7. Методика проведения проверки исполнения бюджетного законодательства в бюджетных учреждениях
При исполнении бюджетов, бюджетном учете и контроле основными объектами надзора за исполнением бюджетного законодательства являются главные распорядители и распорядители бюджетных средств, полномочия которых определены в ст. 158 БК РФ. Наиболее сложным является организация прокурорской проверки исполнения бюджетного законодательства. Важно верно определить объекты проверки. Они определяются в соответствии со ст. 6, 10, п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проверки исполнения законов проводятся на основании жалоб, заявлений, сообщений о нарушениях, анализа отчетных и статистических данных и других сведений, свидетельствующих о нарушениях (готовящихся нарушениях) законодательства. Как правило, объектами проверки расходования бюджетных средств являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, а также организации, хотя в процессуальном плане и не являющиеся получателями бюджетных средств согласно ст. 162 БК РФ, но получающие бюджетные ассигнования, исходя из бюджетных обязательств. Это могут быть автономные учреждения, некоммерческие организации, а также юридические лица, не являющиеся бюджетными и автономными учреждениями, коммерческие организации, в их числе ГУПы, МУПы, а также юридические лица иных организационно-правовых форм, получающие бюджетные средства. В первую очередь необходимо определить правовые основания получения бюджетных средств участниками бюджетного процесса (и иными организациями), условия их направления и использования из бюджета, фактическое получение и расходование, соблюдение условий их предоставления бюджетополучателями и иными организациями. При проверке деятельности главных распорядителей бюджетных средств проверяется исполнение ими требований ст. 158 БК РФ, а именно: 1) обеспечена ли адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; 2) надлежащим ли образом сформирован перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; 3) ведется ли реестр расходных обязательств, в пределах ли утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; 4) осуществляется ли планирование расходов бюджета, составляется ли обоснование бюджетных ассигнований; 5) соблюдены ли требования законодательства при составлении, утверждении и ведении бюджетной росписи, при распределении бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; 8) определен ли порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений; 9) сформировано ли государственное (муниципальное) задание; 10) обеспечен ли контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении; 11) осуществляются ли полномочия по ведомственному финансовому контролю. При проверке деятельности распорядителей бюджетных средств выяснению подлежат следующие вопросы: 1) осуществляется ли планирование соответствующих расходов бюджета; 2) распределяются ли согласно требованиям бюджетного законодательства бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств; 3) вносятся ли в необходимых случаях предложения главному распорядителю бюджетных средств по формированию и изменению бюджетной росписи; 4) соблюдается ли порядок при осуществлении отдельных бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств. Наиболее часто объектами проверки исполнения бюджетного законодательства по расходам являются все же бюджетные учреждения (выступающие в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств), на обеспечение выполнения функций которых согласно ст. 69.1 БК РФ направляются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В этой связи предлагается следующая методика проверки исполнения бюджетного законодательства по расходам в бюджетном учреждении. 1. Подготовка к проверке В порядке подготовки к проверке следует изучить бюджетное законодательство, а также подзаконные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения, обобщить и проанализировать сведения о состоянии законности в бюджетной сфере, в том числе жалобы и обращения граждан, юридических лиц в правоохранительные и контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления, уголовные дела, материалы, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, дела об административных правонарушениях, сообщения средств массовой информации, статистические и иные данные, связанные с деятельностью бюджетных учреждений. Ряд бюджетных учреждений имеют свои официальные сайты в сети Интернет, выход на которые позволит сформировать представление о деятельности учреждения, его структуре, ознакомиться с учредительными документами еще до выхода на объект проверки. 2. Определение целей и задач прокурорской проверки Затем следует определить цели и задачи, предмет проверки. Цель прокурорской проверки - выяснить, исполняются ли требования бюджетного законодательства, а также законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд при расходовании бюджетных средств в бюджетном учреждении, определить законность, обоснованность, целевой характер их использования, а также соблюдение закупочных процедур. Предметом проверки являются учредительные, организационно - распорядительные, правовые документы учреждения, договоры, бюджетные средства, выделенные, израсходованные и находящиеся в распоряжении бюджетного учреждения, целевые поступления, а также средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Задачи прокурорской проверки. Для реализации этих целей необходимо выполнить следующие задачи: а) проверить соответствие учредительных, организационно - распорядительных, правовых документов учреждения, договоров (государственных и муниципальных контрактов), заключенных учреждением, действующему законодательству; б) проверить соответствие осуществляемой деятельности бюджетного учреждения требованиям бюджетного законодательства, а также учредительным документам; в) проверить правильность составления и оформления смет доходов и расходов, их соответствие бюджетному законодательству и исполнение; г) проверить целевой характер использования бюджетных средств бюджетным учреждением; д) проверить законность, эффективность и рациональность государственного, муниципального имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления; е) провести анализ законности осуществляемой бюджетным учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также полноту и правильность отражения этой деятельности в бюджетном учете и отчетности; ж) проверить правильность организации и ведения бюджетного учета, достоверность отчетности и своевременность ее представления; з) проверить обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей бюджетного учреждения; е) проверить исполнение законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд бюджетным учреждением. 3. Планирование проведения проверки Формулирование целей и задач, определение предмета проверки позволит спланировать ее проведение. План проверки должен быть подписан исполнителем и утвержден руководителем структурного подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации, ответственного за проведение проверки, либо межрайпрокурором на районном, межрайонном уровне. 4. Организация проведения проверки Для решения в процессе прокурорской проверки задач, обозначенных в подп. “г-з”, к проверке целесообразно привлечь на основании ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» специалистов органов финансового контроля - Росфиннадзора, органов муниципального финансового контроля, сформулировав перед ними вопросы для проверки. Решению задачи, указанной в подп. “д”, будет способствовать привлечение специалистов органа контроля по размещению заказа - специалистов антимонопольного органа. Кроме того, перед прокурорской проверкой рекомендуется запросить из бюджетного учреждения информацию о проведенных проверках деятельности учреждения со стороны контролирующих органов. Анализ актов таких проверок, предписаний и переписки с органами контроля позволит сделать вывод об устранении (неустранении) учреждением выявленных контролирующими органами нарушений, что может явиться основанием для применения мер прокурорского реагирования. Немаловажным является проведение прокурорским работником установочного совещания в проверяемом учреждении, на котором необходимо ознакомить руководство учреждения со сроками проведения проверки, составом проверяющих (если привлечены специалисты органов контроля), основными целями проверки, с требованиями к предоставлению документов и информации прокурорским работникам и привлеченным специалистам и др. 5. Порядок проведения проверки Проверка проводится в соответствии с утвержденным планом. Важнейшей информационной основой для проведения проверки является номенклатура дел в бюджетном учреждении, которая утверждается приказом руководителя учреждения и содержит наименование дел в бюджетном учреждении. Если номенклатура дел составлена правильно, то из нее можно почерпнуть всю информацию об имеющихся в учреждении документах, в их числе: учредительные и иные документы, характеризующие организационно-правовую форму и структуру проверяемого объекта; информационные материалы и документы, полученные от вышестоящей организации - главного распорядителя бюджетных средств; экономическая, правовая и статистическая информация о деятельности проверяемого бюджетного учреждения (бюджетная смета, уведомления о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, выписки из лицевых счетов о финансировании); общие сведения о проверяемом бюджетном учреждении, лицензии; организационно-распорядительные документы учреждения - приказы, распоряжения, указания; протоколы заседаний собраний коллектива учреждения; правоустанавливающие документы на здание и на землю; платежные документы, регистры бюджетного учета, отчеты об исполнении бюджетной сметы; соглашения, договоры, контракты; переписка с организациями, гражданами, а также иные документы. Основные вопросы при проведении прокурорской проверки 1. Анализ учредительных документов и организационно - распорядительных документов в учреждении, регулирующих деятельность бюджетного учреждения, их соответствие бюджетному законодательству. 2. Проверка правильности составления смет доходов и расходов, обоснованности расчетов к ним, анализ их исполнения. При проведении проверки необходимо иметь в виду, что бюджетное учреждение с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода, а также на основе прогнозируемых объемов финансовых затрат составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов бюджетной классификации. В смете доходов и расходов приводятся направления ассигнований в структуре классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При проверке правильности составления и утверждения смет необходимо руководствоваться требованиями ст. 162 и 221 Бюджетного кодекса РФ, ст. 298 Гражданского кодекса РФ, Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 25.12.2008 № 145н, а также Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н. В ходе проверки правильности составления сметы доходов и расходов необходимо выяснить, отражены ли в ней все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения в течение одного рабочего дня со дня ее утверждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет (ст. 221 БК РФ). При проверке правильности составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения следует также установить, выполняются ли требования нормативных правовых актов в части: соответствия выделяемых средств целям и задачам, стоящим перед бюджетным учреждением; обоснованности расчетов к смете доходов и расходов и утверждения сметы в установленном порядке; правомерности внесения изменений в смету доходов и расходов (на основании какого документа, когда и кем утверждены). 3. Проверка исполнения законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. В ходе проверки данных вопросов проверяется исполнение требований ст. 72, 73 о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, о ведении реестра закупок, Закона № 94-ФЗ.[25]' 4. Проверка целевого использования бюджетных средств. Проверка целевого использования бюджетных средств начинается с проверки исполнения требований ст. 70 БК РФ, которая содержит перечень направлений финансовых средств бюджетным учреждением, а именно: на оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; на возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности. Факты направления средств на иные цели должно подвергаться тщательной правовой оценке, по результатам которой прокурором должен быть сделан вывод о целевом (нецелевом) характере направления бюджетных средств. 5. Проверка исполнения бюджетного законодательства при использовании государственной и муниципальной собственности. 6. Проверка исполнения бюджетного законодательства при осуществлении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в части отражения доходов). 7. Проверка организации и ведения бюджетного учета и достоверности представляемой отчетности. [25] См.подробнее: Игонина Н.А, Опенышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Пособие. М.: Академия ГП РФ, 2010. 8. Проверка устранения недостатков и нарушений, выявленных контролирующими органами. По результатам прокурорской проверки составляется справка, с которой должен быть ознакомлен руководитель бюджетного учреждения, и готовятся меры прокурорского реагирования. 8.