Методика прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов
Прокурорский надзор за исполнением органами государственного контроля законов о противодействии легализации преступных доходов позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с недостатками при сборе, анализе и реализации информации о правонарушениях в рассматриваемой сфере. Для выявления нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых этими органами, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов с признаками «отмывания» правоохранительным органам. Проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов органами государственного контроля проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Планирование проверок осуществляется с учетом анализа состояния законности в рассматриваемой сфере, распространенности правонарушений, для чего изучаются данные органов государственного контроля и правоохранительных органов о выявленных правонарушениях, в том числе преступлениях. Изменения экономических показателей не являются основаниями для проведения прокурорских проверок. При определении объектов проверки во главу угла ставится задача обеспечения законности, а не целесообразности или окупаемости затрат сил и средств органов прокуратуры. При подготовке к проверке необходимо учитывать, что практически у всех государственных органов, осуществляющих контроль исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов, территориальные органы обслуживают территорию нескольких субъектов Российской Федерации. Например, у Росфинмониторинга есть территориальные управления только в федеральных округах. Следует отметить, что основным условием эффективности прокурорской проверки является ее полнота, связанная с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых организаций, глубиной исследования состояния законности. При проведении проверки прокурор изучает следующие документы: нормативные правовые документы, принятые органами государственного контроля и надзора в данной сфере; планы работы органов государственного контроля и надзора по проведению проверок; заключения о согласовании (несогласовании) правил внутреннего контроля, подготовленных организациями, осуществляющими операции с денежными средствами и иным имуществом; отчеты организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом о количестве сообщений, направленных в Росфинмониторинг (например, отчет по форме 1 -С о деятельности страховых организаций); отчетность органов государственного контроля, отражающую результаты их работы; пояснительные записки к формам статистической отчетности; решения (приказы, поручения, распоряжения) органов государственного контроля и надзора о проведении проверок; акты проведенных проверок; информационные подборки по финансовым расследованиям Рос- финмониторинга; решения органов государственного контроля и надзора о применении мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов (отзыв лицензий); отчет 1-АЭ об административных правонарушениях в сфере экономики с данными о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию); имеющееся в Росфинмониторинге материалы дел об административных правонарушениях по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма); журналы учета входящей и исходящей документации, сопроводительные письма; сведения органов государственного контроля и надзора о переданных в Росфинмониторинг материалах о нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов, или поступивших из Росфинмо- ниторинга; сведения органов государственного контроля о материалах по нарушениям финансовыми организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов, направленных в правоохранительные органы; канцелярские дела с обращениями физических и юридических лиц; личные дела государственных служащих (на предмет соответствия квалификационным требованиям). Прокурор проверяет следующие вопросы: соответствие правовых актов, принятых органами государственного контроля и надзора в данной сфере требованиям закона; принятие всех необходимых правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственного контроля и надзора по противодействию легализации преступных доходов; соответствие квалификации работников органов государственного контроля и надзора требованиям законов о государственной службе; законность принятых решений о согласовании и отказе в согласовании правил внутреннего контроля; соответствие порядка проведения проверок требованиям закона; надлежащее исполнение обязанностей по государственному контролю и выявлению нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов; законность и обоснованность применения мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов; исполнение требований закона о передаче материалов с признаками «отмывания» по подведомственности. Учитывая, что для обеспечения работы органов государственного контроля и надзора необходимо принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, регламентирующих проведение проверок, финансовых расследований, принятия по ним решений, прокурор при проведении проверки в первую очередь изучает такие акты и оценивает их соответствие закону. Отсутствие подобных правовых актов негативно сказывается на соблюдении прав юридических и физических лиц при осуществлении контрольной деятельности. Пристальное внимание прокурору необходимо уделять соответствию принимаемых нормативных правовых актов законам в части описания прав и обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, полномочий органов государственного контроля. Следует выявлять нормы, направленные на смягчение или, наоборот, необоснованное ужесточение требований закона об организации внутреннего контроля, неправомерное расширение полномочий органов государственного контроля, установление порядка проведения контрольных мероприятий, не соответствующее требованиям отраслевого законодательства. При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенно- сти, материалы следует направлять в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией. Проверяя законность и обоснованность проверочной работы органов государственного контроля и надзора, прокурор изучает соблюдение порядка планирования проверки, выбора органом государственного контроля и надзора вида проверки (камеральная или выездная), правильность определения периода проверки. В случае проведения органами государственного контроля и надзора внеплановых проверок прокурор проверяет, обусловлены ли они какими-либо особыми обстоятельствами. Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов, прокурор проверяет наличие подписанного компетентным руководителем решения (приказа, поручения, распоряжения) о проведении проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов, заверенного печатью. Прокурор проверяет также обоснованность проведения повторной проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов (при наличии в законодательстве такой возможности). Так, работниками Росфинмониторинга повторная выездная проверка за один и тот же период деятельности организации может проводиться только по приказу руководителя Росфинмониторинга (уполномоченного им должностного лица) на основании мотивированного обращения руководителя территориального органа (уполномоченного им должностного лица). Прокурор оценивает соответствие проверочной деятельности органов государственного контроля и надзора нормам закона, регламентирующим их полномочия, законность получения сведений от финансовых организаций. Как превышение должностных полномочий должны рассматриваться случаи проверки деятельности неподконтрольных организаций, вне сроков, предусмотренных законодательством, получение информации о финансово-хозяйственной деятельности, не относящейся к предмету проверки. Например, Росфинмониторинг имеет право проверять исполнение требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» только теми организациями, в сфере деятельности которых отсутствуют иные надзорные органы. К таким организациям относятся: лизинговые компании; ломбарды; организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме; организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности; коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов. В рассматриваемые прокурором вопросы входит также соблюдение органами государственного контроля и надзора сроков проведения проверок, обеспечения сохранности и конфиденциальности информации, полученной от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом. Сопоставляя данные прокурорских проверок исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов с данными органов контроля и надзора, прокурор может оценить эффективность их деятельности по обеспечению законности в данной сфере. Выявленные прокурором и не зафиксированные органами контроля нарушения закона, операции и сделки с признаками «отмывания» указывают на наличие существенных недостатков в организации и проведении проверок данными органами. В дальнейшем прокурор исследует на предмет соответствия требованиям закона акты проверок. Прокурор смотрит, подтверждаются ли документально указанные в акте данные о выявленных нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов или их отсутствии, подписан и оформлен ли надлежащим образом акт проверки, ознакомлен ли с результатами проверки руководитель финансовой организации, получена ли им копия акта проверки. В связи с этим прокурор получает объяснения у руководителей проверенных организаций. Прокурор проверяет наличие у должностного лица органа государственного контроля достаточных полномочий для оформления результатов проверки. Например, правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ в соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 28.3 КоАП РФ в Федеральной службе по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) обладают следующие должностные лица: руководитель Росфинмониторинга, его заместители; начальник Управления организации надзорной деятельности Рос- финмониторинга, его заместители; начальники отделов Управления организации надзорной деятельности Росфинмониторинга, их заместители, иные должностные лица Управления организации надзорной деятельности Росфинмониторинга, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; руководители межрегиональных управлений Росфинмониторинга, их заместители; начальники отделов межрегиональных управлений Росфинмонито- ринга, их заместители, иные должностные лица межрегиональных управлений Росфинмониторинга, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма97. Существенным вопросом является обоснованность и законность применяемых к организациям мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов. Прокурор проверяет, соответствует ли примененная мера ответственности степени опасности выявленного правонарушения, надлежащим ли образом оформлено решение о применении мер ответственности, действовал ли орган государственного контроля и надзора в пределах своей компетенции. При осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор проверяет законность и обоснованность привлечения юридических и должностных лиц к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного по ст. 15.27 КоАП РФ. Прокурору необходимо обратить внимание на следующие вопросы: законность и обоснованность возбуждения дела об административном правонарушении, соблюдение сроков и порядка составления протокола об административном правонарушении, надлежащим ли лицом принято данное решение, отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу; законность и обоснованность принятия решения о производстве административного расследования: имелась ли необходимость проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, надлежащим ли лицом принято решение о производстве административного расследования, соблюдение требований закона к определению о возбуждении дела об административном правонарушении и проведению административного расследования; соблюдение сроков административного расследования; соблюдение прав участников производства по делу, рассмотрение ходатайств; полнота установления обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, а именно: места и времени нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов, виновности лица в его совершении и т.