§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

В числе концептуальных положений первоочередного внимания, как представляется, заслуживают те, которые характеризуют особенности конкретно-исторической ситуации, ибо только максимально полно учитывая данные особенности, прокуратура .может рассчитывать на жизнеспособность, обший позитивный эффект своей деятельности.

Достаточно большой период потребуется для устранения либо нейтрализации негативных факторов, с которыми связаны трудности с удовлетворением жизненно важных потребностей граждан, низкий уровень материальной обеспеченности, безработица значительной части населения страны, имущественное расслоение граждан. Испытываемые людьми материальные затруднения отнюдь не стимулируют признания ими абсолютной силы закона, а в условиях ограниченного применения на легитимной основе своих способностей, могут прямо толкать на совершение противоправных действий. Крайне отрицательные последствия влечет наличие значительной доли теневого бизнеса (по различным оценкам, на его долю приходится от 40 до 60% внутреннего валового продукта). Теневой бизнес с его криминально-эгоистическими нравами, антисоциальной психологией, односторонней ориентированностью на получение сверхдо- холов при минимальных затратах труда, при отсутствии радикальных перемен в отношении к нему государства, еще долго будет крупным источником пополнения преступности, сопутствующих ей правонарушений. Общегосударственной задачей продолжает оставаться выведение из под контроля криминальных структур малого бизнеса, которое поможет при обеспечении значительных доходов государства существенно подорвать социально-экономические корни преступности, иных правонарушений.

Серьезные проблемы в сфере обеспечения верховенства закона, укрепления законности реально можно ожидать в связи с возможными попытками передела собственности. Конфликты в сфере обеспечения прав собственников, включая в первую очередь государства, возникают постоянно, нередко разрешаются с помощью крайних мер. Серьезную проблему представляет преодоление практики завладения имуществом с помощью использования механизмов искусственного банкротства. Хотя основная масса объектов государственной и муниципальной собственности поменяла своего хозяина, здесь тоже все еще сохраняется широкое поле для обретения солидных состояний частными лицами. Не исключено, что конкурсы и аукционы, связанные с выставлением на продажу пусть уже не столь многочисленных, но обещающих большую прибыль объектов, будут сопровождаться кипением криминальных страстей. Несомненно сохранение опасности использования псевдозаконных схем перевода государственного и муниципального имущества в частные руки. Всех этих явлений нельзя не учитывать при определении направлений форм и методов деятельности прокуратуры.

В современной конкретно-исторической ситуации влиятельную группу факторов, приводящих к совершению преступлений и иных правонарушений, составляют недостатки и нарушения законов в сфере административно-управленческой деятельности. Административноуправленческая деятельность играет незаменимую роль в обеспечении согласованного функционирования механизма государственного управления и местного самоуправления, в укреплении дисциплины в обществе, пресечении, устранении и предупреждении отрицательных явлений и процессов, лежащих в основе антиобщественных проявлений. Между тем именно в данной области наблюдается, пожалуй, наибольший объем нерешенных проблем.

Государственная власть ныне не обеспечивает в должной мере контроля за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Иначе говоря, одна из главных и первостепенных обязанностей органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления выполняется неудовлетворительно.

Неэффективно работает система органов специализированного контроля, в результате чего большая часть правонарушений нс выявляется и прокуратуре приходится прилагать немалые дополнительные усилия, чтобы компенсировать бездействие контролирующих органов. В то же время органы государственного и муниципального контроля проявляют неоправданную активность в отношении малого и среднего бизнеса. Для наведения порядка в данной области законом, как уже отмечалось, прокуратуре были приданы конкретные полномочия по исключению из практики контролирующих органов излишних плановых и в особенности внеплановых проверок. Вполне естественно, сохраняется необходимость осуществления действенного прокурорского надзора за исполнением законов контролирующими органами по всему спектру решаемых ими задач с тем, чтобы они неукоснительно выполняли свою роль одного из важнейших звеньев системы укрепления законности.

Принимаемые органами исполнительной власти и местного самоуправления меры не во всех случаях исходят из интересов граждан, общества, государства, что не может не сказываться отрицательно на создании прочного режима законности в обществе. Такая практика органов, призванных обеспечивать стабильность экономической и социальной ситуации как в отдельных регионах, так в целом масштабе страны, обусловливает необходимость усиления корректирующего воздействия органов прокуратуры на их правоприменительную деятельность.

В высшей степени актуальной в современных условиях является борьба с коррупцией в управленческих структурах исполнительной власти и местного самоуправления. О коррупции ныне говорится много и убедительно, однако ее искоренение требует не только публииистически-разоблачительных акций, но в первую очередь коренного изменения от ношения общества к этому опасному явлению, осуществления на программной основе комплекса мер, которые позволили бы подорвать не только социально-психологические основы коррупции, но нейтрализовать приводящие к ней обстоятельства материально-экономического характера.

трапьном аппарате и в регионах специализированных подразделений прокуратуры по борьбе с коррупцией представляет собой лишь один из шагов в деле усиления организационной базы этого важнейшего участка работы прокуроров. Противодействие органов прокуратуры коррупции и в прошлом и в настоящем уже дало положительные результаты, показало незаменимую роль прокуратуры в проведении наступательной политики в борьбе с этим опасным явлением. Общество ждет от прокуратуры дальнейшего наращивания усилий, направленных на искоренение коррупции. Наделение прокуратуры полномочиями по производству антикоррупционной экспертизы правовых актов органов исполнительной власти имеет бесспорное значение для расширения возможностей реализации ее правозащитного потенциала в деле очищения корпуса чиновников от коррупционеров. Вместе с тем процесс совершенствования системы полномочий прокуроров на этом не должен остановиться. В ближайшей перспективе нужно сформулировать и на законодательном уровне осуществить меры не только по расширению полномочий прокурора, но и по возврату некоторых упраздненных из них, которые искони принадлежали прокуратуре, имея в виду в первую очередь восстановление права возбуждения прокурором уголовного дела.

Особенности современного периода жизнедеятельности Российского государства указывают на необходимость усиления влияния органов исполнительной власти, местного самоуправления на экономику. Первоначальные рассуждения о саморегулирующем характере рыночной экономики, послужившие идеологической основой бегства государства из экономики, обернулись серьезными потерями. Повторять подобные ошибки становится просто недопустимым. Государство в лице своих органов обязано воздействовать на развитие экономических отношений, которое неразрывно связано с проведением эффективной политики демократизации всех сторон жизни общества.

В современной государственной и общественной практике все более заметную роль начинают играть факторы правового характера. В дальнейшем, учитывая провозглашение России в Конституции

Российской Федерации правовым государством, их значение будет неукоснительно возрастать. Соответственно следует рассчитывать на последующее усиление позиций прокуратуры как наиболее совершенного и пригодного в профессиональном отношении инструмента утверждения диктатуры права, диктатуры закона в обществе.

Влияние факторов правового характера на процессы решения стоящих перед государством задач проявляется прежде всего через законы, регулирующие основные сферы общественных отношений. Процесс законотворчества в России после распада СССР проходил не без ошибок. На первых порах не было детально продуманной стратегии законодательной деятельности. В результате экономические реформы уже в самом начале столкнулись с серьезными проблемами в своем правовом обеспечении. Рыночные преобразования начались в отсутствие главного рыночного закона — Гражданского кодекса, первая часть которого, как известно, была принята в октябре 1994 г. и вступила в действие с 1 января 1995 г. Вторая часть Гражданского кодекса Российской Федерации соответственно была принята Государственной Думой в конце декабря 1995 г. и вступила в действие с 1 марта 1996 г., третья часть Гражданского кодекса введена в действие в 2001 г., четвертая часть — в 2004 г.

Крайне медленно формировалась правовая база ключевых направлений административной, правоохранительной, хозяйственной деятельности, отдельных направлений экономических реформ.

Законы, принимаемые в последующие годы, нередко противоречили ранее принятым и не всегда согласовывались с другими законами. Не соблюдается принцип стабильности законодательства, о чем свидетельствует наличие многочисленных поправок, которые внесены в большой массив действующих законов. Подчас законы несут на себе печать ведомственных интересов, что характерно, в частности, для некоторых актов налогового, банковского законодательства и др.

Несовершенство законов, их внутренняя несогласованность, имеющиеся пробелы в правовом обеспечении ключевых видов государственной, хозяйственной, иной деятельности значительно осложняют работу по обеспечению верховенства законов, укрепления и единства законности. Это требует от прокуратуры нахождения таких форм решения стоящих перед ней задач, которые позволяли бы в известной мерс компенсировать дефекты правового регулирования общественных отношений, поддерживать режим законности на достаточно высоком уровне. Одновременно заслуживает самого серьезного внимания проблема использования в целях совершенствования правовой системы страны обширной и по-своему уникальной информации о состоянии законности, которая концентрируется в органах прокуратуры благодаря ее функциональному предназначению в жизни государства.

Заметно отстает от требований времени правоприменительная практика. Низкий уровень правовой культуры, широко распространившийся правовой нигилизм нередко сводят на нет усилия законодателя, парализуют процесс исполнения содержащихся в законе предписаний. Нелишне заметить, что наиболее циничное пренебрежительное отношение к закону демонстрируют отнюдь не рядовые граждане, что не может не вызывать обоснованную тревогу ввиду наступающих негативных последствий, причем не только правового, но в большей степени общесоциального характера.

Прокуратура, имеющая значительный опыт реализации полномочий по выявлению и устранению нарушений закона, может во взаимодействии с другими правоохранительными органами и учреждениями существенно ослабить давление пресса ненадлежащего правоприменения на правовую действительность России.

