4. Меры прокурорского реагирования на выявляемые нарушения прав предпринимателей в процессе осуществления государственного и муниципального контроля
Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что на эффективность защиты прав предпринимателей существенно влияет качество вносимых документов. Как бы глубоко и тщательно ни проводились проверки, но наспех составленные документы, в которых приводится слабая юридическая и фактическая мотивировка и не содержится глубокого анализа причин нарушений прав предпринимателей и конкретных предложений по их устранению, не оказывают заметного позитивного влияния на состояние законности в сфере предпринимательской деятельности. При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам. Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления, изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде. В то же время протест остается распространенной мерой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, исходя в том числе из возможности более оперативного прекращения действия незаконного правового акта по решению принявшего его органа. Практика показывает, что в ряде случаев в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в ходе судебного рассмотрения дела принимаются меры к добровольной отмене своих незаконных актов. Представляется, что данное обстоятельство не должно служить основанием отказа в рассмотрении по существу заявлений прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта и прекращения дела, поскольку требование прокурора о признании акта недействительным, недействующим или не подлежащим применению является лишь обязательным правовым последствием удовлетворения первого: признания акта противоречащим федеральному законодательству. Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку является основанием для восстановления нарушенных этим актом прав конкретных предпринимателей путем их последующего обращения в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой на применение иных мер административного принуждения, обусловленных действием этого правового акта. Правильность указанной позиции о недопустимости прекращения дела, возбужденного по заявлению прокурора о проверке соответствия правового акта государственного органа федеральному законодательству, подтверждается определениями Судебной коллегии Российской Федерации Верховного Суда РФ по конкретным делам1. Необходимым условием реализации государственной политики в области обеспечения прав субъектов малого и среднего предпринимательства является также своевременное издание правовых актов в указанной сфере. Поэтому в целях активизации органов местного самоуправления к принятию необходимых для реализации Закона № 294-ФЗ нормативноправовых актов прокуроры используют все средства прокурорского реагирования вплоть до обращения в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований. Как показывает практика, подобная мера является достаточно действенным средством для устранения пробелов в муниципальном нормативном регулировании отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ. По результатам рассмотрения исковых заявлений прокурора Брюховецкого района Краснодарского края бездействие глав сельских поселений района по непринятию административных регламентов проведения проверок судом признано незаконным. Во исполнение решений суда гла- 1 БВС РФ. 1998. № 8. С. 16; 1999. № 1. С. 12. вами сельских поселений названные регламенты разработаны и утверждены. Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица. Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если: а) протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно отклонен; б) у прокурора есть веские основания полагать, что орган управления или должностное лицо проявит необъективность при рассмотрении протеста; в) издание акта согласовано с вышестоящей организацией или утверждено ею; г) и в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта, но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности. Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий. Представление как акт прокурорского надзора характеризуется определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления направлены не только на устранение нарушений прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений является и то, что в них в отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей. Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения прав предпринимателей. Типичным недостатком многих представлений является отсутствие в них указаний на конкретных нарушителей прав предпринимателей и анализа их действий. В некоторых регионах качество представлений прокуроров в рассматриваемой сфере остается невысоким. Можно отметить следующие распространенные недостатки представлений: в названии представления нередко отсутствует указание на конкретную область законодательства, где были нарушены права предпринимателей. Зачастую преобладает формулировка «представление об устранении нарушений закона»; описательная часть представления не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона, охраняющего права предпринимателей; в резолютивной части представлений зачастую содержатся общие фразы типа «принять необходимые меры» и т.д. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 251) наделил прокуроров правовым полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, которые могут нарушить права предпринимателей противоправными действиями, не влекущими уголовную ответственность, а также способом разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора. В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Г енеральной прокуратурой Российской Федерации направлено подчиненным прокурорам указание от 06.07.1999 № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений. Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения в следующих случаях: при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской деятельности; если подготовка к нарушению прав предпринимателей имеет явно очевидный характер. В соответствии с п. 2 ст. 22, ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки в случае установления факта совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя. Следует отметить, что Федеральным законом от 27.07.2010 № 239- ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения и дополнения в КоАП РФ, в частности введена новая ст. 19.6.1, устанавливающая ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ дело об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ возбуждаются прокурором. Прежде чем вынести постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы: имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей; какой закон или иной нормативный акт нарушен; не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ); какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (гл. 23 КоАП РФ). Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющему право налагать административные взыскания. Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ. В сфере защиты прав предпринимателей прокурорами могут успешно сочетаться различные средства реагирования. Для более эффективной защиты прав предпринимателей прокурорами должен использоваться весь комплекс мер по защите прав предпринимателей. Выбирая средства прокурорского реагирования, прокуроры должны исходить из особенностей конкретной ситуации. Поскольку принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей, ведет к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и нанесению им ущерба, например в случае наложения на них незаконных сборов, обременения необоснованными обязанностями применения этих актов, помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев следует рассматривать вопрос об административной ответственности должностных лиц по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство). Подобная практика является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако она редко применяется прокурорами.
Еще по теме 4. Меры прокурорского реагирования на выявляемые нарушения прав предпринимателей в процессе осуществления государственного и муниципального контроля: