Нормативно-правовое регулирование в области охраны атмосферного воздуха
Охрана атмосферного воздуха регламентируется международными актами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ведомственными нормативными актами федеральных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и санитарноэпидемиологического благополучия населения. Закрепленные в Конституции РФ принципы правового регулирования отношений в сфере охраны атмосферного воздуха конкретизированы в законах и подзаконных нормативных актах. Правовую базу составляют нормы международного права, национальное законодательство, которое определяет порядок использования воздушного бассейна, ответственность за загрязнение воздушной среды, а также регулирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха. Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха развивается в рамках многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений со странами СНГ и дальнего зарубежья. Российское законодательство об охране атмосферного воздуха тесно взаимодействует с источниками международного права, с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Вместе с Типовыми и рамочными соглашениями, уставами и контрактами о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями) (заключена в г. Мадриде 21.05.1980); с Конвенцией о защите окружающей среды посредством уголовного права (заключена в г. Страсбурге 04.11.1998), в которой закреплено, что каждая из Сторон принимает необходимые меры по квалификации в качестве уголовных преступлений в соответствии с национальным законодательством: слива, выброса или выпуска веществ или ионизирующего излучения в воздух, которые служат причиной смерти или наносят телесные повреждения любому человеку или вызывают серьезную опасность наступления смерти или телесных повреждений человека; незаконного слива, выброса или выпуска веществ или ионизирующего излучения в воздух, наносящих или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, угрозу жизни или здоровью человека либо состоянию охраняемых памятников истории и культуры, другим охраняемым объектам, собственности, нанести вред жизни или здоровью животных или растений; незаконного вывоза, обращения, хранения, транспортировки, экспорта или импорта опасных отходов, вызывающих или способных привести к смерти или серьезному вреду здоровью любого человека или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух; незаконной деятельности производства, выполняющего представляющие опасность операции и вызывающего смерть или способного привести к смерти или серьезному вреду здоровью любого человека или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух; незаконного производства, обращения, хранения, транспортировки, экспорта или импорта ядерных веществ или других вредных радиоактивных веществ, что служит или может служить причиной наступления смерти или наносит, или может наносить серьезный вред здоровью человека или качеству воздуха. В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах. Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль за производством и использованием фреонов и хлорфторуглеродов, наиболее разрушающих озоновый слой. В настоящее время приобретает актуальность выполнение требований Киотского протокола, предусматривающего выделение странам квот на загрязнение атмосферы. В Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Нью- Йорк, 9 мая 1992 г.) отмечено, что изменение климата и его неблагоприятные последствия являются предметом общей озабоченности. В результате производственной деятельности произошло существенное увеличение концентрации парниковых газов в атмосфере. Цель Рамочной конвенции ООН - добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосферу на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Основным нормативным правовым актом законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха является Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Однако российское законодательство, регулирующее воздухоохранную деятельность, включает кроме Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха также федеральные законы от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения», постановления и распоряжения Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области охраны атмосферного воздух Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере охраны атмосферного воздуха, является Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», которым определены основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха. В законе закреплены общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, требования к его охране при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Федеральный закон регламентирует вопросы, связанные с выбросами вредных веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств, а также выбросами вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает систему нормативов, которые включают: гигиенический и экологический нормативы качества атмосферного воздуха1; предельно допустимый выброс вредных (загрязняющих) веществ (далее - ПДВ) - показатель, устанавливаемый для каждого стационарного источника выброса вредных веществ по каждому выбрасываемому веществу или их суммирующему воздействию при условии, что их приземная концентрация не превысит ПДК; временно согласованный выброс вредных (загрязняющих) веществ (далее - ВСВ) - лимит выброса вредных веществ, устанавливаемый для каждого стационарного источника выбросов предприятия, которое не может достигнуть ПДВ ко времени получения разрешений, но разрабатывает систему мероприятий в целях его поэтапного достижения (устанавливается с учетом социально-экономической ситуации в регионе и индекса загрязнения атмосферы (далее - ИЗА); предельно допустимую (критическую) нагрузку - суммарный показатель воздействия одного или нескольких вредных веществ на атмосферный воздух на конкретной территории, превышение которого может привести к устойчивым негативным изменениям качества атмосферного воздуха; предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух (далее - ПДУ) - показатель шумового, вибрационного, ионизирующего и иного физического воздействия на атмосферный воздух в пределах жилой застройки, в жилых и общественных зданиях, отражающий предельно допустимую величину физического воздействия, при которой отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду; предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух (далее - ПДН) - устанавливается конкретно для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий с учетом ПДУ; технический норматив выбросов - норматив выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, который устанавливается для технологических процессов, механических и технических средств и оборудования и отражает максимально допустимую массу ВВВ в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных и иных механических средств. В ст. 11 и 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определены порядок и условия установления этих нормативов, в ст. 14 - общие положения по выдаче разрешений на ПДВ и ВСВ, а также разрешений на ПДН. Эти разрешения являются одним из оснований для заключения договоров между инвестором и субъектом Российской Федерации либо органом местного самоуправления на осуществление деятельности предприятий, имеющих источники негативного воздействия на атмосферный воздух на конкретной территории. Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 № 183 (в ред. от 22.04.2009 № 351) «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него». Формы разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, это предусмотрено Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, а нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются разрешениями, выдаваемыми Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации по утвержденной соответственно Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ форме. За выдачу разрешений на выброс вредных веществ и вредные физические воздействия взимается плата в соответствии с законодательством Российской Федерации. В жилой зоне и на других территориях проживания должны соблюдаться предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ, установленные для атмосферного воздуха населенных пунктов. В соответствии с СанПин 2.2.1/2.1.1 1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промплощадки превышают ПДК и/или вклад в загрязнение жилых зон превышает 0,1 ПДК. При таком положении, учитывая требования письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.04.2007 № 04-09/386 «О применении коэффициента 1,2 к нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух», при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду применяется дополнительный коэффициент 1,2 к нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Статья 31 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», посвященная ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха, носит отсылочный характер - за административные правонарушения и преступления, связанные с загрязнением атмосферного воздуха, ответственность установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации. Вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме и в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, при их отсутствии - в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха (ст. 32 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»). Законодательство об охране атмосферного воздуха рассматривается в экологическом праве как самостоятельная отрасль со специфическими целями, задачами, с основным федеральным законодательным актом и системой иных нормативных правовых актов, изданных в его развитие. Одновременно это законодательство можно рассматривать в качестве составной части законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсов. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ определены, в частности, основы охраны атмосферного воздуха от вредных химических и физических воздействий: атмосферный воздух отнесен к объектам охраны окружающей среды (ст. 4); установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 5). В соответствии со ст. 5 и 6 этого Закона полномочия, в том числе по предъявлению исков по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушений законодательства об охране окружающей среды, предоставлены органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов. Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий между указанными органами закреплено Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещения. Обязанность по разработке указанных нормативов выбросов и сбросов установлена ст. 23 этого же Закона, а также соответственно Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха». Порядок разработки и утверждения соответствующих нормативов регулируется постановлениями Правительства РФ от 03.08.1992 № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» и от 02.03.2000 № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него». Деятельность по обращению с отходами регулируется Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства потребления». Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей непроизводственной сферы согласно п. 6 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 № 703 «Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение может осуществляться по упрощенной (декларативной) форме. В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Плата взимается в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.08. 92 № 632. В ст. 34-55 Закона «Об охране окружающей среды» содержатся общие требования, касающиеся охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, с учетом специфики воздействия отдельных видов деятельности, а также требования к охране озонового слоя атмосферы и охране окружающей среды от негативного физического воздействия. Эти требования обязательны и для предприятий, имеющих источники негативного воздействия на атмосферный воздух. Статьи 47, 48 содержат требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, ст. 45 - требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств. Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлены требования к проектированию, строительству и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих отходы, а также к размещению отходов и их транспортировке, включающие требования по охране окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха, в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты. Запрещается внедрение новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают требованиям охраны атмосферного воздуха. При проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должны быть выдержаны нормативы качества атмосферного воздуха. Кроме того, необходимо учитывать фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при указанной деятельности. Запрещается размещение и эксплуатация объектов хозяйственной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. При получении неблагоприятных метеорологических прогнозов юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по их уменьшению, а при изменении качества воздуха, при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает требования об обязательности проведения государственной экологической экспертизы материалов при планировании и проектировании объектов, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, включая атмосферный воздух. Строительство и эксплуатация таких объектов допускаются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Федеральным законом от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» установлены правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в том числе определены: органы управления в области гидрометеорологии; порядок действий гидрометеорологической службы в чрезвычайных ситуациях; метрологические и сертификационные требования к информации и информационной продукции; категории доступа к информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и иной информационной продукции; порядок и условия представления информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении юридическими и физическими лицами в государственные органы гидрометеорологической службы, и осуществляет свою деятельность на основе принципов глобальности и непрерывности наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением. К иным законодательным актам, содержащим нормы об охране окружающей среды, включая атмосферный воздух, можно отнести: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ; Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности»; Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». Градостроительным кодексом РФ регулируются отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, охраны окружающей среды; устанавливаются условия обеспечения благоприятной среды проживания населения и охраны природы, которые принимаются во внимание при разработке градостроительной документации и зонировании территории. Законодательство о градостроительной деятельности основывается на принципах: обеспечение сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженернотехнических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлены: санитарно-эпидемиологические требования к качеству атмосферного воздуха, эксплуатации транспортных средств; требования к проведению санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий; система государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (нормирование, разработка и утверждение санитарных правил, в том числе по охране атмосферного воздуха); права и обязанности должностных лиц Роспотребнадзора; ответственность за нарушения санитарного законодательства. Атмосферный воздух в городских и сельских населенных пунктах, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях (далее - место постоянного или временного пребывания человека) не дол- жен оказывать вредное воздействие на человека. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии со своими полномочиями обязаны осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в городских и сельских населенных пунктах, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, обеспечению соответствия атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека санитарным правилам (ст. 20 указанного Федерального закона). Закон РФ «О безопасности», федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения» содержат требования, предъявляемые к технологическим процессам, материалам и веществам, используемым в производстве, а также к соответствующему контролю, и иные требования промышленной безопасности, которые обеспечивают безопасность окружающей среды, включая атмосферный воздух как ее составляющую. Механизм реализации воздухоохранной деятельности представлен и в подзаконных актах. В развитие Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» приняты постановления Правительства РФ: от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; от 02.03.2000 № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»; от 02.03.2000 № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»; от 21.04. 2000 № 373 «Об утверждении Положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников».