Методические аспекты организации прокурорского надзора за исполнением Закона № 83-ФЗ
В пункте 1.3 пособия подробно освещались основные положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», ряд нормоположений которого уже вступили в силу. Однако изменение характера направления бюджетных средств бюджетным учреждениям, аналогов которому не было за период их существования, так называемая коммерциализация бюджетных учреждений, отсутствие подзаконных актов, принятие которых предусмотрено Законом № 83-ФЗ, недоработки понятия государственного (муниципального) задания, содержащегося в ст. 69.2 БК РФ, и многие другие факторы, позволяют прогнозировать трудности применения Закона № 83-ФЗ, криминализацию финансовых отношений в бюджетных учреждениях, с начала переходного периода Закона № 83-ФЗ (с 1 января 2011 г.), что требует от органов прокуратуры сосредоточения усилий на надзоре за исполнением Закона № 83-ФЗ. Следует отметить, что отдельные руководители бюджетных учреждений по-своему восприняли нормоположения Закона № 83-ФЗ, еще не вступившего в полной мере в законную силу, и предоставленную финансовую самостоятельность, поспешив уже сейчас установить платные услуги, предупредив кадровый состав учреждений о предстоящем сокращении и снижении размера зарплаты. В связи с указанным при вступлении Закона № 83-ФЗ в силу на органы прокуратуры возлагаются новые задачи, направленные на: усиление надзора за исполнением законодательства при формировании, исполнении государственных (муниципальных) заданий; пресечение фактов злоупотреблений со стороны руководителей бюджетных учреждений при получении финансового обеспечения из бюджетов для выполнения государственных заданий, недопущение фактов «двойного финансирования» услуг, оказываемых бюджетными учреждениями: за счет субсидий из бюджета и одновременно за счет получателей бюджетных услуг (граждан); усиление надзора за соблюдением конституционных прав граждан - получателей бюджетных услуг в бюджетных учреждениях на общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, бесплатность на конкурсной основе получения высшего образования, на бесплатность медицинской помощи; акцентирование внимания прокуроров на фактах снижения расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений (проверять их обоснованность и давать им надлежащую правовую оценку); особо контролировать деятельность бюджетных учреждений, на которых в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата планируется высвобождение работников; проверять исполнение законодательства при использовании государственного и муниципального имущества, его отчуждении бюджетными учреждениями. Безусловно, не все эти задачи можно отнести к задачам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, однако каждая из них непосредственно связана с изменением финансового обеспечения бюджетных учреждений, их переводом со сметного бюджетного финансирования. В этой связи активизации в указанном направлении потребуют надзорные мероприятия и в социальной сфере. Учитывая нормоположения Закона № 83-ФЗ, особый порядок вступления в силу отдельных его положений, можно разграничить прокурорско-надзорные мероприятия на несколько этапов: надзор на подготовительном этапе (с момента принятия Закона до 1 января 2011 г.); надзор в переходный период, надзор за исполнением вступившего в силу Закона (с 1 июля 2012 г.). Соответственно цели и задачи, которые должен поставить прокурор при осуществлении надзорных мероприятий, в этой сфере на каждом из этапов будут в определенной степени разниться. Подготовительный этап: (до 1 января 2011 г.). На данном этапе прокурор, участвуя в правотворческой деятельности, согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» должен участвовать в подготовке законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти; подготовке правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты в целях принятия до 1 декабря 2010 г. на уровне субъектов Российской федерации и муниципальных образований следующих нормативных правовых актов: законов субъектов РФ, нормативно-правовых актов муниципальных образований, устанавливающих согласно п. 16 ст. 33 Закона № 83-ФЗ формы финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления субсидий или на основании бюджетной сметы) и даты, начиная с которой будет осуществляться зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет доходов, полученных соответственно казенными учреждениями субъекта Российской Федерации или муниципальными казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности; законов субъектов Российской Федерации (правовых актов органов местного самоуправления), устанавливающих порядок и направления использования бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации, являющимися получателями бюджетных средств, и казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными бюджетными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, и муниципальными казенными учреждениями) доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, и (или) полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доходы деятельности; В случае принятия такого рода законов и нормативных правовых актов с нарушениями законодательства вносить меры прокурорского реагирования согласно приказу Г енерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления». Переходный период вступления Закона в силу Особого внимания потребует к себе переходный период вступления Закона в силу, когда будут запущены отдельные механизмы, указанные в Законе № 83-ФЗ, а также принятые на субфедеральном уровне во исполнение п. 16 ст.33 Закона № 83-ФЗ вышеуказанные законы и правовые акты. Внимание прокурора также должно быть обращено на особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, которые могут быть на основании п.17 ст. 33 Закона № 83-ФЗ прописаны законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в части доведения лимитов бюджетных обязательств соответственно бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации, являющимся получателями бюджетных средств, или муниципальным бюджетным учреждениям, являющимся получателями бюджетных средств. Кроме того, в указанный период «прокурорский интерес» должен быть направлен на: содержание государственного (муниципального) задания, его соответствие действующему законодательству; соблюдение порядка доведения лимитов бюджетных обязательств до федеральных бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, (финансируемых по сметам); до бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений; правильность отражения источников дополнительного финансового обеспечения на лицевых счетах федеральных казенных учреждений, бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, от доходов от сдачи в аренду федерального имущества и др. (подп. 3, п.19 ст. 33 Закона № 83-ФЗ). Сложность изложения Закона № 83-ФЗ, множественный характер отсылочных норм, содержащихся в нем, новизна регулируемых отношений, поэтапный характер вступления Закона в силу, отсутствие подзаконных актов, необходимых для его исполнения на всех уровнях власти неизбежно повлечет за собой как трудности правоприменения, так и сложности при осуществлении надзора, которые будут разрешаться в процессе дальнейшего правового регулирования деятельности казенных учреждений, бюджетных учреждений нового типа, автономных учреждений.