Наряду с проблемой совершенствования законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, необходимо уделять постоянное внимание укреплению правовых основ деятельности самой прокуратуры. Законодательные новеллы должны готовиться оперативно, без опасной поспешности, с опорой на достижения передовой правовой мысли, точным просчетом возможных последствий, в особенности негативных.

Прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от политической жизни страны. При всем том, что прокуратура есть в истинном смысле полностью деполитизированная структура, ее действия должны учитывать факторы политического характера в не меньшей степени, чем факторы экономические, управленческие, правовые. В данном случае речь идет о политике государства, политике, выражающей всеобщие интересы, а не интересы отдельных со- циальных общностей, политических партий, общественных движений. Выражая всеобщие интересы, политика государства исходит из основ конституционного строя, положений Конституции Российской Федерации — главного закона страны, определяющего важнейшие начала жизни общества и государства. В таком понимании политика государства действительно является для прокуратуры одной из основ формирования подхода к решению ключевых вопросов ее организации и деятельности.

Современная политика Российского государства прежде всего однозначно указывает на необходимость сохранения и укрепления в качестве ведущего направления в деятельности прокуратуры зашиты прав и свобод человека и гражданина. Наблюдающееся порой, может быть даже временное, ослабление управленческих связей между федеральным центром и субъектами Российской Федерации указывает на необходимость наращивания усилий прокуратуры, направленных на укрепление конституционных основ федерализма, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, регламентирующих порядок взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом же ряду находится вопрос об укреплении вертикали власти, ибо в государстве, обладающем столь крупной территорией и сложным федеративным устройством. нарушение вертикальных связей чревато опасностью утраты управляемости страны. Прокуратура — государственный орган, который создавался с целью консолидации государства посредством принятия мер к повсеместному, точному и единообразному исполнению законов на всем его пространстве. Прокуратуре чужды местнические и ведомственные интересы. Ее деятельность строится независимо от местных и иных различий и особенностей. Как федеральная система государственных органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов, прокуратура самым непосредственным образом заинтересована в укреплении российской государственности, располагает для этого необходимыми средствами. Широкие возможности усиления влияния прокуратуры на решение общегосударственных задач связаны с деятельностью подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, что, в свою очередь, требует глубокой теоретической проработки ключевых аспектов их деятельности.

Необходимо, хотя бы кратко, сказать о факторах социально-психологического характера. Эта группа факторов достаточно многочисленна. Особого внимания среди них заслуживают обстоятельства, определяющие процесс формирования отношения различных социальных групп к закону, к практике его исполнения, и обстоятельства, под влиянием которых формируется общественное мнение о правоохранительных органах в целом, о прокуратуре в том числе.

Нетрудно заметить, что в последние годы принимаются меры по активизации некогда практически забытой работы по правовому воспитанию населения, которому прокуратура всегда придавала большое значение и в восстановлении системы которого принимает самое непосредственное участие в настоящее время. Приходит осознание непреложной истины, что без интенсивных усилий государства, направленных на формирование правовой культуры граждан, в особенности той их немалой части, которая достаточно тесно связана с правоприменительной деятельностью, укрепление законности не может быть обеспечено в полной мере. Прокуратура может и должна играть активную роль в формировании правовой атмосферы в обществе. Правда, в данном случае должны быть учтены не только имевшиеся в прошлом позитивные моменты, но и допущенные перегибы и просто ошибки. От прокурорских работников, несомненно, нельзя требовать превращения лекционной пропаганды в их вторую профессию. Однако широкие возможности воздействия на массовую аудиторию, которыми располагают прокурорские работники, должны реализовываться в полном объеме, включая использование средств массовой информации, издательской деятельности, участие в проведении массово-просветительских мероприятий и т.п. В концепции организации и деятельности прокуратуры данные вопросы, как кажется, должны звучать в полный голос.

Общественное мнение о прокуратуре непосредственно влияет на отношение к ее деятельности широких масс людей, восприятие и оценку общественностью реализуемых прокуратурой акций, на социальный престиж профессии прокурора и следователя. Бесспорно, общественное мнение формируется прежде всего под воздействием результатов работы органов прокуратуры. Действенный прокурорский надзор, способствовавший своевременному возбуждению уголовного дела и успешному расследованию сложного преступления, результативная надзорная проверка поднимают в глазах общественности их авторитет. И наоборот, допускаемые ошибки и просчеты дают пищу не только для справедливых упреков, но и спекулятивных измышлений о профессиональной несостоятельности прокуратуры, о чрезмерности объема ее властных полномочий, о неумелом их использовании и т.п. Учитывая сложный механизм формирования общественного мнения, необходима целенаправленная работа органов прокуратуры по обеспечению нормального хода этого процесса. Только при этом условии общественное мнение может обрести признаки истинности и объективности. Органы прокуратуры должны без малейшего промедления опровергать любые ложные, тенденциозные сообщения и выступления, касающиеся их работы. При этом не должно забываться главное — информационные действия должны постоянно сочетаться с повышением уровня и качества работы прокуроров.

