3.6. Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" впервые в истории отечественной прокуратуры предусмотрел на законодательном уровне участие российской прокуратуры в международном сотрудничестве. В соответствии со ст. 2 "Международное сотрудничество" ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральная прокуратура в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Тем самым было законодательно закреплено, что международное сотрудничество - самостоятельный вид деятельности современной прокуратуры Российской Федерации. Эта деятельность прокуратуры является все более востребованной в связи с расширением взаимоотношений России с иностранными государствами, упрощением выездов за границу, интенсификацией взаимоотношений в сфере туризма, бизнеса и т.д., разрастанием транснациональной преступности, иных правонарушений в сфере экономики, экологии, затрагивающих интересы Российской Федерации и других государств и их граждан. До этого в течение многих лет эти вопросы регулировались Инструкцией, утвержденной Генеральным прокурором СССР 19 ноября 1958 г., согласованной с руководителями иных правоохранительных органов. В ней были определены вытекающие из международных договоров виды поручений о правовой помощи, содержались рекомендации об организации работы прокуратуры по каждому из них. Поручения и запросы, направляемые прокуратурой и получаемые для исполнения в порядке оказания правовой помощи, касались таких вопросов, как вручение документов; возбуждение уголовного преследования; производство отдельных процессуальных действий; вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей, для допроса в качестве свидетелей; арест лиц, подлежащих выдаче; выдача лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности, для отбывания наказания по приговору суда; выдача предметов, относящихся к уголовному делу; транзитная перевозка лиц, находящихся под стражей; сообщение сведений о судимости лиц, ранее проживавших в СССР; гражданских и семейных дел, относящихся к компетенции органов прокуратуры. По каждому из выделенных направлений в Инструкции был определен порядок деятельности прокуратуры, требования по содержанию, реквизитам и форме составления необходимых документов, направления при необходимости поступивших поручений для исполнения иным правоохранительным органам. Устанавливался порядок взаимоотношений Генеральной прокуратуры с нижестоящими органами, требования по составу документов, прилагаемых к поручению об оказании помощи. После ряда реорганизаций в период 1992 - 1995 гг. международно-правовой отдел Генеральной прокуратуры РФ окончательно выделился в самостоятельное подразделение. Усилилось функциональное содержание его деятельности. Из чисто вспомогательного международно-правовой отдел стал в большей степени координационным подразделением . В Генеральной прокуратуре РФ создано и действует с 1996 г. Международно-правовое управление, являющееся самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 7 - 8. В своей деятельности Управление в пределах компетенции взаимодействует с МИДом РФ, Исполнительным Секретариатом СНГ, другими федеральными правоохранительными органами, ведомствами, научными учреждениями, оперативными подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ. Работа Управления организуется по предметному принципу на основе текущих и перспективных планов. Международно-правовое управление в пределах своих полномочий действует по следующим основным направлениям: организация международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации в рамках СНГ; организация международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации в рамках Совета Европы; организация международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации в рамках ООН и других международных организаций; организация и осуществление совместно с другими подразделениями Генеральной прокуратуры РФ международного сотрудничества в борьбе с преступностью и правонарушениями, экстрадиция . Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. В.И. Рохлина. С. 320 - 321. Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями основывается на нормах Конституции РФ, ч. 4 ст. 15 которой предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта же идея заложена в ст. 5 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г., где провозглашается, что "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты". Именно по этой причине российские правоохранительные органы, в частности прокуратура, при рассмотрении конкретных уголовных дел, к которым причастны иностранные граждане и лица без гражданства, "руководствуются как национальным законодательством, так и международными договорами". Положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ реализованы и в ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г., где говорится, что "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица... общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации... принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу" . СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825. В настоящее время правовой основой осуществления прокуратурой Российской Федерации международного сотрудничества являются: Конституция РФ; ратифицированные международные договоры, заключенные от имени Российской Федерации; ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", УПК РФ, иные федеральные законы; соглашения о правовой помощи и сотрудничестве прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами иностранных государств; приказы и указания Генерального прокурора РФ. Осуществляя взаимодействие и сотрудничество с органами прокуратуры зарубежных стран, иными учреждениями, исполняющими их функции, международными организациями, органы прокуратуры Российской Федерации должны руководствоваться: стандартами и нормами Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия; международными договорами, соглашениями, конвенциями; двусторонними договорами и межведомственными соглашениями. Международное сотрудничество российской прокуратуры осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направлениям: организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда других международных организаций; организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы; организация международного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ); участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по вопросам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи . Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2001. С. 313 - 314. Организация Объединенных Наций в силу своего специфического положения применительно к борьбе с преступностью решает главным образом задачи глобального, стратегического характера. Более конкретные тактические задачи решаются региональными международными организациями. Это Совет Европы, Европейский союз, Организация американских государств, Лига арабских стран, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии, Организация африканского единства, Содружество Независимых Государств (СНГ), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и ряд других. С момента вступления России в Совет Европы, а также подписания и ратификации Европейских конвенций "О взаимной правовой помощи по уголовным делам" 1959 г. и "О выдаче" 1957 г. и соответствующих Протоколов к ним, которые для Российской Федерации вступили в силу 9 марта 2000 г., Генеральной прокуратурой РФ выполняется значительный объем работы как по реализации программы этого Совета, так и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами. В соответствии с Конвенцией 1959 г. к вопросам оказания правовой помощи относятся исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях получения свидетельских показаний или передачи вещественных доказательств, материалов или документов; вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запрашивающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых; передача выдержек из судебных материалов и информации о них, необходимых для рассмотрения уголовного дела; информировании государств - участников Конвенции о вынесении обвинительных приговоров и принятии последующих мер в отношении их граждан. Государства - участники Содружества Независимых Государств и иные государства, с которыми Российская Федерация имеет договоры об оказании правовой помощи, оказывают друг другу правовую помощь путем выполнения процессуальных и иных действий, предусмотренных законодательством запрашиваемого участника Конвенции или иного международного договора. В этих соглашениях определяется объем правовой помощи. В частности, правовая помощь оказывается по вопросам пересылки материалов прокурорско-следственной деятельности; возбуждения уголовных дел и расследования преступлений; выполнения отдельных процессуальных действий; осуществления надзорных функций, связанных с расследованием преступлений, рассмотрением жалоб граждан по уголовным делам в соответствии с законодательством страны исполнения приговора; содействия в розыске лиц, совершивших преступления, пропавших без вести, а также арестованных и осужденных; реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, восстановления их утраченных прав, возмещения материального и морального ущерба в установленном законом порядке; охраны окружающей среды и пр. Наряду с международными договорами деятельность прокуратуры по оказанию правовой помощи и обращениям за такой помощью к другим странам регламентируется также соглашениями о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры. Такие дву- и многосторонние соглашения заключены прокуратурой Российской Федерации с прокуратурами ряда государств - участников СНГ. Соглашениями предусмотрено, что стороны оказывают правовую помощь по пересылке прокурорско - следственных материалов, в том числе архивных, по выполнению отдельных процессуальных действий, содействию в розыске лиц, совершивших преступления, этапированию арестованных лиц, рассмотрению вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц и другим вопросам прокурорской деятельности. Между Россией и рядом стран заключены и действуют консульские соглашения, конвенции, договоры о выдаче преступников, иные международно-правовые акты, исполнение которых возлагается и на прокуратуру в пределах ее компетенции . Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 623 - 625. В течение 2005 г. Генеральная прокуратура РФ проделала значительную работу по укреплению и расширению международного сотрудничества органов прокуратуры нашей страны с соответствующими органами иностранных государств и международными организациями. В пределах своей компетенции Генеральная прокуратура РФ участвовала в разработке международных договоров и соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, непосредственно сотрудничала с компетентными органами иностранных государств в сфере экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам. В сфере международного сотрудничества Генеральная прокуратура РФ осуществляла свою деятельность по следующим направлениям. По линии ООН участвовала в подготовке доклада Российской Федерации Генеральной Ассамблее ООН о ходе выполнения положений Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, а также об усилиях, предпринимаемых Россией по предупреждению и борьбе с террористической деятельностью, создающей угрозу международному миру и безопасности (Резолюция Совета Безопасности ООН N 1269 (1999 г.)). В 2005 г. в Генеральной прокуратуре РФ рассмотрены проекты и документы по ратификации Россией: Конвенции ООН против коррупции; Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности. За этот период подготовлены также материалы о выполнении Российской Федерацией Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Права человека и терроризм" от 20 декабря 2004 г.; Резолюции Совета Безопасности ООН по усилению санкционного режима в отношении "Аль-Каиды" и движения "Талибан"; Резолюции Совета Безопасности ООН N 1566 (2004 г.); Резолюции Комиссии ООН по правам человека N 61 (2005 г.) "Безнаказанность"; Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Вопрос о насильственных и недобровольных исчезновениях" от 20 декабря 2004 г.; Резолюции Экономического и Социального Совета ООН N 2004/25 "Законность и развитие: укрепление законности и реформы институтов уголовного правосудия с особым упором на техническую помощь, включая постконфликтное восстановление". По линии Совета Европы Генеральная прокуратура приняла активное участие в разработке и окончательном согласовании Европейской конвенции по предотвращению терроризма, работа над текстом которой велась в рамках Комитета экспертов Совета Европы по терроризму (CODEXTER). Данная Конвенция была подписана 17 ноября 2005 г. от имени Российской Федерации в г. Страсбурге. Представители Генеральной прокуратуры РФ участвовали в работе Комитета экспертов по применению специальных методов расследования; Комитета экспертов по вопросам помощи потерпевшим и предотвращению повторной виктимизации; Европейского комитета по проблемам преступности; Комитета экспертов по транснациональной уголовной юстиции; Комитета экспертов по борьбе с терроризмом. Как и в предшествующие годы, интенсивная работа проводилась по линии Европейского союза. Представители Генеральной прокуратуры РФ участвовали в консультациях по проекту документа "Дорожная карта общего пространства свободы, безопасности и правосудия", подписанного Президентом Российской Федерации 10 мая 2005 г., а также в различных мероприятиях, связанных с его реализацией. По линии ОБСЕ Генеральной прокуратурой РФ подготовлены заключение по проекту решения Совета Министров иностранных дел государств - участников ОБСЕ, касающегося антитеррористической деятельности этой международной организации; заключение по пакету документов о присоединении Российской Федерации к Дополнительному протоколу к Соглашению между правительствами государств - участников Черноморского экономического сотрудничества о борьбе с организованной преступностью от 2 октября 1998 г.; замечания и дополнения к национальному докладу Российской Федерации об институционально-правовой системе и правоприменительной практике в борьбе с коррупцией; заключение на проект Третьего дополнительного протокола к Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. По распоряжению Генерального прокурора РФ от 21 сентября 2005 г. N 32/20р создана постоянно действующая рабочая группа по вопросам взаимодействия при подготовке запросов о выдаче для уголовного преследования лиц, причастных к совершению преступлений террористического характера. В рамках сотрудничества государств - участников СНГ и Союзного государства в 2005 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации участвовала в подготовке предложений в проекты Межгосударственной программы совместных мер борьбы с незаконным вывозом и торговлей людьми на 2006 - 2008 гг.; Программы Союзного государства "Борьба с преступностью на территории государств - участников Союзного государства на период 2006 - 2010 гг."; Договора о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма; Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека; Соглашения о создании единой информационной базы нормативных актов государств - участников СНГ в сфере противодействия терроризму, незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прокуроров и иным видам преступлений; Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г.; Программы сотрудничества государств - участников СНГ по борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма на 2005 - 2007 гг.; Концепции организации межгосударственного обмена информацией и создания национальных баз данных для обеспечения предупреждения и пресечения правонарушений в сфере интеллектуальной собственности государств - участников Соглашения о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности от 6 марта 1998 г. и ряда других документов. Генеральная прокуратура продолжала обеспечивать активное участие в деле международного сотрудничества Российской Федерации с государствами - членами "Восьмерки". Представители Генеральной прокуратуры РФ участвовали в качестве экспертов "Восьмерки" в Римской группе по борьбе с международным терроризмом и Лионской группе по борьбе с транснациональной организованной преступностью . Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в 2005 году. С. 137 - 145. В целях надлежащей организации работы по исполнению международно-правовых норм, конвенций и договоров об оказании правовой помощи, осуществления правовых отношений с прокуратурами и иными компетентными органами зарубежных стран действуют ведомственные нормативные акты. Генеральным прокурором издан ряд приказов и указаний, регулирующих этот вид деятельности органов и учреждений прокуратуры. Среди них: Приказы Генерального прокурора РФ от 3 августа 1998 г. N 50 "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации" , от 28 августа 2001 г. N 51 "Об объявлении Соглашения между Генеральными прокурорами государств - участников Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993 о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам от 29.06.2000" , от 26 июня 2002 г. N 35 "Об организации работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации по международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства" ; указания Генерального прокурора РФ от 20 июня 2002 г. N 32/35 "О порядке рассмотрения ходатайств иностранных государств об экстрадиции в связи с введением в действие УПК Российской Федерации" , от 22 апреля 2003 г. N 18/35 "О порядке исполнения запросов компетентных органов иностранных государств об осуществлении уголовного преследования или о возбуждении уголовного дела на территории Российской Федерации" и др. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. С. 507 - 513. Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула, 2004. С. 593 - 594. Сборник основных организационно-распорядительных документов... С. 606 - 609. Там же. С. 610 - 615. Там же. С. 618 - 620. Механизм сотрудничества правоохранительных органов постоянно совершенствуется. Так, в 1990 г. Россия была принята в члены Международной организации уголовной полиции - "Интерпол". Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет постоянное сотрудничество с Интерполом и другими организациями, занимающимися борьбой с организованной транснациональной преступностью. Это сотрудничество может проходить путем обмена информацией, взаимных консультаций, проведения совещаний по актуальным проблемам борьбы с преступностью, выполнения принятых по их результатам решений, обмена делегациями специалистов для передачи опыта работы и т.п. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 365 - 366. Российская прокуратура взаимодействует с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран на основе: уважения суверенитета государств и неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права; всемерного расширения и углубления сотрудничества и доверия между правоохранительными и другими компетентными органами взаимодействующих стран; приоритета защиты прав и свобод граждан сотрудничающих стран, а также общепризнанных норм международного права; равноправия сторон; добросовестного выполнения международных обязательств. Практика деятельности современной российской прокуратуры показала, что формы ее международно-правового сотрудничества весьма разнообразны. Это прежде всего оказание международной правовой помощи по уголовным, гражданским и семейным делам; заключение и реализация международных договоров и соглашений по борьбе с преступностью и транснациональной преступностью; исполнение решений иностранных правоохранительных органов по уголовным и гражданским делам; регламентация уголовно-юридических вопросов и прав личности в области обеспечения правопорядка; обмен информацией, представляющей взаимный интерес для правоохранительных органов; проведение совместных научных исследований и разработок в области борьбы с преступностью; обмен опытом работы; оказание содействия в подготовке и переподготовке кадров; взаимное предоставление материально-технической и консультативной помощи и др. Рассмотрим некоторые вопросы практики оказания прокуратурой Российской Федерации международной правовой помощи по уголовным делам. Так, важной составной частью международного сотрудничества по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования и исполнения приговора является организация межгосударственного розыска обвиняемых и осужденных в связи с запросами об экстрадиции, а также осуществление контроля за ходом розыска во взаимодействии с МВД России, Минюстом России, ФСБ России, а также МИДом России . Только в 2005 г. в Международно-правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации поступило 2727 материалов о выдаче, из которых разрешено 2711. Принято решений о выдаче по 1033 материалам, в 624 случаях в выдаче было отказано, в том числе в связи с отсрочкой. Генеральной прокуратурой в компетентные органы иностранных государств направлено 375 запросов о выдаче, из которых за рассматриваемый период удовлетворено 209, по 47 запросам о выдаче отказано. В то же время рассмотрено 380 ходатайств прокуратур субъектов Федерации об экстрадиции лиц в Россию. См.: Горленко С.В. Вопросы экстрадиции в деятельности российской прокуратуры // Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам: Материалы 2-го международного семинара под эгидой Совета Европы. М., 2004. С. 148 - 149. Генеральный прокурор РФ при осуществлении международно-правового сотрудничества использует полномочия, предусмотренные международными договорами и национальным законодательством государства: подготавливает и принимает участие в подготовке проектов межгосударственных программ совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории сотрудничающих государств, участвует в выполнении таких программ; организует или содействует проведению совместных и согласованных следственных действий и иных мер по расследованию и предупреждению преступлений на территории сотрудничающих стран; организует или осуществляет непосредственно информационное, организационное, правовое и иное предусмотренное законом или международным договором содействие правоохранительным органам сотрудничающих стран в пресечении, раскрытии и предупреждении преступлений, розыске преступников, исполнении наказаний; оказывает и принимает помощь в подготовке кадров органов прокуратуры и проведении научных исследований в сфере борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина; участвует в деятельности международных организаций прокуроров; подготавливает предложения к проектам международных договоров, а также об изменениях и дополнениях в действующих договорах; выполняет иные полномочия, предусмотренные международными договорами. Объективным свидетельством роста авторитета и значимости органов прокуратуры и органов, исполняющих с ними аналогичные функции в иностранных государствах, является укрепление в последние годы международного сотрудничества прокуратур различных стран. Это является результатом происходящих сложных интеграционных процессов во взаимоотношениях государств с различными правовыми системами в целях обеспечения эффективного взаимодействия их правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры, в сфере борьбы с международными, транснациональными преступлениями и иными правонарушениями. Свидетельством активизации международного сотрудничества прокуратур различных государств является создание и деятельность ряда международных организаций прокуроров. Международная ассоциация прокуроров (МАП) была основана в 1995 г. в целях укрепления международного сотрудничества органов прокуратуры различных стран. Это неправительственная и неполитическая организация, деятельность которой регламентируется ее Уставом. Координационный совет Генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств был создан в 1995 г. Создание Координационного совета явилось выражением стремления государств - участников СНГ и их прокуратур к дальнейшему укреплению международного сотрудничества и расширению взаимной помощи на должной правовой основе в борьбе с преступностью . Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2004. С. 189 - 198. Координационный совет является межгосударственным органом Содружества, организующим сотрудничество и взаимодействие генеральных прокуратур, прокуратур государств - участников Содружества Независимых Государств в сферах обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью. В соответствии с Положением о Координационном Совете генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств, утвержденным решением Совета глав - государств СНГ, основными задачами Координационного совета являются: согласование и объединение усилий, координация действий, расширение сотрудничества прокуратур государств - участников СНГ в защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка и в борьбе с преступностью; разработка предложений по сближению национального законодательства; участие в развитии договорно-правовой базы СНГ. Координационный совет строит работу на основе общепризнанных принципов и норм международного права, уважения прав человека, независимости, государственного суверенитета и юрисдикции государств - участников СНГ, невмешательства в их внутренние дела и равенства всех членов Совета.