§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» как основное звено правового обеспечения деятельности органов прокуратуры

Основным элементом правового обеспечения деятельности прокуратуры, наиболее полно раскрывающим ее правовой статус, безусловно, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.- Это первый российский закон о

Ведомости СНД РФ и ВС РФ.

прокуратуре. Он появился вполне своевременно, вследствие чего прокуратура Российской Федерации практически не ощутила правового вакуума, который образовался после распада Союза Советских Социалистических Республик и по общему правилу восполнялся союзным законодательством в той его части, которая не противоречила законодательству Российской Федерации. Несмотря на острые дискуссии. сопровождавшие процесс принятия закона, он получился достаточно цельным, последовательным и вполне дееспособным.

Знание текста первой редакции первого российского закона «О прокуратуре Российской Федерации» имеет существенное значение для уяснения как особенностей подхода законодателя к процессу правового регулирования деятельности органов прокуратуры, так и для понимания логики дальнейшей законотворческой практики в данном направлении. В этой связи имеет смысл несколько подробнее рассмотреть некоторые аспекты его структуры и содержательной характеристики. Первоначально Закон состоял из 6 разделов и 47 статей.

В разделе I излагались Общие положения. В нем получили освещение функции прокуратуры, принципы организации и деятельности прокуратуры, правовые основы деятельности прокуратуры, ряд общих положений организационно-правового характера.

В разделе II Закона давалась развернутая характеристика системы и организации прокуратуры Российской Федерации. Здесь содержались статьи, определяющие статус образующих систему прокуратуры звеньев, полномочия прокуроров различных уровней, порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.

Раздел III и следующий за ним раздел IV раскрывали содержание и условия осуществления основной функции прокуратуры — надзорной, а также функции участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Раздел V был посвящен особенностям кадрового обеспечения органов прокуратуры, мерам правовой и социальной защиты, материального и социального обеспечения прокурорских работников. Это был очень важный комплекс нормативных положений, существенно усиливших правовые, материальные и иные гарантии независимости прокуроров, в известной мере снивелировавших наблюдавшиеся заметные различия в части материального и социального обеспечения работников прокуратуры по сравнению с сотрудниками других правоохранительных органов и, по своей сути, фактически устранивших сохранявшуюся в советские времена несправедливость оценки их труда, с особой очевидностью проявлявшуюся в сопоставлении с оценкой труда в иных сферах правоохранительной деятельности.

Завершающий раздел VI заключал в себе правовые нормы, касавшиеся финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, статистической отчетности идр.

Закон от 17 января 1992 г. оказал позитивное воздействие на деятельность прокуратуры, хотя некоторые его положения не в полной мере согласовывались с представлениями прокуроров о прокурорском надзоре. В частности, особенно на первых порах, казалось несостоятельным обозначение деятельности прокурора, связанной с рассмотрением дел судами, не так, как было ранее: «...надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах», а как участие прокурора в их рассмотрении. Но, поскольку суть этой деятельности фактически в первые годы нс изменилась, уже вскоре это положение стало восприниматься без какого-либо предубеждения и повышенной эмоциональности. И хотя в настоящее время в прокурорском лексиконе не используется понятие надзора за законностью судебных решений, и сейчас надзорная, как принято стало говорить, составляющая, безусловно, присутствует в деятельности прокурора в суде.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., обусловила необходимость пересмотра законодательства о прокуратуре. 17 ноября 1995 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации"»1 была принята новая редакция, а по сути, новый закон о прокуратуре Российской Федерации. Редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г.2 более четко решила вопрос о функциях прокуратуры. В частности, была восстановлена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ-

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

В данной части изложения речь идет только об изменениях и дополнениях законодательства о прокуратуре, внесенных Федеральным законом от 17 ноября 1995 г., и последующих изменениях Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Об изменениях, связанных с введением в действие принятых в 2001—2002 гг. УПК, АПК, ГПК РФ, будет сказано в соответствующих главах учебника.

ностыа Законом установлена функция международно-правового сотрудничества и полномочия прокуратуры по ее осуществлению.

В связи с невключением Генерального прокурора по Конституции Российской Федерации 1993 г. в число субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, скорректирована функция участия в правотворческой деятельности с расчетом на максимально полное использование правотворческого потенциала прокуратуры в интересах совершенствования законодательной базы страны. Характеризуя участие прокурора в рассмотрении дел судами, Закон сократил излишнюю детализацию отдельных положений и вместе с тем сделал больший акцент на определяющее значение процессуального законодательства как правового источника полномочий прокурора. Закон сохранил за прокуратурой функцию надзора за законностью судебных решений, закрепив за прокурором право их опротестования. Спустя некоторое время положение изменится, о чем будет сказано отдельно.

В качестве нового самостоятельного направления прокурорского надзора был выделен надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан.

Болес выверенными и точными в правовом плане стали положения, характеризующие предметы прокурорского надзора по различным его отраслям. В первую очередь это относится к предмету надзора за исполнением законов (раздел III, гл. 1). Из него было исключено указание на осуществление прокуратурой надзора за исполнением законов общественными, политическими организациями и движениями. В то же время существенно были усилены позиции прокуратуры в укреплении законности в регионах Российской Федерации путем включения в сферу прокурорского надзора правотворческой и правоприменительной деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Осуществляя надзор за исполнением законов органами власти субъектов Федерации, прокуроры имеют широкие возможности влиять на характер отношений федерального центра и регионов, исходя из общегосударственных интересов.

Редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г. сформулировала более строгий подход к определению системы органов прокуратуры. В Законе 1992 г. допускалось создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Российской Федерации, правда, только с согласия Верховного Совета Российской Федерации. Несмотря на данное существенное условие, от которого зависело создание таких органов прокуратуры, обозначенный в законе подход, по существу, подрывал принцип единства прокуратуры как федеральной системы и отнюдь не способствовал укреплению законности. Федеральный закон в редакции 1995 г. от такого подхода отказался. Отныне Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливалось, что создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.

Говоря об изменениях и дополнениях, внесенных в 1995 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», несомненно, следует отметить ту их часть, которая относится к организации и деятельности органов военной прокуратуры. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г., в отличие от ранее действовавшего закона, включил новый раздел, которому было присвоено название: «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры». Тем самым было положено начало единому правовому регулированию деятельности территориальных и военных прокуратур. До этого, как известно, на протяжении длительного времени вопросы, касающиеся органов военной прокуратуры, регламентировались самостоятельными правовыми актами — в последние годы «Положением о военной прокуратуре», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 августа 1981 г.1

Параллельное су шествование различных правовых актов, регламентирующих деятельность территориальных и военных прокуратур, создавало иллюзию об автономности положения последних в прокурорской системе. Конечно, деятельности военных прокуратур свойственны особенности, и в законодательстве они должны найти отражение. Однако главным принципиальным фактором, лежащим в основе законодательства о военной прокуратуре, должно, как представляется, выступать признание военной прокуратуры как неотъемлемого составного элемента единой централизованной системы прокуратуры Российской Федерации.

Изменениями и дополнениями, внесенными в Закон 1995 г., были заметно усилены материальные, социальные и правовые гарантии независимости прокуроров от местнических и ведомственных влияний. В целом же можно сказать, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. знаменовал качественно новый, более высокий уровень правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. В значительной мере, благодаря данному закону, существенно активизировалась деятельность органов прокуратуры. Среди ее работников утвердилась атмосфера уверенности и предсказуемости возможных в будущем изменений, повысилась требовательность и ответственность прокурорских работников за порученное дело.

Тем не менее в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г. не нашел отражения целый ряд вопросов принципиального характера, либо предложенные в нем законодательные решения в полной мере не отвечали интересам эффективного правового регулирования деятельности органов прокуратуры. В результате работу над Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации пришлось продолжить.

10 февраля 1999 г. Президентом Российской Федерации был подписан принятый 23 декабря 1998 г. и одобренный Советом Федерации 27 января 1999 г. Федеральный закон «О внесении изменений

Ведомости Верховного Совета СССР. 19S1. №. 23. Ст. 956.

и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”»1.

Данным законом внесено существенное уточнение в понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов, дополненного указанием о том, что в предмет надзора входит соблюдение Конституции Российской Федерации. Собственно говоря, прокуратура всегда осуществляла надзор за соблюдением Конституции страны, ибо понятием исполнения законов, характеризовавшим сущность предмета прокурорского надзора, безусловно, охватывалось и соблюдение Конституции, являющейся Основным Законом страны и составляющей важнейший элемент правовой основы общества и государства. Тем не менее включение в понятие предмета надзора специального указания на соблюдение Конституции имеет принципиальное значение ввиду того, что более точно и однозначно характеризует государственно-правовую природу деятельности прокуратуры как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую очередь защиту Конституции Российской Федерации.

Большие изменения коснулись раздела VI, определявшего, как было сказано, особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. была уточнена структура и организация органов военной прокуратуры. Из их числа были исключены прокуратуры групп войск. Одновременно их перечень был дополнен Московской городской военной прокуратурой. С точки зрения интересов обеспечения эффективной работы, учитывающей особенности деятельности органов военной прокуратуры, обоснованными явились нормы, разрешающие создавать в военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, прокурорских, прокурорско-следственных и следственных участков. Еще одна особенность организации органов военной прокуратуры, относящаяся к числу нововведений, - наделение их по решению Генерального прокурора Российской Федерации правом осуществления функций прокуратуры в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также там, где в соответствии с международными договорами находятся российские войска.

В законе определена структура Главной военной прокуратуры. Существенные коррективы коснулись полномочий военных проку- 1 СЗРФ. 1999. № 7. Ст. 878.

роров. Полномочия стали выглядеть более завершенными и точными. В Федеральном законе было прямо записано, что военные прокуроры вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам. Ранее, для того чтобы подтвердить наличие такого права, нужно было обращаться к другим статьям закона и нормативным актам. Вполне логично право освобождать из мест содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там содержащихся, было дополнено в тексте закона правом прокурора проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих. Внесены обоснованные уточнения в положения, определяющие требования к кадрам органов военной прокуратуры, порядок прохождения службы офицерами органов военной прокуратуры, материального и социального обеспечения военнослужащих и работников военной прокуратуры.

В целом раздел VI Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» приобрел вид системы законодательных положений, достаточно полно и детально регламентирующих вопросы организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры, исходя из особенностей их правового статуса.

Большое количество дополнений было внесено в раздел V Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции 1995 г.). Было изменено название раздела. До 10 февраля 1999 г. он именовался: «Кадры органов и учреждений прокуратуры», после этой даты — «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры». Большим количеством изменений и дополнений данный раздел обязан тому обстоятельству, что в него были включены нормы, до этого содержавшиеся в «Положении о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации». Эти нормы существовали, но степень их значимости как для деятельности системы органов прокуратуры, так и государства в целом, требовала их регламентации на более высоком уровне. Постановление Государственной Думы, которым было утверждено «Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», несмотря на его серьезный ранг, тем не менее относилось к числу подзаконных актов. Вопросы же кадрового обеспечения, прохождения службы в органах

прокуратуры, безусловно, заслуживали правового регулирования на уровне закона, что в конечном счете и было сделано.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. впервые на законодательном уровне закреплено положение о службе в органах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы. Прокурорские работники признавались государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной службе с учетом особенностей, определяемых с этого времени Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Закон подробно сформулировал требования, предъявляемые к лицам, назначаемым не только на должности прокуроров и следователей, но в целом к сотрудникам, принимаемым на службу в органы и учреждения прокуратуры.

Также впервые на уровне закона были зафиксированы обстоятельства, исключающие возможность приема того или иного лица и его нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры. Установлена возможность принятия на службу в органах и учреждениях на условиях срочного и бессрочного трудового договора. Законом введен институт испытания при приеме на службу в органах прокуратуры.

Более четкое оформление обрели полномочия по назначению на должность и освобождению от должности, порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В законе нашли решения и другие вопросы, относящиеся к кадрам органов прокуратуры и порядку прохождения службы прокурорскими работниками.

Помимо названных положений, Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. внес достаточно существенные изменения в систему правового регулирования работы прокурора по надзору за исполнением законов. Так, в число направлений прокурорского надзора был включен надзор за исполнением законов судебными приставами. Расширен диапазон правовых средств по предупреждению правонарушений — закон наделил прокуроров правом объявления должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Внесено безусловно необходимое, устранившее ранее имевшее место серьезное препятствие в работе прокуроров дополнение в статью, определяющую предмет надзора за исполнением законов, согласно которому в число объектов прокурорского надзора были включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

После февраля 1999 г. изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» продолжали вноситься, хотя до 5 июня 2007 г. они уже не имели столь значительного масштаба. Так, Законом от 19 ноября 1999 г. введена присяга Генерального прокурора Российской Федерации. Законом от 2 января 2000 г. прокурорские работники были освобождены от уплаты подоходного налога — их приравняли в этом отношении к военнослужащим, сотрудникам милиции и другим категориям работников силовых структур, которые ранее получили такую льготу. Федеральным законом от 28 июня 2002 г. «О внесении изменений в статьи 434 и 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»» из текста п. 1 ст. 44, устанавливающей, что денежное содержание прокурорских работников состоит из не облагаемых подоходным налогом выплат, слова «не облагаемых законом выплат» исключены. Последующие изменения вносились в Закон федеральными законами от 5 октября 2002 г., от 30 июня 2003 г., от 22 августа 2004 г.1

Сопоставимые по объему и радикальному характеру (но, правда, отличающиеся своей напрааченностыо) с Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. существенные изменения в правовой статус прокуратуры внес Федеральный закон от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”». Правовые основы деятельности прокуратуры были дополнены включением в них нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, регламентирующих организацию и порядок деятельности учрежденного в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Из состава должностей во всех звеньях системы прокуратуры Российской Федерации исключались должности следователей. Раздел Закона о прокуратуре о системе и организации прокуратуры Российской Федерации пополнился статьей, характеризующей статус и систему Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Федеральным законам от 5 июня 2007 г. были существенно пересмотрены полномочия прокуроров, повлекшие изменение объе-

О постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», см. § 5 настоящей главы.

ма выполнения некоторых функций прокуратуры. Наиболее радикальные изменения коснулись функции уголовного преследования и налзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Значительная часть полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования в досудебных стадиях перешла к руководителю следственного opiaHa. Заметно потеснили прокурора и в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Как крупную потерю для прокуратуры восприняли прокурорские работники, ученые-юристы лишение прокурора права возбуждения уголовного дела. Похоже, что и сами принимавшие это решение депутаты были далеко не однозначны в оценке этого нововведения. Утратила силу и статья Закона о прокуратуре, устанаативавшая функцию расследования преступлений прокуратурой, а указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам расследования сохранили свою сферу приложения и обязательность исполнения только для органов дознания. Были скорректированы и в последующем дополнены с учетом учреждения Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации разделы, посвященные службе в органах прокуратуры и особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

Свидетельством признания активной роли прокуратуры в борьбе с коррупцией яачяется возложение на нее полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Они были о(]юрмлены включением в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» статьи 9.1.

В настоящем параграфе дана общая характеристика Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретно содержание представленных в нем положений освещается в соответствую* цих главах учебника.