Важнейшей составной частью концепции является характеристика состояния законности1, рассчитанная на определение ее ведущих параметров в течение достаточно длительного периода времени. Современное состояние законности продолжает вызывать обоснованную тревогу, несмотря на обозначившиеся определенные положительные подвижки. Абсолютные показатели преступности по оценке специалистов продолжают расти (при росте числа обращений граждан в правоохранительные органы с заявлениями о преступлениях темпы роста зарегистрированной преступности последние годы несколько замедлились). Как известно, в 1999 г. впервые число зарегистрированных преступлений превысило трехмиллионный рубеж. Хотя в дальнейшем эта цифра несколько снизилась (в 2003 г. количество зарегистрированных преступлений составило около 2.8 млн), практ ически уровень преступности в последующие годы уверенно подтверждал действие тенденции к увеличению (в 2006 г., например, было зарегистрировано 3 855 373 преступления). Несмотря на то что в 2009 г. зарегистрировано 2 994 820 преступлений, по всей вероятности, может наблюдаться процесс увеличения фактической численности показателей преступности в будущем, поскольку, по данным криминологических исследований, во-первых, доля латентной преступности продолжает оставаться высокой и, следовательно, пополнение возможно за счет легализации данного резерва, во-вторых, следует иметь в виду устойчивость сохранения в обозримой перспективе достаточно большой группы факторов, продуцирующих преступность.

Для современной преступности характерно поступательное возрастание ее общественной опасности за счет увеличения среди зарегистрированных преступных деяний доли тяжких и особо тяжких преступлений.

Внедрение рыночных отношений, точнее, их нецивилизованных форм, наложило заметную печать на структуру преступности. Среди совершенных преступлений отмечается рост преступлений в сфере экономической деятельности (в среднем их доля в структуре пре-

При характеристике состояния законности истюльзонались аналитические материалы НИИ Акалсмии Гриера еьиой прокуратуры РФ.

ступности составляла в последние годы около 14%). Растут преступления, совершаемые сотрудниками правоохранительных органов. В мотивации преступности усиливаются корыстные начала. Повышается организованность преступных группировок, ужесточающих контроль над доходными видами экономической деятельности. Негативные тенденции характерны и для противоправных деяний непреступного характера, что также не может не вызывать беспокойства. Постоянно растут нарушения законов в экономической сфере: нарушения налогового законодательства, законодательства о внешнеэкономической деятельности, о собственности, о предпринимательской деятельности, о кредитно-банковской деятельности и др. Из-за экономических правонарушений государство терпит колоссальные убытки.

Сохраняется, и по всем прогнозам, надо полагать, будет сохраняться в ближайшие годы, напряженная ситуация в части обеспечения законности в социальной сфере. Невыплаты заработной платы, пенсий, пособий заметно выросли в период экономического кризиса. Есть основании полагать, что они будут о себе напоминать еше долгое время, нередко принимая затяжной и хронический характер, если, конечно, не будут приняты решительные меры для их устранения. Позитивные изменения осуществляются медленно. Не снижается количество нарушений законодательства о труде. Нарушаются жилищные права граждан.

Напряженное положение, характеризующее состояние преступности и иных правонарушений, обусловливает необходимость эффективного распределения сил и средств, которыми располагает прокуратура, усиления избирательности в подходе к выделению актуальных направлений деятельности прокуратуры на основе всестороннего учета, действующих в условиях данного региона и конкретного периода времени факторов, приводящих к совершению правонарушений.

В системе концептуальных положений особо выделяется в силу тех организационных и правовых выводов, которые они могут повлечь, соображения, характеризующие место прокуратуры в системе органов государственной власти, включающих все ее три ветви. Редко, но в специальной литературе встречаются попытки представить принадлежность прокуратуры к той или иной ветви власти исходя из якобы присущей прокурорам склонности к поиску хозяина, которому «нужно исправно служить». Это несерьезно. Прокуратура — это прежде всего важнейшая государственная структура, решающая ответственные задачи по защите интересов личности, общества, государства. Ее предназначение определяется конституционным строем страны. При решении вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов, представляющего несомненную сложность, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие обстоятельства. Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающие порядок осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, не исключают наличия государственных органов, не имеющих жесткой привязки к какой-либо одной ветви власти. К такого рода органам относится, в частности, прокуратура. Она имеет отношение ко всем ветвям власти, не входя ни в одну из них. Как уже отмеча- лось, для законодательной власти прокуратура выступает в качестве государственно-правового института, обеспечивающего повседневное наблюдение за исполнением предписаний государственной власти, которые устанавливаются ею путем принятия законов. Исполнительная власть имеет в лице прокуратуры тот орган, который помогает ей в решении одной из главных ее задач — проведении в жизнь устанавливаемых законом требований. Судебной власти прокуратура оказывает содействие в разрешении правовых конфликтов, возникающих в правоприменительной деятельности. В качестве органа, способствующего решению задач всех ветвей государственной власти, выполняя возложенные на нее функции, прокуратура одновременно является элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс, согласованность их действий. Из этого может быть сделан вывод о необходимости теоретического решения вопроса о характеристике прокуратуры как элемента механизма сдержек и противовесов, о месте и роли прокуратуры в данном механизме. В то же время нужно иметь в виду, что отнесение прокуратуры к какой- либо одной ветви власти способно привести к коренному изменению государственно-правового содержания ее деятельности, утрате прокуратурой ее ведущей роли в укреплении законности и правопорядка в стране.

В настоящее время прокуратура составляет систему государственных органов, функционально подконтрольных Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации. Президент России вносит в Совет Федерации представление о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации, издает обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы по вопросам организации и деятельности прокуратуры, обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу законопроектов, подписывает законы, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, осуществляет законотворческую деятельность, формируя правовую базу, на которой основывается деятельность прокуратуры. Советом Федерации производится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания рассматривают ежегодные доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

Сложившаяся система организации органов прокуратуры отвечает интересам выполнения возложенных на нее функций. Она в состоянии сохранить свою конструктивную роль, по крайней мере, и в ближайшие годы. Передача прокуратуры под эгиду Министерства юстиции, о чем периодически выдвигаются предложения, как представляется, приведет к снижению ее правозащитного потенциала, усложнит решение задач обеспечения укрепления и единства законности в стране. Из органа независимого прокуратура может превратиться в орган, зависимый от исполнительной апасти. Даже при сохранении автономности своей деятельности в системе исполнительной власти, как это наблюдалось в двадцатые и в первой половине тридцатых годов прошлого столетия в советский период ее истории, когда прокуратура структурно входила в Народный комиссариат юстиции (НКЮ) РСФСР, прокуратура не сможет осуществлять полномасштабный надзор за исполнением законов, поскольку организационно будет поставлена на один уровень с органами, которые эти законы и исполняют.

Правовой статус прокуратуры в современных условиях в первую очередь определяют принципы ее организации и деятельности. В соответствующей главе учебника их характеристика дана с учетом практической оценки материалов дискуссий о роли прокуратуры Российской Федерации в государстве, прошедших в последние годы. Во избежание повторений характеризующие их основные положения здесь не приводятся. Тем не менее необходимо еще раз подчеркнуть. что чистоту принципов надо особо беречь и последовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизнеспособностью. Слабость позиций авторов законопроектов о прокуратуре Российской Федерации, стремившихся, мягко говоря, к ограничению сферы ее деятельности, состояла в том, что их концептуальная модель была противоречива. Так, формально не отрицая конституционных принципов единства и централизации, будучи вынужденными их назвать при характеристике системы прокуратуры, разработчики внесенного в Государственную Думу в октябре 2000 г. проекта Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в статье, посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры, предпочли о них не упоминать. Руководствуясь определенными соображениями, они допустили серьезную методологическую ошибку, поставившую, по существу, под сомнение конституционно-правовую состоятельность всего законопроекта. Естественно, такой законопроект не выдерживал сколько-нибудь серьезной критики и в скором времени был отозван, что не было неожиданным как для большинства депутатов, так и в целом для юридической общественности страны.

Имея в виду основополагающее значение принципов для эффективного функционирования прокурорской системы, специалистам в области прокурорского надзора нужно постоянно держать связанную с ними проблематику в поле своего зрения, сосредоточить внимание на усилении их теоретического обоснования, более полного раскрытия их содержания и, главное, влияния принципов на все составные части организации и деятельности прокуратуры.

Сущность, содержание, направленность деятельности прокуратуры, как было уже сказано, определяются ее функциями. Теоретическое решение проблемы функций прокуратуры приобретает особую значимость в современной борьбе мнений о будущем прокуратуры. Сейчас как раз тот этап развития научной мысли, когда от господствующей доктрины может зависеть дальнейшая судьба прокуратуры. Разработкой теории функций в этой связи должны заниматься специалисты, способные в полной мере осознавать характер всех возможных последствий предлагаемых решений. Что касается законотворческой деятельности, связанной с корректировкой функций прокуратуры, то возможен только такой подход, который предполагает высокий профессионализм участников законотворческого процесса и прежде всего на стадии разработки и экспертизы подготавливаемых законопроектов.

Современная ситуация в области борьбы с преступностью и иными правонарушениями, роль, которую играет прокуратура в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, ука-

зывают на необходимость сохранения прокуратуры Российской Федерации как прокуратуры многофункционального типа. Эта позиция разделяется подавляющим большинством специалистов в области теории и практики прокурорского надзора. Однако есть и другие точки зрения на проблему функций прокуратуры. Наибольшую острогу приобрел вопрос о надзорной функции прокуратуры и, в особенности, об обшем надзоре. Наиболее интенсивно дискуссии в этой области развернулись после одобрения Верховным Советом РСФСР 21 октября 1991 г. Концепции судебной реформы. Общий надзор в Концепции квалифицировался как державное орудие принуждения «в условиях отсутствия материальной заинтересованности и неразвитости гражданского общества», орудия, осуществлявшего «внеэкономическое принуждение прокурорским протестом». Концепцией ставилась под сомнение правомочность и других отраслей прокурорского надзора. Главный вывод Концепции в части, посвященной прокуратуре, выражался в признании в качестве доминирующей в прокурорской деятельности функции уголовного преследования.

Усилия по утверждению идеи превращения прокуратуры исключительно в орган уголовного преследования не были восприняты юридической общественностью, хотя серьезное значение функции уголовного преследования никогда не отрицалось и тем более не может принижаться в современных условиях, когда участие прокурора является обязательным в судебном разбирательстве дел публичного и частно-публичного обвинения. Возможности надзорной деятельности прокуратуры далеко не исчерпаны. Высшими руководителями страны неоднократно акцентировалось внимание на том, что прокуратура предназначена в первую очередь для надзора. Укрепление надзорных позиций прокуратуры непосредственно связано с решением вопросов, поставленных Президентом РФ Д. Медведевым на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ4 марта 2010 г., отметившим, что прокуратура должна стать более современной, отвечать текущей жизни, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок. В современных условиях и тем более в обозримой перспективе крайне нежелательно отказываться от использования средств прокурорского надзора в целях укрепления порядка и дисциплины в хозяйственной деятельности, при реализации планов модернизации экономики, в социальной сфере, в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления. Благодаря наличию надзорной функции прокуратура будет и в дальнейшем играть активную роль в защите суверенитета субъектов Российской Федерации, конституционных основ федеративного устройства государства. Надзорные полномочия прокуратуры нужны для обеспечения ее участия в деле укрепления российской государственности, повышения уровня управления государством. Неоценимой и невосполнимой каким- либо другим органом является роль прокуратуры в защите прав и свобод граждан. Актуальность этой проблемы будет сохраняться еше долгое время.

В надзоре прокуратуры за исполнением законов заключена большая часть профилактического потенциала прокуратуры. Предупредительное воздействие на возможных правонарушителей оказывает уже сам факт существования прокурорского надзора. Конкретные действия прокуроров, помимо достижения своих прямых целей, одновременно во всех случаях заключают в себе значительный профилактический заряд.

Возможно, и, скорее всего, так и будет, наступит время, когда задачи, которые решает сейчас прокуратура в ходе реализации надзорной функции, будут возложены на друше органы. В этом случае естественным будет отказ от надзорных полномочий прокуратуры. Сейчас пока ей реальной замены в этом деле нет. Поэтому функция надзора за исполнением законов за прокуратурой должна быть сохранена впредь до создания иного, будем полагать, более совершенного механизма обеспечения законности и правопорядка в стране.

Нуждаются в сохранении также все остальные ныне присущие прокуратуре функции. Их необходимость подтверждена практикой. Только в своей совокупности с функцией надзора они в состоянии обеспечить выполнение в полном объеме стоящих перед прокуратурой задач. Вместе с тем нельзя не заметить, что содержание отдельных функций нуждается в корректировке. В частности, функция участия в правотворческой деятельности должна основываться на праве Генерального прокурора на законодательную инициативу, на праве обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации не только конституций и уставов субъектов Российской Федерации (согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 281 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), но также и федеральных законов. Функция координации, учитывая тесную взаимосвязь преступлений и правонарушений, как

кажется, должна охватывать не только сферу борьбы с преступностью, но и сферу борьбы с иными правонарушениями. Думается, что хотя бы в ограниченном объеме должна быть восстановлена функция расследования прокуратурой преступлений.

В качестве самостоятельной группы выступают положения концепции организации и деятельности прокуратуры, определяющие характер взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной, исполнитеаыюй и судебной власти. Этой проблеме в последние годы стало уделяться значительно больше внимания1, что представляется вполне оправданным с точки зрения определения дополнительных возможностей консолидации усилий всей системы государственных органов в деле обеспечения законности.

Связи прокуратуры с законодательной властью имеют в своей основе общность интересов в обеспечении государства совершенным законодательством и эффективной реализации его предписаний. Прокуратура является для законодательной власти одним из основных источников информации о пробелах в области правового регулирования конкретных видов общественных отношений, дефектах действующих законов, о противоречиях, нарушениях корреляционных связей между нормами материального и процессуального права, несостыковке отдельных законодательных актов. С помощью материалов прокуратуры законодатель получает более широкие возможности своевременно корректировать стратегию законотворчества, планировать текущую работу, принимать концептуальные решения, определяющие содержание законов. Подтвержденная практикой плодотворность сотрудничества законодательных учреждений с органами прокуратуры свидетельствуют о необходимости дальнейшего укрепления их связей.

Кроме основной формы информирования Федерального Собрания путем представления Генеральным прокурором Российской Федерации ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка и работе органов прокуратуры, следует теоретически обосновать и детализировать возможности использования полномочий по ознакомлению законодательных органов с данными о недостатках правового регулирования, связанные с реализацией права Генерального

См., например: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 20—29; Судебная власть. М., 2003. С. 148-158: идр.

прокурора Российской Федерации, его заместителей, других прокуроров присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, а прокуроров субъектов Российской Федерации, их заместителей — на заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Совершенная правовая база является главной предпосылкой, позволяющей прокуратуре эффективно решать стоящие перед ней задачи по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов. В этой связи следует сказать об особой важности работы законодателя по совершенствованию правовых основ деятельности прокуратуры. Эта работа ведется систематически и плодотворно. Как видно из предыдущего изложения, оперативно, на высоком профессиональном уровне было обеспечено принятие первого российского закона о прокуратуре. Своевременно в названный закон в 1995 г. были внесены изменения и дополнения, обусловленные принятием ныне действующей Конституции Российской Федерации, заметно укрепившие позиции прокуратуры в правоохранительной системе страны. Не менее плодотворные шаги по упрочению правовых основ организации и деятельности прокуратуры были предприняты законодателем в последующие годы в результате чего большому числу положений, существенных для прокуратуры, но решавшихся подзаконными актами, была придана высшая юридическая сила — сила закона. Очевидно, работа в данном направлении заслуживает серьезного внимания и в будущем.

Безусловно, нужно последовательно и на постоянной основе укреплять деловое сотрудничество прокуратуры с органами исполнительной власти. Устранение средствами прокурорского реагирования нарушений законов способствует их эффективной работе, помогает более успешно выполнять возложенные на них функции обеспечения законности и правопорядка, решать вопросы экономического и социального характера. При определении взаимоотношений органов прокуратуры и исполнительной власти важно иметь в виду, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов органами исполнительной власти служит действенным средством и, в известном смысле, предпосылкой обеспечения высокого качества управленческой деятельности, оказывает дисциплинирующее воздействие на работу персонала исполнительных органов.

Наряду с надзором, составляющим главное направление взаимоотношений органов прокуратуры и органов исполнительной власти, плодотворно осуществляется между ними взаимодействие в решении задач укрепления законности и правопорядка. Опыт работы органов прокуратуры указывает на возможность применения таких форм взаимодействия, как: участие прокуратуры в реализации федеральных и региональных программ борьбы с преступностью и иными правонарушениями, взаимный обмен информацией по вопросам состояния законности, проведение совместных мероприятий по предупреждению правонарушений, работа в комиссиях (с учетом строгого соблюдения принципов самостоятельности и независимости) по подготовке проектов нормативных актов по вопросам правоохранительной деятельности.

Особое место в деятельности прокуратуры занимает взаимодействие с контролирующими органами, позволяющее заметно повысить надежность организационной базы решения задач борьбы с преступностью и другими правонарушениями. В силу данных обстоятельств разработка теоретических основ взаимодействия выступает в современных условиях в качестве одной из первоочередных задач науки прокурорского надзора. Контролирующие органы, по существу, представляют тот главный фильтр, который должен «улавливать» основную массу правонарушений, поскольку одной из основных их задач является слежение за деятельностью государственных органов, учреждений, организаций, негосударственных структур и своевременное выявление отклонений их правоприменительной практики от требований закона. Контролирующие органы обязаны во всех случаях установления фактов нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, направлять материалы в органы прокуратуры. Сотрудники контролирующих органов могут оказать неоценимую помощь прокурорам при производстве проверок исполнения законов в качестве специалистов, выполнении поручений о проведении проверок и ревизий деятельности подконгрольных или подведомственных им организаций.

В теории прокурорского надзора в дальнейшем должно уделяться внимание развитию принципиальных основ отношений прокуратуры и судебной власти, поскольку их связывает участие в решении общегосударственной задачи укрепления законности и правопорядка в стране. Сохраняя полную самостоятельность, используя свойственные им правовые средства, исходя из содержания своих функций, органы прокуратуры и суды призваны обеспечивать оснований

ное на точном исполнении законов, справедливое и обоснованное разрешение дел посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводств. Благодаря толкованию закона, данному в упомянутом выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. I, 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устранена дискуссионность права Генерального прокурора обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что позволяет обеспечить более активное участие органов прокуратуры в конституционном судопроизводстве, более полно реализовать возможности в укреплении конституционной законности.

Концепция Судебной реформы уделила сравнительно немного места характеристике взаимоотношений прокуратуры и судов. Тем нс менее позиция ее авторов понятна, хотя используемая ими аргументация могла бы иметь более развернутый вид, поскольку в ее основе лежат далеко не бесспорные выводы. В частности, никак нельзя согласиться с утверждением, что «прокурор в судебном разбирательстве (это относится ко времени, когда писалась Концепция Судебной реформы. — В.Я.) надзирает за ведущим процесс судом». Данный вывод был подвергнут справедливой и обоснованной критике в специальной литературе1, поэтому нет необходимости подробно излагать всю высказанную по этому поводу аргументацию. Однако одно обстоятельство назвать, как кажется, следует. Говоря об осуществлении прокуратурой надзора за судом, авторы Концепции допускают явную логическую ошибку (будем считать непреднамеренно), именуемую подменой тезиса. Прокуратура никогда, ни в какие времена не «надзирала» за судом: прокуратура осуществляла надзор только за законностью судопроизводства, за соблюдением требований закона всеми участниками процесса, за законностью судебных решений. А это совсем другое дело, нежели надзор за судом. Полномочия прокурора в этой части нужно было бы сохранить. Не следует думать, что обладание прокурором надзорными полномочиями отрицательно отражается на авторитете суда, ведет к ограничению его

См., например: Научная информация по ьопросам борьбы с преступностью. М., 1994.

независимости и самостоятельности. Напротив, в лице прокурора суд имеет соратника, в не меньшей степени заинтересованного в постановлении законного, обоснованного решения судом. Выполнение прокурором надзорных полномочий способно играть далеко не последнюю роль в предупреждении судебных ошибок. Нельзя, также, помимо всего прочего, игнорировать и потребность суда, как любой системы государственных органов, в наличии внешнего контроля, который в современных условиях наиболее реально может быть обеспечен только прокуратурой.

Исходя из особенностей современной правовой действительности, как кажется, следует пересмотреть нормы закона, определяющие правовой статус прокурора в арбитражном процессе. Ни сточки зрения обеспечения интересов судопроизводства, ни с точки зрения соблюдения интересов сторон, ни сточки зрения защиты публичных интересов, порядок, в соответствии с которым прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлением или иском только при наличии тех оснований, которые указаны в ст. 52 АПК РФ, не выглядит оптимально. При принятии АПК РФ, вступившего в силу с 1 сентября 2002 г., были и ныне сохраняются возможности более широкого участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами, которые, как представляется, могли быть с пользой закреплены в законе.

Для эффективного функционирования прокурорской системы немаловажное значение имеют вопросы ее ресурсного обеспечения, в силу чего они также входят в число положений, определяющих содержание Концепции организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Имеются в виду прежде всего вопросы кадрового обеспечения и материально-технического обеспечения органов прокуратуры, материального обеспечения прокурорских работников. Штатная численность работников органов прокуратуры должна определяться на основе учета факторов, обусловливающих фактический объем и интенсивность выполняемых обязанностей по соответствующей должности, социальных, экономических, территориальных особенностей конкретного региона, показателей, характерного для него состояния законности, кадрового обеспечения других правоохранительных органов.

Материально-техническое обеспечение органов прокуратуры должно иметь только один источник своего пополнения — государственный бюджет — и быть достаточным для создания надлежащих условий для продуктивной работы аппарата их сотрудников. Привлечение средств со стороны и тем более средств частных коммерческих

структур является не только нежелательным, но и недопустимым, поскольку может поставить прокуратуру в зависимое положение от лиц, «облагодетельствовавших» прокуратуру. Абсолютно правильным и своевременным было исключение Федеральным законом от 29 декабря 2001 г. п. 4 ст. 52 Федерального закона «О прокуратуре Росси йс ко й Фе дера ци и», котор ы ч предус матри вал ось перечисление в фонд развития прокуратуры Российской Федерации 10% денежных средств, поступавших от рассмотренных по инициативе прокуратуры исков в доход предприятий и организаций. Отдельными прокурорами данная норма воспринималась как основание навязывания «услуг» по предъявлению исков в пользу коммерческих структур, что не могло отрицательно не отражаться на авторитете прокурорской системы.

Материальное обеспечение прокурорских работников должно соответствовать выполняемому ими тяжелому, ответственному и нередко сопряженному с угрозами, реальной опасностью труду. Оплата труда прокурорских работников, несомненно, должна быть всегда адекватной затрачиваемым усилиям, иметь размеры, достаточные для удовлетворения разумных потребностей, исключения возможности подкупа прокуроров и следователей. Помимо гарантий материального характера, государство должно в полной мере обеспечить гарантии личной безопасности сотрудников органов прокуратуры.

Прокуратура необходима государству, и прежде всего для утверждения в общественном сознании понимания законности как феномена общегосударственного, как всеобщего условия обеспечения интересов личности, общества, государства. Решая стоящие перед ней задачи, она должна действовать активно, с высокой отдачей, способствуя выходу страны на путь экономического и социального прогресса, утверждению подлинных демократических основ организации общественной жизни, обеспечению реальной защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.