случаях нарушения работодателем установленных требований по привлечению и использованию иностранной рабочей силы; соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений о выдаче иностранным гражданам разрешений на работу; соблюдение требований и установленных сроков об уведомлении работодателей или иностранных работников о принятых решениях; соблюдение требований об отказе в выдаче разрешений на работу при несоблюдении работодателями или иностранными работниками требований о представлении медицинских справок, подтверждающих отсутствие у работника заболеваний, представляющих опасность для окружающих; аннулирование разрешений на работу при наличии обстоятельств, предусмотренных п.
9 ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; осуществление контроля за соблюдением иностранным гражданином, у которого аннулировано разрешение на работу, требований о выезде из Российской Федерации; направление информации о выдаче и аннулировании разрешений на работу в Государственную информационную систему миграционного учета; направление материалов для принудительного исполнения в территориальные органы Федеральной службы судебных приставов в отношении работодателей, не исполнивших постановление о привлечении к административной ответственности; организация работы по выявлению юридических и физических лиц, нелегально привлекающих иностранную рабочую силу, полнота принимаемых к нарушителям мер; направление материалов в следственные органы при выявлении в ходе проверок признаков совершения преступлений. 1.4. Исполнение контрольных функций территориальными органами Роструда, в том числе: направление в срок в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации о нарушениях трудового законодательства, допущенных работодателями, привлекающими иностранных работников; контроль за исполнением предписаний, предъявленных работодателям, об устранении выявленных нарушений трудового законодательства в отношении иностранных граждан. Как правило, проверки законности использования труда иностранцев проводятся подразделениями по делам миграции МВД России на предприятиях, получивших разрешения на использование иностранной рабочей силы, в то время как предприятия, нелегально использующие труд иностранных граждан, остаются вне поля зрения контролирующих и надзорных органов. В связи с этим при организации прокурорской проверки исполнения законодательства прокурору следует в качестве источника информации о нарушениях закона особое значение придавать жалобам и обращениям граждан, работников, занятых на таких предприятиях, сигналам средств массовой информации. При осуществлении защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - участников миграционных отношений прокуроры руководствуются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Безусловно, средства прокурорского реагирования в каждом конкретном случае избираются индивидуально в зависимости от характера выявляемых правонарушений, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий. В организационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку установленных в деятельности поднадзорных организаций отклонений от требований законодательства, определить адекватные им средства реагирования. В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре на противоречащий закону правовой акт (на акт, нарушающий права человека и гражданина) приносится протест, в котором формулируется юридически обоснованное требование об устранении имеющихся противоречий, отмене либо приведении акта в соответствие с действующим законодательством. В абз. 2 п. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 (в ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам предписано обращаться с заявлением в суд при условии отклонения адресатом ранее принесенного протеста либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законодательством. Следует заметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Закон о прокуратуре, введена новая статья 91, в соответствии с которой при выявлении в нормативном правовом акте, в том числе принятом в сфере миграционных отношений, коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. На необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями в рассматриваемой сфере, а также на привлечение виновных к установленной законом ответственности может быть обращено внимание в представлении прокурора об устранении нарушений закона. В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом представление может быть принесено как непосредственно допустившим нарушение органу или должностному лицу, так и иным органам и должностным лицам, имеющим право вмешиваться в деятельность подчиненных им субъектов-нарушителей. Вне зависимости от этого в месячный срок со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер сообщено прокурору в письменной форме. Не менее действенной мерой укрепления законности в рассматриваемой сфере является подача прокурором в суд искового заявления в интересах государства и пострадавших лиц (ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ). Причинами обращения прокурора в суд в защиту интересов конкретных лиц служат в том числе заявления самих мигрантов, в которых они просят помочь им защитить права перед недобросовестными работодателями, поскольку сами они находятся в тяжелом материальном положении, у них нет средств, чтобы доехать до суда, нет юридических знаний для оформления юридических документов, испытывают сложности в отстаивании законных требований ввиду языковых барьеров. Зачастую связано это и с тем, что попытки самих мигрантов обратиться в контрольно-надзорные органы, в суд за защитой своих прав успеха не имели. Характер и степень общественной опасности нарушений, установленных прокурором по результатам надзора за исполнением законов в сфере внешней трудовой миграции, иногда предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к уголовной либо административной ответственности. В арсенале мер прокурорского реагирования на нарушения закона в рассматриваемой сфере эти задачи решает постановление, влекущее административное производство или направление материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовнопроцессуального кодекса РФ. Особое место в деятельности органов российской прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в сфере миграционных отношений занимают превентивные средства, направленные на профилактику нарушений и возможного ущерба. Несомненно, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения акты прокурорского реагирования: внесенное представление наряду с устранением нарушений закона включает и их предупреждение в качестве одной из своих главных задач. Иногда же правонарушений удается избежать во многом из-за возможности прокуратуры быть причастной к правотворческому процессу. В данном случае обращает на себя внимание ситуация, сложившаяся ввиду законодательной неурегулированности вопроса о конкретных сроках для прибытия иностранного гражданина после пересечения Государственной границы Российской Федерации к месту прибытия, тогда как именно с фактом такого прибытия, согласно буквальному толкованию ст. 20 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», в настоящее время связывается начало течения 7-дневного срока постановки этих лиц на учет по месту пребывания. Установлено, что данный правовой пробел не только не способствует выработке единства судебной и административной практики, но и потворствует недобросовестным иностранным гражданам, позволяет им своевольно использовать несовершенство российского законодательства, в том числе в злонамеренных целях, длительное время фактически бесконтрольно находиться на территории Российской Федерации. Для устранения обнаруженной правовой лазейки в настоящее время Генеральной прокуратурой Российской Федерации инициирована научно-практическая проработка вопроса о внесении соответствующих изменений в ст. 20 названного Закона. В системе превентивных средств особое положение занимает предостережение о недопустимости нарушения закона. Согласно ст. 251 Закона о прокуратуре при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет указанный документ должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» прокурорам субъектов Российской Федерации предписано активно участвовать в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений, в том числе по активизации борьбы с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией (п. 1.2). Важными элементами правильной организации надзорной работы прокурора, определяющими эффективность реализации каждого из средств прокурорского воздействия на правонарушителей, являются непременный контроль за выполнением предъявляемых к ним требований, оценка результативности и достаточности принятых мер. В этих целях прокурорами ведется учет направленных актов реагирования, фиксируются и перепроверяются сроки их рассмотрения, анализируются письменные сообщения о мерах, принятых по актам реагирования, осуществляются контрольные проверки фактического устранения выявленных нарушений закона. Проверяется также рецидив совершения нарушений и, соответственно, решается вопрос о дополнительном реагировании на вновь выявленные нарушения.
<< | >>
Источник: Черепанова И.В.. Прокурорский надзор за исполнением законов о внешней трудовой миграции: лекция. 2012

Еще по теме 1. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции:

  1. Тема 13. Государственное управление в административно-политической сфере
  2. Список рекомендуемой литературы
  3. 2.1.4. Криминологическая характеристика преступности несовершеннолетних и проблемы ее профилактики в России
  4. 1. Цель, задачи, предмет, объекты, пределы и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции
  5. 1. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции
  6. Контрольные вопросы
  7. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
  8. ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
  9. § 3.4 Усыновление детей иностранными гражданами как фактор миграционных процессов
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -