3.4. Некоторые вопросы повышения качества работы с обращениями граждан в органах прокуратуры
В современных условиях деятельность прокуратуры по рассмотрению обращений граждан требует от прокуроров повышения качества этой работы. В органах прокуратуры накоплен определенный положительный (передовой) опыт работы с обращениями, позволяющий добиться качественной проверки жалоб и заявлений, принятия действенных мер прокурорского реагирования, направленных на восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан. Прежде всего гарантией качественного разрешения обращений граждан является отсутствие формального подхода к данному направлению работы, а самое главное - это внимание к людям, обратившимся в органы прокуратуры за помощью. Прокурорским работникам следует дорожить тем обстоятельством, что в нынешних условиях для большинства российских граждан прокуратура остается органом, с которым они связывают свои надежды на восстановление их нарушенных прав и достижение социальной справедливости. Работа по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб, обращений граждан и иных лиц предполагает соблюдение работниками прокуратуры этики общения с посетителями, внимательного отношения, тактичности, доброжелательности и искренней заинтересованности в разрешении вопросов, явившихся предметом такого обращения. Характер работы с обращениями граждан, в том числе непосредственно с посетителями на приеме в прокуратуре, предполагает наличие у работников прокуратуры развитых коммуникативных качеств - способности выслушивать заявления посетителей и оперативно уяснять суть излагаемых проблем, задавать необходимые уточняющие вопросы в корректной форме, принимать меры к преодолению конфликтного поведения со стороны посетителей; готовности обеспечивать разрешение этой работы без волокиты, творческого отношения к решению возникающих вопросов. Залогом качественного разрешения обращений несомненно являются первоначальные действия и мероприятия, выполняемые в первый же день при поступлении заявления в органы прокуратуры. В связи с этим при получении жалобы с резолюцией прокурора исполнитель должен немедленно ознакомиться с текстом и приступить к ее разрешению. Ни в коем случае недопустимо откладывание жалобы в так называемый «долгий ящик». Следует иметь в виду, что оперативное рассмотрение жалобы повышает авторитет прокуратуры в глазах простых граждан, свидетельствует о высоком профессионализме прокурорских работников. В этой части основная задача стоит именно перед руководителями, так как от их первоначальных указаний зависит дальнейший ход разрешения жалобы и ее «качественное наполнение». При распределении обращений граждан среди оперативных сотрудников прокурор должен учитывать такие составляющие, как компетенция сотрудника, опыт работы, его квалификация, а также специализация по отраслям законодательства. Данный пункт предполагает, что, например, жалобы по сложным вопросам жилищного законодательства разрешают преимущественно одни сотрудники, а касающиеся нарушения трудовых прав, административного законодательства - другие. Конечно, такое деление является условным и не всегда у руководителей есть возможность его придерживаться. Практика показывает, что в настоящее время в большинстве районных прокуратур (в том числе городских) значительное число сотрудников составляют молодые специалисты, за работой которых необходим более тщательный контроль со стороны руководства. С этой категорией работников в тесном контакте должны находиться их наставники. Кроме того, все возникающие в их работе сложности должны систематически обсуждаться на проводимых Советах наставников при руководителе прокуратуры. Прокурор-руководитель обеспечивает оперативное разрешение всех поступающих жалоб и заявлений, доведение их до исполнителей в день поступления, контролирует качественное рассмотрение заявлений и жалоб по существу поставленных в них вопросов. Соответствующие указания прокурора оформляются в виде резолюций. При этом резолюция прокурора должна содержать указания как на ход разрешения жалобы, так и на другие обстоятельства, требующие надлежащего исследования и установления. В одних случаях достаточно указать на процессуальный порядок разрешения жалобы, к примеру, разрешить в порядке ст. 124 УПК РФ, в других - требуется более подробная резолюция. Гарантией успешной работы по разрешению жалобы являются действия, которые следует предпринять в первый же день при поступлении жалобы исполнителю: направить необходимые запросы в соответствующие ведомства и организации, вызвать граждан (по телефону или письменно), истребовать материалы из различных учреждений и органов, потребовать предоставления дополнительной информации и т.д. Проведенные в первый же день мероприятия позволят без спешки грамотно и качественно построить свою работу в дальнейшем. Проверка любой жалобы, а особенно содержащей многочисленные доводы о нарушении законов, предполагает выполнение значительной по объему работы, направленной на выявление объективной ситуации. Проверочные мероприятия необходимо начать с выявления и осмысления основных доводов и составления плана исполнителем, которому поручено разрешение жалобы. Планирование является необходимым элементом работы по разрешению обращений, и хотя оно не имеет обязательного нормативного закрепления, тем не менее эта деятельность востребована практикой. План вносит в работу четкость, делает ее организованной, целеустремленной и облегчает осуществление контроля, подстраховывает исполнителей от забывчивости и ошибок. При планировании работы по рассмотрению обращения должны учитываться все вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки, необходимость привлечения самих заявителей, а также специалистов, другие вопросы. Приведем пример такой деятельности. При разрешении коллективной жалобы работников ЗАО «Комета» по вопросам нарушения трудового законодательства помощником прокурора, разрешающим жалобу, был составлен следующий план: 1) истребовать из ЗАО «Комета» Положение об оплате труда, приказ о работе в выходной день (т.е. те документы, законность которых оспаривается заявителями); 2) привлечь к проведению проверки специалистов трудовой инспекции; 3) провести проверку с выходом на ЗАО «Комета», проверить на соответствие нормам трудового законодательства коллективный трудовой договор, Положение об оплате труда; 4) установить, имели ли место нарушения ст. 3, 113, 193 ТК РФ, не связаны ли допущенные нарушения с дискриминацией в сфере труда; 5) в зависимости от результатов проверки определиться с мерами прокурорского реагирования в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»; 6) подготовить заключение и ответ заявителям. В качестве положительного примера нормативного закрепления планирования можно привести прокуратуру г. Москвы, в которой принят Регламент ее деятельности, предусматривающий по всем поступающим обращениям, взятым на особый контроль, обязательное составление плана проведения проверки, который утверждается начальником отдела, начальником управления прокуратуры города, а также заместителем прокурора города. Кроме планирования к первоочередным мерам по разрешению жалобы следует отнести и предметное изучение действующего законодательства РФ. Как правило, обращения, поступающие в прокуратуру, при их рассмотрении требуют кропотливой работы с законодательством, с большим объемом нормативных актов различных отраслей права. Особенно это касается обращений по вопросам за исполнением законов в сфере экономики, природоохранной сфере, управлении государственным имуществом, земельными ресурсами и других областях. Значительно облегчает работу с законодательством использование электронных правовых баз «Консуль- тантПлюс», «Гарант» и др., с помощью которых можно не только найти нужный нормативный акт, но и узнать, вносились ли в него изменения, действует ли он в настоящее время. Еще одним полезным инструментом, облегчающим работу сотрудников прокуратуры на местах, является сеть Интернет, ее установка хотя бы на одном компьютере в прокуратуре существенно ускоряет проведение проверок за счет возможности быстрого доступа к информации. Для полного и объективного рассмотрения обращений граждан необходимо осуществление многочисленных проверочных действий. Однако при этом прокурорским работникам не надо забывать об оптимизации работы, т.е. при разрешении обращений не следует собирать лишнюю информацию, задействовать излишние силы и средства, перегружать своих подчиненных или должностных лиц других органов выполнением ненужной работы. В необходимых случаях качественному разрешению жалоб способствует проведение проверок с выездом на место. Необходимость в этом действии обусловливается характером жалобы и ее спецификой. Разрешать обращения с выездом на место рекомендуется для достижения оперативности и быстроты разрешения жалоб, в этом случае у прокурора появляется возможность на основе личных наблюдений разобраться в ситуации, дополнительно изучить и истребовать необходимые документы и собрать другие данные. В ходе выездов на место работники прокуратуры могут использовать такие технические средства, как фотоаппарат или видеокамеру. Так, при разрешении коллективной жалобы жильцов д. 5 по ул. Спортивная города N работниками прокуратуры был осуществлен выезд на место, в ходе которого были выявлены многочисленные нарушения содержания жилищного фонда. Результаты проверки были зафиксированы с помощью фотосъемки. Существенную помощь органам прокуратуры в разрешении тех или иных жалоб может оказать привлечение к работе специалистов, работников контролирующих органов. Силами органов прокуратуры не всегда можно обеспечить качественное разрешение жалобы. В некоторых случаях требуется привлечение лиц, обладающих специальными познаниями. Сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия: они не могут обладать глубокими познаниями во всех отраслях, которые требуются при разрешении многообразных ситуаций. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокурорских работников. Такое сотрудничество приносит большую пользу при разрешении жалоб. Кроме того, в данных случаях прокуратура, не подменяя собой контролирующие органы, предотвращает ошибки, связанные с незнанием той или иной специфики деятельности. Для осуществления качественной проверки по жалобе прокурорским работникам следует широко использовать предоставленные им законом возможности: беспрепятственно входить в помещения и органы, указанные в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к документам и материалам, требовать их предоставления от руководителей и других должностных лиц, получать от них объяснения. В случае когда требования прокурора не исполняются, следует решать вопрос о привлечении виновных к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности конкретных должностных лиц. Работу по разрешаемой жалобе (особенно удовлетворенной) следует считать оконченной лишь тогда, когда приняты все меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителей, чему способствует применение всего комплекса мер прокурорского реагирования. Так, в прокуратуру района города N обратилась гр. Соколова об оказании помощи по взысканию алиментов на содержание несовершеннолетнего ребенка с доходов бывшего мужа. Ранее заявление на исполнение было ею направлено в соответствующее подразделение судебных приставов. Однако старший судебный пристав-исполнитель Наумов свои обязанности, установленные законом, не выполнил. В ходе проверки прокурором установлено, что со стороны данного должностного лица действительно была проявлена бездеятельность, в связи с чем ему было вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона. Нарушенное право заявительницы было восстановлено, выплата ей алиментов началась. В качестве завершающего этапа процесса рассмотрения обращения, принятого к производству, выступает процесс принятия решения. Итогом работы по рассмотрению обращений может быть один из следующих вариантов: 1) мотивированный отказ в удовлетворении обращения или отклонение обращения; 2) разъяснение вопросов правового характера; 3) удовлетворение обращения с принятием мер прокурорского реагирования, направленных на полное или частичное восстановление прав и законных интересов заявителя. По завершению проверки составляется мотивированное заключение с выводами исполнителя, готовится ответ заявителю. Подготовка грамотного, юридически выверенного ответа заявителю подводит итог всей работе, проведенной по жалобе. Ответ заявителю - это важнейший документ, который в некоторых случаях может решить судьбу человека. Кроме того, это документ, по которому судят о юридической грамотности работников прокуратуры. Полученный из прокуратуры ответ гражданин может предъявить в другие государственные органы, в том числе и в суд, либо обжаловать в вышестоящих органах прокуратуры. Как всякий другой документ, ответ должен содержать вводную, описательную и резолютивную часть. При подготовке ответов рекомендуется придерживаться следующей структуры изложения материала: 1) адресат; 2) откуда поступило письмо; 3) как и кем оно рассмотрено (проверено); 4) какова краткая фабула вопроса; 5) какими нормами законодательства регулируются правоотношения; 6) какими фактами опровергаются доводы, в какой части они подтверждаются; 7) выводы прокурора, изложение принятого решения; 8) в какой орган заявитель имеет право обжаловать принятое решение; 9) подпись руководителя. Ответ должен содержать исчерпывающую информацию по всем доводам заявителя со ссылкой на действующее законодательство. Текст документа должен соответствовать требованиям закона, быть логичным и обоснованным, соответствовать установленным фактам. Мотивированность ответа означает, что в нем изложены основания и мотивы принятого решения, приведены доводы и аргументы «за» или «против» спорного вопроса. Ответ должен иметь определенность, быть ясным, однозначным для понимания, носить хронологический порядок изложения. Недопустимо излишнее многословие, так как краткость, четкость формулировок, полнота ответа повышает его убедительность. Текст ответа гражданину не должен содержать служебные аббревиатуры, понятные только специалистам. Приведенные в тексте статьи закона должны быть расшифрованы, чтобы гражданину было понятно их содержание. При отказе в удовлетворении доводов заявителя следует разъяснить ему порядок обжалования. В случае дачи разъяснения по вопросам правового характера необходимо указать, куда гражданину следует обратиться за восстановлением нарушенного права. Таковы некоторые выработанные практикой приемы и методы, которые используют работники прокуратуры при рассмотрении и разрешении обращений, что позволяет им более качественно выполнять эту работу, исключить повторное поступление жалоб, способствует эффективному осуществлению органами прокуратуры правозащитной функции.