д.; относимость, допустимость, достоверность, достаточность доказательств неисполнения требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; соблюдение процедуры и сроков рассмотрения дела об административном правонарушении; правильность квалификации действий лица по соответствующей части ст. 15.27 КоАП РФ; соблюдение подведомственности при рассмотрении дела об административном правонарушении; законность и обоснованность назначения административного наказания; законность и обоснованность прекращения дела об административном правонарушении в отношении юридического или должностного лица; выполнение требований закона об обязательности исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В случае отсутствия у государственного органа полномочий по привлечению нарушителей законов о противодействии легализации преступных доходов к ответственности материалы в соответствии с межведомственными соглашениями или регламентами передаются в Росфинмонито- ринг. При наличии признаков легализации преступных доходов материалы должны направляться в правоохранительные органы. При обнаружении материалов, которые не были направлены в правоохранительные органы, прокурор должен предъявить соответствующее требование или лично направить материал в следственный орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Сверки данных органов государственного контроля и надзора и правоохранительных органах о переданных материалах с признаками легализации преступных доходов позволяют выявить укрытую информацию о нарушениях закона в данной сфере. При осуществлении надзора за законностью деятельности Росфин- мониторинга при выявлении «отмывания» прокурор поверяет исполнение положений закона о взаимодействии службы с органами государственной власти и управления, соблюдение порядка проведения финансовых расследований. Одной из насущных проблем взаимодействия Росфинмониторинга и правоохранительных органов, на которую следует обращать внимание прокурору, является соблюдение сотрудниками службы сроков финансовых расследований при исполнении запросов следователей по уголовным делам. Учитывая ограниченный срок предварительного следствия, любая затяжка с получением сведений из Росфинмониторинга негативно сказывается на качестве расследования, снижает эффективность выявления дополнительных эпизодов «отмывания», уменьшает доказательственную базу. Кроме того, прокурор проверяет исполнение требований ст. 8 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» о передаче Росфинмониторингом в правоохранительные органы материалов и информации с признаками легализации преступных доходов. При этом рассматривается вопрос, все ли материалы, в отношении которых руководством Росфинмониторинга принято решение о передаче в правоохранительные органы, направлены по назначению. Выявлению укрытых нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов способствует изучение прокурором переписки органов государственного контроля и надзора с физическими и юридическими лицами. Взаимодействие с органами государственного контроля способствует повышению эффективности прокурорских проверок исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов кредитнофинансовыми организациями. В процессе взаимодействия прокурор получает необходимую информацию об интересующих организациях, требует выделения специалистов, проведения ими проверок, консультируется со специалистом в ходе проверки, изучает его справку, подготовленную по итогам проверки. В ряде случаев такое взаимодействие просто необходимо, например при проверке исполнения кредитными организациями законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор не может запрашивать информацию о счетах юридических и физических лиц, что негативно отражается на полноте выявления нарушений законов и предупреждении «отмывания». Для этих целей необходимо привлекать специалистов территориальных управлений Банка России. По результатам проверок Банк России в соответствии с Указом Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» обязан незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики. Следует отметить, что прокурор, не запрашивая информацию о счетах юридических и физических лиц, правомочен проверить исполнение кредитными организациями законов о противодействии легализации преступных доходов при совершении операций с ценными бумагами, покупке или продаже наличной иностранной валюты физическим лицом, обмене банкнот одного достоинства на банкноты другого достоинства и т.п. Прокурор также уполномочен проверить, соответствующим ли образом организован внутренний контроль, соблюдение сроков направления сообщений в Росфинмониторинг. Положительные результаты дают проверки организаций, проводимые совместно со специалистами Росфинмониторинга. Проверяя законность деятельности государственных органов, прокурор при наличии сигналов вправе проверить и подконтрольные или подведомственные им организации. В ходе подготовки к проверке следует определить совокупность проверяемых организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, на которые распространяются требования законов о противодействии легализации преступных доходов. Для этих целей используются все доступные источники информации о деятельности организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов, которыми могут служить сведения органов государственного контроля о поднадзорных организациях, совершенных ими правонарушениях, материалы проверок, решения о применении мер ответственности; сведения территориальных управлений Росфинмониторинга о количестве сообщений, поступивших от организаций на данной территории, о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ; данные Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Росстата. Сопоставление сведений государственного реестра юридических лиц и данных контролирующих органов позволяет выявить организации, которые уклоняются от постановки на учет в органах контроля. При проведении проверки прокурор истребует и изучает дела с анкетами (досье) клиентов; правила внутреннего контроля, разработанные в организации; приказы о назначении специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; должностные инструкции участников системы внутреннего контроля; отчеты и сообщения организаций в Росфинмониторинг о сделках, подлежащих обязательному контролю и подозрительных сделках; финансово-бухгалтерскую документацию со сведениями о финансовых операциях и сделках. В процессе осуществления надзора прокурор проверяет наличие согласованных с органами государственного контроля правил внутреннего контроля и программ его осуществления; наличие в организации специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля, и его соответствие квалификационным требованиям; соответствие закону организации внутреннего контроля.